香港治與亂：2047 的政治想像

「底線關切」的政治

中央權力對於政治邊陲的治理是具有底線關切的。底線關切是權力中心在邊陲地帶最關注的核心利益和優先事項。權力中心的這些關切是否得到邊陲社會的切實回應、相應的核心利益是否得到有效保障，也是決定權力中心對某一政治邊陲制定和執行政策的基礎性考量因素。中國歷史上，中央權力對邊陲地帶或戰或和、或剿或撫、政治管束或鬆或緊，都由這些底線關切的落實情況決定。

在中華人民共和國建立後，中國領導層對於香港的底線關切是存在一個變化過程的。在毛澤東時期，中國領導層對港奉行「長期打算、充分利用」的方針，中央的底線關切是，香港作為中國通向西方資本主義全球市場的重要通道的地位和作用能否得到維持。正是在這個底線關切下，中央政府採取了對港澳暫時不動、充分利用其獨特地位的辦法。毛澤東曾明確指出：

至於香港，英國沒有多少軍事力量，我們要佔領是可以的。但過去有條約關係，小部分是割讓的，大部分是租借的，租期是九十九年，還有三十四年才滿期。這是特殊情況，我們暫時不準備動它。香港是通商要道，如果我們現在就控制它，對世界貿易、對我們同世界的貿易關係都不利，我們暫時不準備動它。

當然在關涉到港澳領土地位、主權歸屬的問題上，中共第一代領導人仍然採取了有效措施，為將來港澳回歸祖國做了準備。

「文化大革命」結束後領導中國進入改革開放新時期的第二代中央領導層在香港的底線關切則可用八個字概括，即：「順利回歸、平穩過渡」。因此，第二代中央領導層在處理香港問題時，關切的核心在於：是否有利於中英達成協議、令英國按時結束對香港的殖民統治、中國順利恢復行使主權？是否有利於從八十年代中期開始到1997年的回歸過渡期香港社會的平穩有序？是否有利於北京和香港共同合作、為「一國兩制」的落實創造各方面條件？無論是中英談判的過程、聯合聯絡小組的工作，還是基本法的制定、對彭定康改革的批評，抑或處理中英在新機場建設等問題上的爭議，北京都是按照上述的底線關切來處理的，目的是維護中央權力其時在香港問題上的核心利益。

中共的第三代和第四代領導人，是直接主導香港的回歸過程以及回歸初期管治工作的領導集體。在這一時期，中央政府在香港的底線關切有兩項：第一，順利完成回歸工作。這包括監視英國殖民勢力的撤退和領導香港特別行政區的組建。第二，保證香港特別行政區在中國恢復行使主權之後的繁榮穩定。這也是中央權力對復歸的政治邊陲所具有的政治擔當。這一時期對港政策的制定和相關工作的開展，都以服務於這兩項底線關切為著力點。

2003年以後，中央在香港的底線關切逐步發生了變化；而這個變化過程是因應香港社會的實際狀況和香港特區政治中漸次萌生出的新情況而產生的。第一個新情況是2003年特區政府依照基本法第二十三條所進行的國家安全立法的失敗。中國歷代政府在管理邊陲地帶的一個核心關切就是領土完整和政權安全，亦即中央權力不容許下轄的邊陲地帶成為反叛活動的大本營或者外國勢力進行對華顛覆的前進基地。基本法關於國家安全立法的第二十三條正是旨在處理中央權力的這一關切。稍後還會論及，允許香港特區以「自行立法」來處理國家安全問題，其目的乃是力圖在最大限度上保證香港的法治延續性，求得維護香港法治傳統與保障國家安全關切之間的統一。因此，落實國家安全立法是香港順利落實高度自治的必要條件，也是香港社會無可迴避的憲制責任。2003年香港社會以聲勢浩大的社會運動反對及阻撓這一立法工作的完成，甚至導致本來「無懸念」支持北京的本地建制派的深度分裂，這不但未能使北京關於國家安全的關切得到切實回應，反而大大加深了中央政府對於香港社會在政治可信度方面的疑慮和香港有可能成為對華顛覆活動前進基地的隱憂。

第二個新情況是2012年的反「國民教育」運動。如上所述，中國政府在處理政治邊陲問題的重要原則之一是國家認同原則。在政治邊陲社會是否能夠建立起統一的、穩固的國家認同，是中央權力衡量邊陲社會政治忠誠度的標尺之一，也是中央權力對該邊陲地帶建立政治信任的依據。國民身份的教育，是從東方到西方所有國家都必須進行的工作。同國家安全立法一樣，香港的「國民教育」是建構國家認同的途徑，是中央在香港的核心利益之一，也是香港社會對於政治中心的政治和道義義務，以及香港高度自治的前提。沒有國家認同的建立，便不會有政治信任的基礎，高度自治和民主化的空間也會十分狹窄。2012年香港社會大規模動員反對港府「國民教育科」的開展計劃，在北京看來是對「一國」的國家認同的抗拒，也標誌著香港社會對權力中心依然存在相當程度的敵視。在中國政治的概念裏，如果「一國」這個基本的前提都無法得到保障，那麼其他事情自然也無從談起。香港社會抗拒國民教育的動員和行動過程，進一步加深了北京對於香港社會政治認同上的憂慮。

第三個新情況是「反中」情緒的蔓延和激進化。如本書曾論及，香港社會針對內地社會的敵視、疏遠和歧視的情緒由來有自，與兩地之間在經濟和生活水平上曾經存在的落差不無關係；但總體來講，在回歸前和回歸初期，這種情緒尚未超過中國內地經濟發達大都市居民對外來人口反感情緒的程度和界線。然而，近十年以來，在本港和海外政治勢力的操弄下，香港社會的「反中」情緒已經超越了北京所能容忍的底線。部分香港市民把內地遊客肆意醜化為「蝗蟲」、打出「我不是中國人」的標語、並公然在公共場合騷擾內地遊客、報紙媒體也刊登所謂「驅蝗」廣告等，這些以地域為標準、公然侮辱特定族群的行為在任何文明地區都是會受到公眾輿論譴責的行為。這些行動近來已升級為公開衝擊解放軍軍營的對抗政權行為，「港獨」勢力打著「本土派」旗幟也沉渣泛起。這些公開的「反中」行為在特區大行其道，自詡為深受西方自由平等教育的香港社會似乎也默許了這些違反基本社會準則和觸碰「政治高壓線」的「反中」行為，除少數建制派人士之外，少有看到對這些行為的公開批評。特別是以自由主義自詡的香港本地知識界對這些公然的「仇恨」話語和行為的沉默更令人感到驚訝。自然而然，這些新的情況不但使得中央政府對香港產生新的政治疑慮，而且令中國政治、經濟和知識菁英中的年輕一代逐漸開始對香港產生極為負面的觀感。這些顧慮、觀感和印象必然會漸次在北京的對港政策上有所體現，對香港的未來影響將十分深遠。

第四個新情況是如「佔領運動」那樣自殘式抗爭行動的發生，令中央政府對香港社會是否有意願及能力維護國家的發展利益存在疑慮。隨著香港社會針對中央權力的對抗行動升級到自殘式階段，這些運動對國家發展利益造成損害甚至破壞的潛在可能性大大增加。香港是中國境內一個歷史自然形成的自由港和金融中心，中央政府始終尊重這一地位。但若香港希望成為中國經濟體系的一個國家級金融中心，尚需得到中央權力的政治背書。這一背書的前提就是香港能夠妥善發揮其在國家整體發展中的特殊作用，能夠保障國家的金融安全和利益，能夠成為中央權力足以信賴的經濟重鎮。但隨著自殘式的抗爭行動的發展和香港社會迄今為止所表現出的對中國國家認同本身的「離心離德」，使得北京對於香港是否能夠在未來做到不損害、不破壞國家的發展利益都充滿疑慮，更遑論促進和維護國家的發展利益？如前所述，2014年北京決定把原訂於香港召開的亞太經合組織（APEC）財政部長會議改在北京召開，在一定程度上反映了中央權力在這一方面的顧慮。

因應這些新的情況和變化，第五代中國共產黨領導集體對中央政府在香港的底線關切有了新的變化。2012年舉行的中國共產黨第十八次全國代表大會通過其政治報告鄭重指出：

中央政府對香港、澳門實行的各項方針政策，根本宗旨是維護國家主權、安全、發展利益，保持香港、澳門長期繁榮穩定。全面準確貫徹「一國兩制」、「港人治港」、「澳人治澳」、高度自治的方針，必須把堅持一國原則和尊重兩制差異、維護中央權力和保障特別行政區高度自治權、發揮祖國內地堅強後盾作用和提高港澳自身競爭力有機結合起來，任何時候都不能偏廢。

中國共產黨「十八大」之後，中央政府和駐港機構主要官員的歷次發言均清晰體現出，中央在港新的底線關切已全面轉變為政治報告中所界定的「國家的主權、安全和發展利益」。這三個要素也勢必成為將來相當長的一段時間內北京研判香港局勢和調整對港政策的關鍵考量。國家的主權包括國家在香港的領土、領海和領空主權，也包括中央在香港依法享有的治權不容損害和「虛化」。國家安全則以新的綜合安全觀概念為綱要，其中涵蓋國家的政治安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全和信息安全。而發展利益則指中國憲法確立的國家政治制度和社會大局穩定，以及經濟社會可持續發展的基本保障。上述三項要素勢必構成未來中央政府所需要確保的新的底線關切。

在新的形勢下，中央政府顯然已經把原有的、以維護香港特區繁榮穩定為核心的單一底線關切轉變為國家的主權、安全和發展利益與香港的繁榮穩定相統一的複合型整體。2014年12月26日，中共中央總書記、國家主席習近平在談到香港政制改革問題時，進一步提出了「三個有利於」的標準，即香港的政制改革工作要「有利於居民安居樂業，有利於社會繁榮穩定，有利於維護國家主權、安全、發展利益」。這三方面的內容是對中央在港底線關切的完整敘述，勢必將對未來北京對香港的政策具有長遠的「定調」性的指導作用。

「泛民」的困境

如前所述，「港人治港」和高度自治是「一國兩制」框架下的兩翼。與「一國兩制」一樣，高度自治本身也是一個極富彈性的空間。它隨著時代變化而不斷發展。在北京看來，高度自治從來都不是完全自治，更不是中央只行使所謂「象徵性主權」的自治；高度自治是北京為管治香港這個特殊的政治邊陲而做出的特殊政策安排。而在這一框架之下，香港社會自主性的高低必然取決於中央權力對香港的政治信任程度。要與北京重新構建高度信任，香港社會就需要首先在建立國家政治認同、接受國家政治秩序、承認國家的管治權威、維護國家安全利益和尊重國家代表標誌這五個方面做好應做的工作。這是解開香港政治困局的金鑰匙。在這一方面，香港的泛民主派作為高度自治的重要持份者，應該更加勇敢地做出轉變，為香港的未來貢獻出正面能量。

香港社會的一部分──特別是泛民主派—對高度自治本身的曲解造成了其政治行為內在邏輯上的矛盾，因而走入困境而不能自拔。這個邏輯上的矛盾突出表現在對高度自治目的的認識分歧上。香港泛民主派往往把高度自治視為「反中」、「抗共」甚至「拒中」的武器。在他們看來，堅持高度自治的目的是為了把香港建設成為中國國境之內的「異邦」，在這裏或明或暗地構建出反對中央權力的基地和顛覆中央權力的前進營地，為1949年以來的「反共」勢力保留火種。但這顯然與北京釐訂高度自治原則的初衷是背道而馳的。第一，高度自治是中國共產黨為香港在回歸之後能夠保持其獨特性、保留其原有的社會經濟制度、法律體系和生活方式而制定的政策。它不應該也不可能反而成為一個「反共」和「反中」的武器。第二，高度自治不是呆板的契約，而是特殊及靈活的政治安排。其程度高低、範圍寬窄、形式變化的調整權操控於中央權力之手。另一方面，北京亦從第一天起就在「一國兩制」的框架內準備了大量的政治、經濟和法律手段以便將來行使這樣的調整權，「備而不用」不等於「不用」。第三，從北京的角度看，高度自治限於基本法所規定的香港自治事務範疇，對高度自治的實施不能損害中國的主權、安全和發展利益。因而中央始終保持對「港人治港」、高度自治依照法定程序進行監督的權力。因此，香港泛民主派在政治上希望用北京親手制定的「一國兩制」政策來實現反對、抗拒甚至顛覆北京權力的觀念，在邏輯上是嚴重不自治的。

今天，香港傳統的泛民主派實際上已走入了政治上的困境。多年以來，以「自治」來「拒中」的做法已經在現實面前被證實「此路不通」。因此，泛民中人已經不得不在挫敗感中寄希望於中國主體政治秩序的變化。如2015年1月18日，前公民黨主席、立法會議員陳家洛在《明報》的一篇訪問中提到他曾詢問學生：「有冇想過有天早上醒來，五星紅旗升不起」，並鼓勵學生說「要想像它（威權政府）倒下來，要有alternative（註：替代物），搞運動就是要有alternative」。同年3月4日，佔中發起人之一陳健民亦在《明報》發表文章，表示「我相信中國現時的發展模式是不能持續的，10年間必有大變，屆時會為香港提供政改的機遇」，並說「我相信雨傘世代已經覺醒，10年間這些年輕人在體制內外將製造更大張力迫使政府回應。」[8]如果香港泛民全數走入這樣的政治算命式的「牛角尖」和幻想曲，而不是立足於政治現實、採取務實態度，只會在政治上被進一步邊緣化，最終在香港政壇失去發言機會。

因此，無論是高度自治本身還是未來可能的政制改革，香港社會各派勢力首先需要釐清的是自己政治活動的根本目的所在。高度自治也好、特首普選也好，其目的應該是為了改善香港的治理、促進香港的民生、解決香港的實際問題，而不是為了對抗中央權力、改變中國主體政治秩序甚至醜化中國國家認同。只有擺正了這個位置，香港的高度自治和政制改革，甚至「一國兩制」本身，才有可能得到北京最大程度的支持和祝福。香港的泛民主派，如果繼續把自己定位為中國中央政權的挑戰者和顛覆者、甚至政治「異邦」的構建者，而不是「一國兩制」框架下香港本地自治事務的討論者、批評者、監督者和合作者，不僅會令其自身逐漸消逝於歷史的宏大進程之中，而且有可能葬送「一國兩制」下香港本已享有的高度自治。

香港政治的弔詭之處就在於，要順利落實、甚至不斷擴寬「高度自治」的空間，必然的前提是香港社會與中央政府之間建立政治信任。但另一方面，部分香港政治力量堅持把「港人治港」、高度自治看作是對抗北京、「反中抗共」的武器，並將此付諸政治宣傳和政治動員，這反而引起北京的疑慮和對香港政治管束的進一步升級。這兩方面的內在矛盾構成了高度自治過程中的內生張力。要解決這個矛盾，關鍵還在於香港泛民主派的一念之間。如果「泛民」不能改變其對於高度自治的不切實際的想像，不能在「一國」原則上建立起同北京的政治互信，並將自身轉型成為承認國家和特區總體政治秩序的「忠誠在野黨」，他們或者會被香港選民所直接淘汰、或者會在新世代的壓力之下變成激進的政治秩序破壞者；在那樣的情況下，香港的民主運動其實並沒有未來。