特區管治的挑戰

時下流行一個用語：香港核心價值。具體內容是什麼，也許從來沒有人能夠權威地下一個定義，但似乎大家都相信有一些價值是香港人共同追求的。又或者反過來說，當這些價值原則受到破壞時，我們便會覺得「香港不再一樣」。

從1997到2017，香港政權自殖民政府移交至港人手中迄今二十載。二十年前後的香港有什麼堅守不變，又有什麼不再一樣？生活在香港的市民，感受最深的，可能就是看到社會矛盾頻生，官民對立，各種抗爭衝突不斷出現。如何去理解特區政府的管治困難、怎樣去分析它的施政局限和得失，是大家關心的問題。

香港城市大學公共政策學系的十多位學者，以中國因素、特區管治制度和政策挑戰三大範疇，剖析回歸以來特區管治的11個主要問題，嘗試用淺白的文字，結合政治學和公共行政的知識和基本概念，闡述香港回歸以來的管治挑戰。作者期望，這本小書可以為關懷香港未來的朋友帶來一點啟發，為香港往後的發展起一點作用。

編 者
葉健民，英國牛津大學政治學博士，香港城市大學公共政策學系教授兼中國研究碩士課程主任，主要研究興趣為香港政治、殖民管治及中國農村發展。近作有Handbook of Contemporary Hong Kong (Routledge)，Negotiating Autonomy in Greater China (Nordic Institute of Asian Studies)。他同時為新力量網絡研究總監，並曾擔任香港特別行政區政府中央政策組特邀顧問及環境諮詢委員會委員。

中國因素
第一章 一國兩制怎麼了？
第二章 什麼是民族？
第三章 中國的反腐敗會成功嗎？
第四章 一帶一路和香港有關係嗎？
特區管治制度
第五章 民主能解決所有問題？
第六章 誠信對公職人員重要嗎？
第七章 香港政治問責制有多問責？
第八章 公務員管理最大的挑戰是什麼？
政策挑戰
第九章 應否改劃郊野公園用地興建公屋？
第十章 劏房問題可有出路？
第十一章 香港環境質素改善的動力和挑戰何在？

第一章 眼中天地久沉昏
第二章 烽火連天創《七月》
第三章 鎖鏈不能屬於我
第四章 延安講話和《希望》
第五章 時間真的開始了
第六章 山雨欲來風滿樓
第七章 忍看朋輩成新囚
第八章 弄文罹禍可銷骨
第九章 我花開罷百花殺
第十章 我饑渴勞累困頓
第十一章 無端狂笑無端哭
第十二章 見我鬚髮醉嵯峨

第一章一國兩制怎麼了？
葉健民 香港城市大學公共政策學系教授
踏進2017年，香港人對一國兩制的信心陷入了一個前所未有的低點。銅鑼灣書店事件內地人員跨境執法、全國人大就梁頌恆、游蕙禎的立法會宣誓程序進行釋法等事例，都令不少市民對中央政府信守高度自治承諾的決心，產生很大懷疑。再往前回看，2014年國務院新聞辦公室發表的《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》白皮書，以至後來爆發的雨傘運動，也同樣顯示出兩地在很多基本概念和價值觀念上有着差距與分歧。
本文的目的，在於為大家回顧《基本法》中高度自治原則背後的基本考慮，並且對目前的兩制分歧成因作出初步的探討。最後文章也會提出一些緩解矛盾的建議，以求令大家在思考一國兩制前景時，能有一個分析問題的參照。
一國兩制設計的幾個關鍵考慮
一國兩制的設想，是鄧小平當年為解決香港主權問題的大膽設想，他在1984年時，便有過這樣的闡述：
中國政府為解決香港問題所採取的立場、方針、政策是堅定不移的。我們多次講過，我國政府在1997年恢復行使對香港的主權後，香港現行的社會、經濟制度不變， 法律基本不變，生活方式不變，香港自由港的地位和國際貿易、金融中心的地位也不變，香港可以繼續同其他國家和地區保持和發展經濟關係。我們還多次講過，北京除了派軍隊以外，不向香港特區政府派出幹部，這也是不會改變的。我們派軍隊是為了維護國家的安全，而不是去干預香港的內部事務。我們對香港的政策五十年不變，我們說這個話是算數的。1
鄧小平的總思路是承認差異，彈性處理分歧，所以即使如資本主義和共產主義兩個制度的基本矛盾，也可以透過妥協性的制度安排，令兩者共存共生。
在具體設計上，它有幾條主要思路：
﹙1﹚ 保持香港的原有經濟制度為大前提。《基本法》容許九七後香港特別行政區享有相當優厚的經濟自由，包括自行發行貨幣、管理邊境海關、獨立身份加入國際組織等權力，而財政上也不用向中央上繳收入，這些都是維持香港資本主義制度相當重要的內容；
﹙2﹚ 特區政府可享有不低於英治時期的自治權。在設計九七年後中央與特區關係時，殖民地時期倫敦與香港的權力關係，是一個很重要的參考。簡單來說， 在中央眼中，《基本法》容許香港的自治權，不會低於九七年前的程度，甚至會超過當年的水平。例如英國君主可以單方面為殖民地立法、否定立法局通過的法律、委任港督安排等，這些原則實際上也一併納入《基本法》的內容中。在若干範疇上，特區政府更享有較諸回歸前更多優惠，例如中央不會在九七後委派內地官員出任特區官員，而香港也會成立終審庭，就自治範圍內的案件作最終裁決，而九七後特區政府也無須承擔軍費開支。對中央來說，英國人給予香港的自治權，中國政府不單會繼續容許，同時也會給予更多額外權力；

﹙3﹚ 國家主權是一個凌駕性原則，而非單純象徵性符號。在承諾高度自治之餘，如何體現宗主國的權威地位，是一個至為重要的設計原則。就是說，即使中央願意容讓香港可以在九七後享有前所未有的高度自治，但在若干重要環節中，中央必須保持關鍵的否決權力。這些權利，主要體現在人事任命和法律問題上。行政長官作為特區的首長，必須向中央人民政府負責，而他的任免權力亦完全為中央所擁有。而作為落實行政長官施政理念的問責官員的任免，也同時必須由中央決定。此外，《基本法》的修改和解釋，中央也保持絕對的控制權。作為全國性法律，《基本法》的修訂權和解釋權，為全國人大擁有，而它對《基本法》的解釋，也必須為特區法庭在作出相關裁決時採納和遵守。香港的意見也許會受到考慮，但最終決定權還是在中央權力機構手上。
單一制國度下的高度自治
在理解一國兩制下的自治權限時，一個很重要的認知，是中華人民共和國是奉行單一制制度的國家。
所謂單一制﹙Unitary System﹚，是指在處理中央與地方政府的分權安排時，一切權力均源自中央的模式。這種制度有幾個制度特點：
﹙1﹚ 中央與地方政府屬於從屬關係，並非對等地位；
﹙2﹚ 地方政府可以享有各種自治權力，但必須透過中央授權產生；
﹙3﹚ 這種權力下放，一般以全國法律形式列明，其制訂與修改權，也為國家議會擁有；
﹙4﹚ 由於一切權力源自中央授權，所以並不存在「剩餘權力」﹙Residual Power﹚這個概念，就是說假如中央沒有明言授予的權力，便不可理解為地方政府可以自動擁有。
簡單來說，在單一制國家中，中央與地方關係並不是一種對等安排，而是有明確的高低之分。
這種制度，與另一種普遍處理中央地方分權的制度：聯邦制﹙Federalism﹚的邏輯，剛好完全相反。
以美國為例，就上述四點來說，聯邦制的設計便截然不同：
﹙1﹚ 聯邦制強調全國與地方政府是一種夥伴關係﹙Partnership﹚，地位平等，只是各自有不同權限， 各司其職，沒有高低之分；
﹙2﹚ 地方政府權限由國家憲法保障，憲法為全國最高法律，地位尊崇，一般情況下它的修訂程序遠較修改一般法律艱難，通常必須有中央與地方政府及議會共同參與及同意方可修改，而非中央權力機關可單方面更改分權內容；
﹙3﹚ 聯邦制國家的出現，一般為若干主權國家為了發展和政治原因，同意結盟為一個更大政體，過程中願意放棄若干權力以組成聯盟。所以從邏輯上，既然權力原本來自這些現今已成為地方政府的單位所有，於是便有所謂剩餘權力的概念產生。就是說凡是憲法中沒有說明屬於中央，又未有明令禁止地方不可行使的權力模糊地帶，原則上便應由地方政府享有。如出現具體爭議，將由法庭作出仲裁。
所以，聯邦制與單一制的分別，並不在於地方政府享有自治權力的多少，而是分權辦法、憲法保障和處理分歧上的異同。要理解香港的高度自治，就必須明白單一制的運作原則。