教育公平：讓教育回歸本質（簡體書）

每一個人都不是旁觀者。
也許你可以無視打工子女在城市無法求學，因為那不是你的孩子。
也許你反對隨遷子女在大城市高考，因為那會侵占你孩子的高考利益。
也許你也贊成把不聽話有疾病的孩子趕出教室，因為這會影響聰明的孩子學習。
然而，在一個沒有公平保障的社會中，每一個人都可能成為不公平的受害者。
熊丙奇教授本著一份對教育公平的關切之情，關注弱勢群體的入學問題，關注教育資源的分配難題，關注學校在這個社會的多元定位問題。這是一個公民對教育公平的呼喚，這是一個知識分子對目前教育困境的思考。不抱怨，不責問，出于知識分子的良知，對教育困境給出可嘗試的解決方案。

序
第一部分 拋荒
被拋棄的村小——撤點并校
被邊緣的群體——留守與流動兒童
被拋棄的教師——代課教師
第二部分 撕裂
被資源撕裂——好學校、壞學校
被分數撕裂——差生、優生
被身份撕裂——富生、窮生
被利益撕裂——本地人、外地人
第三部分 夢碎
底層固化——新讀書無用論
大學夢碎——名校情結
就業夢碎——父輩就業

第四部分 畸變
分數至上——全盤應試
城市思維——剝奪弱者
權力通道——教育腐敗
第五部分 出路
均衡資源——打破利益鏈
補償公平——消除特權
救濟權利——依法治教
多元發展——推進教改

撕裂第二部分
撕裂被資源撕裂——好學校、壞學校
數據：根據對我國35個主要城市的調查顯示，2010年，我國家長在孩子“小升初”擇校準備階段的花費平均為4.4萬元，而北京地區的花費高達8.7萬元。而據總結，“小升初”共有16種升學方式之多，包括“占坑”、“自選”、“推優”、“特長”、“共建”、“子弟”、“雙擁”、“定向”、“直升”、“寄宿”、“私立”、“隨班就讀”、“條子”以及“電腦大派位”等。
（數據來源：21世紀教育研究院）
擇校費：25萬！
在北京，一家機構通過家長介紹、教育系統反饋、銀行蹲點觀察等方式，調查得到的2011年北京市“幼升小”部分重點小學的擇校費顯示，家長準備“打點”的擇校費用多者竟高達25萬元！據介紹，這其中包含了教委統一要求的數額(最高3萬)以及人情關系費、中介費等。
按說，從2006年《義務教育法》頒布后，義務教育階段的擇校費就是違規收費，政府應該嚴加治理，發現一起懲處一起。可是，北京的擇校費非但沒有取消，反而收得如此之高，如此肆無忌憚，令人嘆為觀止。
25萬元，相當于目前重點大學四年本科總學費的10倍！即使到美國、加拿大讀大學，都足以支付一年的學習、生活費用了！這是國內一般家庭所能承擔的嗎？父母要讓孩子上好的學校，不是要砸鍋賣鐵嗎？
雖然國家三令五申取消擇校費，但擇校費長期頑固存在，歸根到底，是因為擇校利益鏈的存在，而最大的既得利益者恰是應該擔負監管責任的地方政府。首先，擇校費的存在可以減輕地方政府對教育的投入，一些地方政府就是以“給學校政策”的方式代替給學校撥款。其次，收取擇校費還可給地方政府帶來一筆收入，一些地方的操作辦法就是將擇校費、借讀費變身為“捐資助學費”，使其合法化，由家長交到政府部門，再由政府部門和學校分成。據媒體報道，填寫“自愿”協議書、“被捐資助學”、將擇校費通過指定的銀行交給上級主管部門或者直接交給學校專門成立的基金會等機構是不少北京家長的親身經歷。他們還要被神神秘秘地召集在一起，統一口徑，并訂立“攻守同盟”：不要隨便對外說。
有這樣的利益鏈存在，地方政府在推進義務教育均衡方面顯然不愿使力，而且，他們根本不承認擇校費存在——如果學校均衡了，“擇校熱”消退，學校就失去了收取擇校費的機會，政府部門也就難以從中獲得好處。因此，不增加教育投入、不轉變教育資源配置模式、縱容學校不均衡格局持續發展、讓擇校熱升溫就成了一些地方政府的如意算盤，在這樣的利益格局中，能指望義務教育均衡嗎？這哪里是在辦人民滿意的教育，分明是把教育當作生意！
我國2006年頒布實施的《義務教育法》，明確將推進均衡作為發展義務教育的首要職責，可是，在過去幾年中，一些地方政府并未履責。有分析指出，對比北京等地，有一些地方政府在推進義務教育均衡、消除“擇校熱”方面有不錯的做法。然而，在我看來，這種取決于地方政府“態度”的推進機制是不可靠的，要讓推進義務教育均衡、取消擇校費等規定落地，必須加大問責力度，同時改革當前的義務教育經費保障機制，以及建立中小學民主管理制度。
根據目前的問責制度，對學校、下級教育管理部門實施問責的是上級教育主管部門。如此問責，就是“老子問責兒子”，其結果必然是膽子越來越大、越來越囂張——只要上級同意、默許，即使老百姓有意見，又能如何？對于教育違規的問責，應該由各級人大進行，由人大專門委員會對政府教育部門進行質詢、監督。
我國義務教育經費保障也是由地方政府主導,被稱為“討錢花”撥款模式。而從發達國家經驗看，應由國家和地方教育撥款委員會負責教育撥款預算的審批，同時監督政府部門按預算撥款，這就從根本上消除了政府不履責，甚至想“羊毛出在羊身上”，從學生身上賺一筆的基礎。
此外，應進行學校內部的管理制度改革。當前，家長之所以會被學校挾持、“被自愿”捐資助學，原因在于受教育者在學校面前十分弱勢。如果有家長委員會這樣的機構，同時規定對于涉及學生權益的決策，學校必須事先提交家長委員會討論、聽證、審議，這種亂收費規定還有可能出臺嗎？說到底，義務教育的不均衡、“擇校熱”和擇校費都是受教育權被漠視的結果。
對“擇校熱”和擇校費的治理不能再止于對政府的期待，以及呼吁加強行政監管了，必須從受教育者的權利出發，推進教育管理改革和學校管理改革。這貌似遠水解不了近渴，然而，相對于治理了十多年仍不見任何成效的亂收費現象來說，這是遠還是近呢？依照現在的治理模式，恐怕只會越來越放肆、越來越離譜。
天價學區房與“就近入學”
2013年，網友“AdRa1n”在微博上發布了一個房地產中介的價目表，顯示北京市五道口的房子每平方米10萬元。其實，這是北京海淀區五道口的學區房，37平方米預售價350萬元，均價約為每平方米10萬元。
北京的學區房價格堪稱“天價”，而觀察我國各大城市，其實都有這樣的學區房。甚至有地方曾曝出“學區廁”的新聞，一個學區中的廁所被遷入了幾十家人的戶口。學區房的火爆，表明我國發展義務教育的措施出了偏差。其中，各地政府對“就近入學”的一知半解嚴重影響義務教育的均衡發展。
近年來，我國各地政府在發展義務教育時，都特別強調就近入學。教育部有關負責人2012年曾明確表示，要把區域內學生就近入學比率和招收擇校生的比率納入考核教育部門和學校的指標體系。于是，一些地方政府就圍繞提高就近入學率來抓義務教育發展，包括出臺禁擇令。這種做法表面上提高了就近入學率，可是，這種就近入學率的提升難以掩蓋義務教育嚴重不均衡的現實，學區房價格就比就近入學率更能體現義務教育的不均衡情況。——家長為孩子求學專門買好學校附近的房產，然后落戶，這也是“就近入學”，但說到底，這是工程浩大的擇校。
我國《義務教育法》第十二條規定：“適齡兒童、少年免試入學。地方各級人民政府應當保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學校就近入學。”對于這一規定，一些地方政府認為，只要規定學校對口招生、學生就近入學就落實了法律。但如果仔細解讀法律，就可發現，“保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學校就近入學”包含三層意思：
其一，如果適齡學生選擇就近入學，政府部門必須保障接納這些學生入學的條件。也就是說，政府有保障學生就近入學的義務。
其二，適齡學生有權選擇不就近入學。《義務教育法》并沒有要求適齡學生必須就近入學，法無禁止則自由，因此依照法律，適齡學生并不一定要選擇就近入學，選擇學校是受教育者的自主權利。
其三，在適齡學生可以自由選擇學校的背景下，政府部門要真正保障就近入學，或者做到讓絕大多數學生就近入學，就應該使各義務教育學校辦學標準、質量、條件大致相當。受教育沒必要舍近求遠，去選擇一所辦學標準差不多的學校。如果要選擇，也是選擇學校不同的辦學特色。
從現實來看，對于以上三層意思，不少地方政府只理解了第一層意思，而忽視了第二、第三層意思，具體表現在：不尊重受教育者的選擇權，有些地方政府出臺的禁擇令就把“就近入學”變為學生的義務、責任；不切實采取措施縮小學校間的辦學質量、條件差異，而把板子打在家長不理性擇校上。在這種情況下，擇校暗流涌動，“金錢擇校”、“權力擇校”等各顯神通，購買學區房就是“金錢擇校”的一種。
符合教育發展規律的就近入學率提升，應該是受教育者自主選擇的結果。這需要政府尊重受教育者的選擇權，同時努力縮小學校間的辦學質量、條件差異。如果無視校際差異而提升就近入學率，其結果必然是營造出義務教育均衡的虛假景象，而老百姓的升學負擔、壓力卻更加沉重。所以，我反對用簡單的就近入學率來評價義務教育均衡情況，而必須關注客觀事實：一是校際間的辦學標準差異究竟如何，二是老百姓跨學區擇校的意愿和實際行動。
治理義務教育不均衡問題已是一個老生常談的話題，多年治理下仍然出現如今的局面，各地政府有必要反思對義務教育均衡的理解以及由此采取的治理措施了。如果不全面理解“就近入學”，不強調政府的責任、義務，而片面推進“就近入學”，則很難讓義務教育的現狀有根本改變。
公辦不擇校，擇校到民辦
2012年起，浙江將全面推行義務教育中小學“陽光招生”。浙江省教育廳負責人告訴記者：浙江公辦中小學擇校率堅決要降到5%以下，多余學額通過搖號確定招生名單，錄取學生信息要在網上公布。同時重拳治理擇校亂收費，堅決落實公辦中小學擇校與收費完全脫鉤的規定，“這意味著，‘擇校費’今后將在浙江徹底退出歷史舞臺”。
應該說，浙江降低擇校率的做法是比較靠譜的。首先，擇校不可能杜絕，因此，與其禁止擇校，還不如認可擇校在一定范圍內存在。浙江的基本做法是“公辦不擇校，擇校到民辦”，但由于公辦學校現階段也存在不均衡狀況，因此還會存在一定的擇校問題。其次，要避免“權力擇校”、“金錢擇校”的最好辦法就是公開、透明，采取電腦搖號是其中的一種方式。再次，為保障結果公平，應公示招生學生的信息。按照浙江的做法，招生結束后，招生結果，包括學生姓名、出生年月、家長姓名、戶籍關系、家庭住址等要在教育信息網上公布，這便于社會監督，防止電腦搖號弄虛作假。
然而，這一做法照樣遭到浙江本地家長和網友的質疑，具體包括：擇校率下降固然好，但只要校際差異存在，就可能有其他形式的擇校，比如購買學區房，這給家庭帶來的壓力更大；搖號是一種可行的方式，可是搖號能真正做到透明嗎？而公布學生的信息會不會帶來信息安全問題？
對于家長和網友的質疑，需要理性看待。在我看來，推進義務教育均衡發展是長期性的任務。政府部門只有努力加大教育投入，轉變教育資源配置模式，縮小區域、城鄉和校際差異，才能鏟除“擇校熱”存在的基礎。否則，仍會存在旺盛的擇校需求，政府部門即使限制了明處的擇校，也無法限制購買學區房這樣的以房擇校（實質還是以錢擇校）。但毋庸置疑，要在短期內改變義務教育嚴重不均衡的狀況并不現實。如何在這過渡階段處理“擇校熱”問題，需要政府、學校、家長深入討論，形成共識。
就現實情況而言，以“搖號+公示信息”的方式進行擇校是最不壞的做法。擇校的方式除了前述的“權力擇校”和“金錢擇校”之外，還有“分數擇校”和搖號分配。“權力擇校”和“金錢擇校”是公眾明顯反對的，而“分數擇校”（包括“入學測試”、“站坑班”、“推優”等）也與《義務教育法》相違背且不符合基礎教育倡導的素質教育方向，剩下的也就是搖號分配了。而眾所周知的是，搖號分配最大的問題是暗箱操作——這也是這種做法曾在一些地區實施，可最終夭折的原因——要避免暗箱操作，就需要信息公開。
家長擔心信息公開會帶來信息安全問題，這是可以理解的。但如果不公開信息，又怎樣讓社會監督呢？解決這一問題，需要建立政府、學校和家長的協商機制。也就是說，政府部門在制定擇校方案時，需要廣泛聽取學校、家長的意見，就怎樣做到過程透明、結果公正進行討論，采取各方都可接受的辦法，比如，確定信息公開的范圍和形式，或者組織家長觀察團參與搖號過程的監督等。
從浙江的做法看，目前缺少這一協商機制——據媒體報道，浙江省教育廳向媒體透露的關于治理擇校的重要消息在中小學校和學生家長中引起了不小的震動，可見事先學校和家長并不知情——因此，要讓這一方案被家長、社會接受，需要有聽取家長意見、組織市民聽證會的過程。事實上，如果對于教育決策都能采取家長、社會公眾參與決策的機制，我國教育的投入問題、資源配置方式問題、擇校費問題并不會發展到這么嚴重的程度。
推進義務教育均衡發展和規范擇校在治理“擇校熱”中缺一不可。如果不推進義務教育均衡發展、縮小差異，規范擇校就沒有基礎，而如果縱容“權力擇校”、“金錢擇校”亂象，則敗壞教育風氣、增加學生負擔，且無形中保護了擇校利益鏈。目前，不少地方在這兩方面都沒有做好，導致“擇校熱”愈演愈烈；也有些地方只管規范卻不抓均衡，讓規范流于形式、擇校暗流涌動。在家長、社會公眾參與的教育決策中，如果能明確政府推進義務教育均衡發展的責任、確定義務教育均衡發展的任務和時間節點、讓各學校的辦學質量差距明顯縮小，同時，在這一過程中，用家長信任的方式實施小比例的擇校，就能緩解“擇校熱”，將擇校納入理性軌道。
“其實，我們在公辦學校，已基本上做到了均衡，實現了就近免試入學，只是在民辦學校還存在擇校現象，但就是這少數的擇校現象，卻弄得整個社會很焦慮，義務教育均衡的工作也被否定。”最近，一名分管教育的官員向我抱怨，少數民辦學校的擇校問題被社會的焦慮情緒放大了。
這位官員的感慨是針對一些家長質疑民辦學校的入學測試而發的。當地公辦學校基本做到公平，擇校主要集中于民辦領域。在這位官員看來，如果家長不擇校，上公辦學校就可以了，而如果要去民辦學校，肯定會遭遇學校的各種測試。對此，家長要有心理準備，如果又要擇校，又反對民辦學校的測試，那么，只會增加焦慮而改變不了現實。因為面對擇校需求，民辦學校肯定要舉行測試來篩選學生。
我贊成這位官員的說法。在發達國家也存在著擇校，但一般來說，由于政府保障的公辦學校大致發展均衡，所以擇校需求并不旺盛，只有少數家庭根據子女的個性、特點、興趣，結合家庭的經濟情況選擇私立學校，對于這種擇校局面，公眾普遍接受。簡單地說，就是“公辦不擇校，擇校到民辦”。
但為何我國老百姓對于民辦學校的擇校卻存在焦慮呢？我想，這與三方面因素有關：
其一，很多地方并沒有明確提出“公辦不擇校，擇校到民辦”的理念，而是以治理擇校代替治理“擇校熱”。一直以來，不少地方政府在治理“擇校熱”時，都采取出臺禁止擇校的文件的方式，包括對民辦學校的招生也加以限定，諸如不得看競賽證書、不得舉行入學測試等等，這造成公眾對擇校的誤解。擇校從本質上說是受教育者的一種權利，政府部門無權禁止。政府部門要做的是引導家長理性擇校，即通過做好義務教育的均衡發展工作，減少擇校現象。假如政府保障的公辦教育發展均衡，且保障力度較大，還有多少人有擇校的需求呢？由于地方政府宣稱要消除擇校現象，所以，對于民辦學校的擇校，大家也認為不可接受。而實際上，比較理想的入學局面是：政府保障的公辦學校發展均衡，由此減少受教育者的擇校需求；如果受教育者有擇校的需求，民辦學校則為其提供差異化選擇。
其二，各地公辦學校和民辦學校的辦學質量差異比較大。在發達國家，私立學校和公辦學校的差別通常不體現在基本辦學條件方面，而主要體現在不同的辦學特色上。但在我國，目前普遍的問題是，公辦學校相比民辦學校，存在較大的辦學質量差異，因此，存在大量的“辦學質量擇校”，而非“辦學特色擇校”。由于擔心子女進入一所質量一般的學校，今后將處于升學的劣勢，所以即便有就近免試入學的機會，很多家長也放棄，寧愿去拼民辦學校三十分之一的入學機會（有的學校只招200人，卻有6000人報名）。其結果是少數名校帶動了整個地區的“擇校熱”，而這些學校為了選拔學生，也就不得不在測試環節做文章。簡單地說，公辦學校的均衡，不能是低水平的均衡，否則，即使做到均衡，但與民辦學校差異大，也改變不了擇校的大局。
其三，政府保障的公辦學校的比重還不夠。隨著《義務教育法》的頒布實施，我國各地都逐漸理順了義務教育階段學校的辦學體制。其中，有不少地方將辦學質量較高的初中、小學轉制為了民辦學校。換句話說，“好學校”都集中在民辦領域。在這種情況下，“擇校到民辦”就成為了一個“笑話”，被認為是政府在推卸推進義務教育均衡發展的責任。
所以，要讓老百姓理性地對待擇校，需要政府部門在治理“擇校熱”、推進義務教育均衡發展時，注意以下幾方面：
首先，應該有正確的治理“擇校熱”的理念。政府部門在治理“擇校熱”時，不能限制受教育者的擇校權利，也不能干涉學校的招生自主權，限制和干涉的結果是“搬起石頭砸自己的腳”——即便均衡情況已經很好，但只要有擇校，就會遭到質疑。如果政府部門采取適當的方式治理“擇校熱”，就能引導老百姓認識到，一定程度的擇校是十分正常的。那些準備擇校的家庭，也可以有相應的心理準備。
其次，政府部門應履行推進義務教育均衡發展的職責，一是縮小所有學校的辦學條件、質量的差異，包括公辦學校與民辦學校的差異，僅僅縮小公辦學校之間的差異，而不縮小公辦與民辦學校的差異，“擇校熱”很難消退；二是擴大政府對義務教育的保障程度，做到90%以上的義務教育由政府保障，給予所有學生平等的入學機會。如此一來，擇校方可納入理性的軌道。
似是而非的均衡策略
有幾個推進義務教育均衡發展的思路值得反思：
其一，“名校集團化”。
2002年10月，杭州第一家公辦基礎教育集團成立。2004年，杭州全市開始實現“名校集團化”，到2005年，杭州市已有140所學校參與，由50所中小學擔當龍頭，實行了“名校集團化”辦學，成立了28個中小學教育集團。名校集團戰略，被認為是杭州治理擇校熱的重要措施，而這一措施也取得了一定的效果。2008年度中國主要城市公眾教育滿意度調查顯示，在“中小學校‘擇校熱’改善的情況”一項，杭州名列全國第一。與此同時，這種模式也在全國其他地方推廣。截至2009年8月，成都已經組建29個名校集團，其中學前教育集團6個、小學集團12個、高中集團3個、職業教育專業集團8個。此外，山東、廣東等地也紛紛開展了此類嘗試。
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