中國三農保險發展戰略：努力構建三支柱三農保險體系（簡體書）

“三農保險”是中國特色的命題。環顧世界，自現代意義上的保險產生以來，沒有任何一個國家有這樣的概念。我們之所以要提出、要研究、要發展三農保險，源于我國現階段三農問題的特殊性和重要性。我們通常所說的“三農”是指農業、農村和農民。由于歷史的原因，三農問題一直是我國現代化中面臨的難題。直到2008年10月12日中共十七屆三中全會通過的《中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》仍然指出：“農業基礎仍然薄弱，最需要加強；農村發展仍然滯后，最需要扶持；農民增收仍然困難，最需要加快。”解決三農問題，需要有一個長期堅持的系統工程。現代農村保險制度的建立與完善是這一系統工程的組成部分。 本報告在比較系統地界定什麼是三農保險、全面分析三農風險及其特點、加快發展三農保險的重大意義以及我國三農保險的發展現狀和存在問題的基礎上，提出了發展我國三農保險的戰略構想——努力構建三支柱三農保險體系。 報告認為，三農保險的供需特點決定其必然是三支柱發展體系。從三農保險的需求來看，三農保險有兩大需求主體，直接需求主體是農民，間接的需求主體是政府。對于直接需求主體的農民，從應對生產與生活中的風險來看，各種三農風險農民都需要保，而且其中相當大的一部分保險，比如養老保險、醫療保險、工傷保險等，屬于農民的生存需要；即使以農民為對象的商業性補充養老保險，其養老保障標準可能超過了生存需要，那也不過是使老年農民的生活稍稍寬裕一點、體面一些，談不上是什麼“奢侈”。但現階段農民對三農保險的需求是市場經濟體制下的需求，而市場經濟中講的需求，一般是指有支付能力的需求，由于農民收入水平低，無錢購買本來屬于生存和發展需要的保險。這種矛盾的實質是市場失靈，于是就引出了政府作為三農保險間接需求主體的問題。 報告認為，政府作為間接需求主體，它對三農保險的需要的特點，是為解決市場失靈盡責，解決農民由于支付能力不足而放棄保險——潛在的保險需求不能實現的問題就是政府的責任所在。當然，對于三農保險，政府對保險的需求(為農民保險提供支持或補貼)也有一個有沒有支付能力的問題。政府支付能力的動態發展過程，即隨著社會生產力的發展，對三農保險的支持在量上有一個從少到多，保障面有一個從窄到寬，保障水平有一個從低到高的過程。換言之，在農村社會保險方面，我們的政府既不能無所作為、不作為，同時也要反對那種脫離社會生產力發展水平的，在社會保險方面搞不切實際的高標準。 必須指出，從保險需求的雙主體分析，三農保險中農民與政府對各類保險的需求及其強度顯然並不完全相同，其中也存在博弈問題，在統籌考慮三農保險發展時應當給予足夠的重視。 報告接著分析了三農保險的供給特點。三農保險的供給主體有兩類，一類是社會保險機構，一類是商業性保險公司(非營利性保險公司在性質上可以歸入社會保險機構)。社會保險機構為農民提供社會保險，其供給特點是依法依規辦事，它沒有經濟方面的壓力，除了日常工作，它還需要解決的問題基本上是兩個，其一是節約費用，其二是防止道德風險。當然，它還負有為不斷完善既有制度而盡心竭力的職責。至于商業性保險公司，它提供保險供給的特點是在履行社會責任的前提下追求利潤最大化，對農業保險的制度與政策，它既可以舉手贊成——積極開展保險業務，服務三農；也可以用腳投票——對“劃不來”的保險業務，它完全可能“退避三舍”，溜之乎也。科學認識這些特點，包括商業性保險公司的行為特點都有積極意義——三農保險只能在農民、保險公司、政府三方的博弈中健康發展。 三農保險中的農民保險，農民的社會保險，還有一個特殊的供給方——作為雇主的企業(公司)為作為雇工的農民繳納保費。作為“經濟人”的雇主，一般說來，基於其資本的本性是並不情愿繳納的(積極主動為雇工買保險的有社會責任感的是少數)。在我們這個過于遷就資方利益、姑息“血汗工廠”的轉型社會，雇主不愿意為農民工提供社會保險的情況尤其嚴重。針對此供給方的特點，維護法律的尊嚴、強化法律約束和增強農民在維權中的能力，是發展三農保險中的一項緊迫任務。 報告根據以上分析得出的結論是：我國現階段的三農保險發展戰略的一個重要方面，是要構筑一個比較完整的三支柱的三農保險體系，其中以農民為對象的制度性(強制性)社會保險起基礎性作用，以政策性農業保險在這個體系中起主體性保障作用，以商業性農民和農業保險作為重要補充。構建三支柱的三農保險體系是本課題的主要創新。 支柱之一：制度性(強制性)農民社會保險 所謂社會保險，是指國家通過立法建立的一種社會保障制度，目的是使社會勞動者因年老、失業、患病、工傷、生育而減少或喪失勞動收入時，能從社會獲得經濟補償和物質幫助，保障基本生活。按照我國勞動法和社會保險法(草案)的規定，社會保險項目分為養老保險、失業保險、醫療保險、工傷保險和生育保險。社會保險是我們整個國家社會保障體系中，也是三農保險體系中最基本的、覆蓋人群最廣的、保障風險功能最強大的支柱。社會保險中的基本養老保險和基本醫療保險必須覆蓋所有的農民。報告認為，人是生產力中最活躍最革命的因素，是名副其實的第一生產力。而以養老保險和醫療保險為主的社會保險，恰恰是文明社會保障社會勞動力再生產的基礎性措施，農村社會保險這一支柱在整個三農保險中具有基礎性作用。 社會保險這一支柱的重要性及其供給予需求的特殊性，決定了它的法律強制性。強制的對象第一是農民，但要強制農民作為投保人參加社會保險，前提是必須充分考慮其繳納保費的能力。有能力參加而不參加，是被強制的要件。報告特別指出，從我國目前的特殊國情出發，社會保險的強制性更應該強調的是它對雇主(集體經濟組織)和政府的強制性。 支柱之二：政策性(誘致性或引導性)農業保險 所謂政策性農業保險，是指保險公司開展的由政府提供保費補貼的特定農作物、特定養殖品種的保險，以及森林保險。政策性農業保險不同于一般的商業保險，它是政府支持農民發展農業而作出的一種制度安排。報告特別指出了農業需要政策性保險的兩大原因：(1)農業是國民經濟的基礎，發展農業在一定程度上是社會公共需要，農業保險具有強烈的正外部性，政府在財政上支持農業保險，是國家保護農業、促進農業發展的重要政策工具。對農業進行補貼(保費補貼是其中比較好的形式)是世界各國的普遍做法，也是wTO允許的各國支持農業的“綠箱”政策之一。通過政策性農業保險，把不可預測的災后財政救助前移為定量的災前保險補貼，有利于減輕因不可抗力導致的各級財政救助壓力，是分散政府救災風險的有力保障。(2)就市場經濟體制下農業保險而言，如果完全將其交給市場，現階段我國農村生產力發展水平下，出現農民保不起、保險公司賠不起，農業保險萎縮衰亡就是必然的。為了促進農業保險的健康快速發展以更好地解決三農問題，將農業保險區分為政策性農業保險(是為主)和純商業性的農業保險(是為輔，或作為重要補充)就是必須的。鑒于我國農民人均GDP(農業增加值)遠低于1000美元，報告認為政策性農業保險是相當長的歷史時期內我國農業保險的主體。但報告同時認為政策性農業保險也應該實行自愿原則，并對主張政策性農業保險應該實行強制性的五大理由——自愿參與原則易引發農民的逆向選擇問題、農業保險的自愿參與原則不利于經營主體的穩定性、自愿參與原則可能會形成對困難群體的排斥、自愿參與原則不利于當前農業保險的推廣和政策目標的實現——逐一發表了不同意見。 支柱之三：純商業性的三農保險 三農保險中險種的公共品或準公共品性質(包括正外部性)與農業的比較利益低決定農民有支付能力的保險需求不足，這兩個方面是農業保險成為政策性保險的充分必要條件。兩方面的條件缺一的三農保險，就只能是純商業性保險，包括(1)完全由農民自愿參加、政府不給予保費補貼的補充養老保險、醫療保險、健康保險、投連險、財產險；(2)完全由農民自愿參加、政府不給予保費補貼的種植業和養殖業中的各種保險。報告指出，就我國目前農民的生產經營狀況和收入水平考量，純商業性三農保險在現階段只能是補充性的，與農村社會保險、政策性農業保險這兩大支柱比較起來，純商業性三農保險這一支柱還比較細小或者說比較弱小。但是，隨著農業的持續快速發展和農民收入水平的相應提高，農民有支付能力的保險需求也將日益提高，如是，純商業性三農保險這一支柱必將變大，農村社會保險、政策性農業保險、純商業性三農保險三足鼎立、為三農提供令農民滿意的保險保障的局面定能形成。 報告在分論三大支柱之后，還強調了辯證看待和積極促進三農保險三大支柱協調發展的問題，認為在我國現階段，我們構建的三支柱三農保險體系之間的關係，既有相對穩定即基本不變的部分——制度性(強制性)農村社會保險是基礎，政策性農業保險是主體，純商業性農業保險是重要補充，這種關係在相當長的歷史時期內是不變的；也有些是隨著經濟社會的發展變化而變化的，即制度性(強制性)農村社會保險、政策性農業保險、純商業性農業保險的數量關係是不斷變化的，比如隨著整個社會生產力的發展，隨著解決三農問題、加快農業發展的政策措施貫徹落實力度的加大，隨著農民收入的增加和農業投入的增加，純商業性農業保險會逐步變得粗壯起來，將來能真正鼎立。但報告強調：這種變化不是，也不應該更不可能是此消彼長的變化。三大支柱都在增長，只不過純商業性農業保險增長更快而已。此外，報告還提到，三農保險三大支柱之間的劃分不是絕對的，既包括在一定的經濟條件下它們之間有交叉，也包括在一定條件下的互相轉化，比較大的可能是隨著政府財力的增強，某些純商業性的農業保險納入政府給予保費補貼的政策性保險范圍。總的來看，為了建設社會主義新農村、實現農民的小康，制度性(強制性)農村社會保險、政策性農業保險、純商業性農業保險必須全面協調發展，而全面協調發展的實現的關鍵在政府。 在分別論述了三農保險三大支柱之后，報告還提出了發展我國三農保險的戰略措施，包括：(1)建立健全三農保險的專門法律，主要是《中華人民共和國農業保險法》和《政策性農業保險條例》，通過法律手段，調整農業保險利益各方的關係，引導農民不斷增強保險意識，促進農業保險的快速、協調、健康、可持續發展。(2)建立政策性三農保險制度和再保險體系，使政策性三農保險制度化，通過產品創新、服務創新和經營機制創新，提高政策性農業保險的覆蓋面和滲透度；研究確定農業保險巨災準備金的資金來源渠道及管理運作方式，探索建立國家政策支持的農業保險巨災風險轉移分擔機制。(3)加強并改善三農保險監管，中國保監會及其下屬機構依據法律或政府授權對三農保險進行宏觀指導、行政管理和業務督導與稽核，還應強化保險機構在農村基層的網點建設和內部管理，防范保險代理人的誤導風險，發揮監管部門在推進農村保險教育、普及保險知識、提高農民風險和保險意識方面的積極作用，等等。(4)政府對農業保險支持的制度化規範化，這是報告特別強調的。報告認為，我國政府也應按照WT0規則所允許的“綠箱政策”，加大對農業保險的支持力度，建立農業保障機制，提高農業抗御自然災害的能力。政府應改變迄今為止財政對農業保險補貼目標的短期性、補貼方式的模糊性和補貼對象、數額的隨意性，建立健全財政對農業補貼的長期和穩定機制。在三農保險中，政府對農民養老保險、農業種植業和養殖業保險的支持有了良好的開端，比如確定了農民的基礎養老金發放、種植業和養殖業主要保險品種的保費補貼標準。今后，隨著政府財力的增強，一方面，對已有險種的支持力度應增大，另一方面，政府支持三農保險的范圍也應逐步擴大，不僅種養兩業政策性保險支持要擴大，其他涉農保險也應考慮。(5)改善三農保險生態環境，這也是本報告的一個創新點。“保險生態環境”，就是保險運行的外部環境，也就是保險運行的基礎條件，具體包括(1)法律制度環境；(2)政府職能轉換；(3)市場環境，特別是市場主體的守法和誠信，等等。當然，僅僅這樣說是不夠的，生態環境是客觀，還必須有主體。既然生態學中的生態系統是由生物群落(人類是其中之一)及其賴以生存的環境共同組成的動態平衡系統，那么，在探討保險生態環境風險時，也必須將保險主體(機構或組織)加進來談“系統”，這個系統由保險主體及其賴以生存和發展的保險生態環境構成，二者之間形成相互依存、互相影響、共同發展的動態平衡系統。 接下來報告提出了發展我國三農保險的具體建議。比較有新意的有：(1)在2013年下屆政府履新之年實現新型農村社會養老保險制度的全覆蓋，由政府向年滿60周歲的有農村戶籍的老年人發放基礎養老金。這比國發[2009]32號文規定的計劃用12年時間，即到2020年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋，提前了7年，以解決人為製造實施的時間差(最長競達12年)有失公共財政的公平原則的問題；在基礎養老金標準上，提出了以貧困線為底線來考慮農民的養老金問題，建議將中央確定的基礎養老金標準每人每月55元提高到100元。(2)關於農民工參加社保，區別情況提出“長期打算在城鎮就業的農民工應無歧視地參加城鎮職工社會保險”、“季節性臨時工性質的農民工參加農村養老保險”的建議。(3)就政策性農業保險提出了政府財政補貼是基本保障，向保險公司提供管理費補貼是重要補充，而擴大稅收優惠力度也是必不可少的手段。(4)在純商業性三農保險方面，提出了與政策性保險及社會保險的互補，實現三者共同發展的原則，重點是開發符合“三農”需求特點特別是與農民有支付能力的保險需求相適應的商業保險產品，補充農村政策性保險以及農村社會保險的空白。

第一篇總論
第一章 三農保險的定義與范圍
第一節 “三農保險”是中國保險業特定發展階段的重要概念
一、中國現代化過程中的三農問題
二、什麼是三農保險
第二節 三農保險的范圍和分類
一、農村保險——縣域保險的提出及其意義
二、以農民為對象的保險
三、以農業為對象的保險
第二章 三農風險及其特點
第三章 加快發展三農保險的緊迫性和重大意義
第四章 我國三農保險面臨的發展條件
第五章 我國三農保險的發展戰略
第二篇 第一支柱：農村社會保險
第三篇 第二支柱：農村政策性農業保險
第四篇 第三支柱：純商業性三農保險
第五篇 有關統計資料
第六篇 有關三農保險的重要法規與政策文件
參考文獻
後記