中華民國憲法概要(修訂七版)

 中華民國憲法於民國三十六年制定、公布並施行，全十四章一百七十五條。修憲後，國民大會停止運作；司法體系大幅更新；考試院職權重行調整；監察院不再是民意機構；地方制度「省」改為非自治團體，憲政改革幅度巨大。加上，總統改由公民直接選舉；將內閣制政府要義「倒閣」與「解散」入憲；立法院提憲法修正案交公民投票複決等，都對我國憲政發展產生深遠的影響。而行政院為憲法第五十三條明定的最高行政機關之地位，是否因總統直接民選、閣揆任命不須經立法院同意以及釋字第六二七號解釋等而受到挑戰，值得關注。

 陳志華

選舉讓我們再一次靠近問題

二○一六年修訂七版序

去年（二○一五年）正值英國約翰王一二一五年簽訂《大憲章》逾八百年。除了英國王室及政府舉行紀念會，世界各國莫不注意此事件在提醒政府及維護人權上的重要意義。孫中山先生曾說：憲法者，政府之構成法，人民權利之保障書。憲法在其基本架構下，政府的構成、運作是否合理，人民權利是否受到憲法保障，都是民主憲政國家關切的議題。

今二○一六年一月是總統及第九屆立法委員選舉。選舉前後許多憲政問題接連浮現，例如政府決定自二○一六年一月一日起調整補充健保費，課徵的單筆收入提高（從五千元提高為兩萬元），因此減少三百多萬人的負擔。其實，減免申報手續，良法美意，不必等到選舉前夕才改正。農舍農用的政策確定，申請案需經專業審查，相當嚴格；問題是該辦法修訂後，必須送立法院審議。原來是送立法院備查的，卻臨時改為審查，被質疑是討好來自農村的立法委員。一方面要堅持維護國土的政策，一方面要照應民意代表，行政院陷入兩姑之間難為婦的窘境。

去年大法官第七三二號解釋（九月二十五日）公布，有幾位大法官稱讚此解釋為社會伸張正義，媒體一致的指出臺北市政府處理「美河市」聯合開發案的不當。似乎普遍相信，市政府將為興建捷運系統而徵收的毗鄰地賣給建商蓋住宅，顯然不合理。然而司法機關仍有獨排眾議，指媒體的報導有所錯誤。解釋文短短的幾個字，識者竟有截然不同的認知，遑論一般民眾。

高雄市政府為因應（前年七月底發生的）氣爆造成嚴重傷亡的重大公安問題，從高雄市碳稅徵收自治條例，到高雄市氣候變遷調適費徵收自治條例，去年十月再制定高雄市環境維護管理自治條例，「三部曲」的工程浩大。中央主管部門則以石化業管制應全國一致而未同意備查。而雲林縣於八十六年開始計畫興建焚化爐（廠）的計畫經行政院核定；九十一年十一月林內鄉焚化爐工程開工時卻遭當地居民激烈反對；翌年，鄉長被鄉民罷免。九十三年，焚化爐建案爆發弊案，縣長、環保局長遭查辦，訴訟迄今尚未結案。九十五年縣府政黨輪替，至一○四年九月縣政府仍堅持「永不啟用」完工的焚化爐。然而到十月中旬引發「垃圾危機」之際，縣長還是應允啟用焚化爐。

這次總統選舉前，一○四年十月國民黨先更換總統候選人，接著繼續安排立法院院長王金平為立委不分區首位，然後修改黨綱，明訂擔任立法院院長者，不分區立委連任次數不限制。國民黨的解釋是，將建立國會議長任期（屆數）不限制的制度，表示對國會議長的尊重（內閣制國家一向議長中立，其選區反對黨不提名候選人，禮讓並方便其續任）。民進黨總統候選人蔡英文同時建議國會改革，並主張國會議長中立。

美國採總統制度，基於權力分立原則，總統例不出席國會會議、不接受質詢，政策依賴國會同黨議員申辯護航。前任聯邦參議院民主黨領袖瑞德(Harry Reid)，二○○七年擔任議長時，民主黨是參議院多數黨，在共和黨主政下，議長表現中立。二○○九年歐巴馬擔任總統後瑞德的作風強勢。他力挺總統的政策，通過全民健保、經濟刺激以及華爾街改革等法案。為反制共和黨的阻撓法案及冗長發言（filibuster，一八五一年首次使用），他主導終結辯論的規定門檻，從六十位降低為五十一位。

議長中立，是一項不受矚目的老問題，立刻被炒熱。但確定立法院院長的角色地位前要先確立政府體制。我們對憲政根本問題似乎不是那麼重視，也無法取捨總統制與內閣制，枝節上的爭論當永無休止。

大選前夕，兩岸關係是三位候選人辯論的重頭戲，究竟有無九二共識?或者，要維持現狀並開展兩岸關係，是否必需確定有九二共識，在發表政見或辯論中顯然觀點非截然不同。當一向堅持沒有九二共識的候選人承認九二共識也可以是選項時，社會凝固的氛圍似乎立刻為之解凍。民進黨曾經要求美牛進口必須「零檢出」，在CODEX公布後，其總統候選人已主張比照鄰近國家允許含瘦肉精（萊克多巴胺）的美牛進口，並以農業改革配合。選舉，讓大家放緩腳步、調整節奏、改變思維。

民進黨主席蔡英文以六八九萬多票當選第十四任總統。同時產生的第九屆立法委員，民進黨單獨過半，第三次政黨輪替，再度出現「一致政府」、「完全執政」。總統當選人蔡英文自我期許，國家領導人是要為社會團結尋求最大公約數；她主張未來閣揆應具備能力、經驗與專業。同時要建構具一致性、可預測性以及可持續性的兩岸關係。

然二月（新的立法院開議）至五月（總統就職）間，看守內閣如何安排以及權責關係，事關政府體制的議題又浮現。選舉，帶動議題，雖然多是老問題，不能再迴避；選舉過後，如何解決問題才是選舉的真正意義。

 

陳志華　謹識

中華民國一○五年一月十六日投票日 

 

緒　論
第一節　憲法的意義
第二節　憲法的傳統分類
第三節　憲法的性質
第四節　現代憲法的演進趨勢
第五節　行憲後的憲法發展
第一章　前言與總綱
第一節　前　言
第二節　總　綱
第二章　人民的權利義務
第一節　概　說
第二節　平等權
第三節　自由權
第四節　受益權

第五節　參政權
第六節　自由權利的保障原則
第七節　人民的義務
第三章　國民大會
第一節　國民大會的性質
第二節　國民大會的地位
第三節　國民大會代表
第四節　國民大會的組織
第五節　國民大會的職權
第六節　國民大會的集會
第四章　總　統
第一節　總統的地位
第二節　總統的職權
第三節　總統的選舉
第四節　總統的任期及責任
第五節　總統府的組織
第五章　行　政
第一節　行政院的地位及性質
第二節　行政院的組織
第三節　行政院的責任
第四節　行政院的職權
第六章　立　法
第一節　概　說
第二節　立法院的地位及性質
第三節　立法院的組織
第四節　立法院的職權
第五節　立法院的會期及議事原則
第七章　司　法
第一節　司法院的地位
第二節　司法院的職權及其組織
第三節　解釋憲法及統一解釋法令
第四節　司法院的主要成員
第五節　法官的地位與保障
第六節　憲法法庭
第七節　參審制
第八章　考　試
第一節　概　說
第二節　考試院的地位及性質
第三節　考試院的職權
第四節　考試院的組織
第五節　公務員考試
第九章　監　察
第一節　概　說
第二節　監察院的職權
第三節　監察院的組織及其職掌
第十章　中央與地方的權限
第一節　中央與地方的權限關係
第二節　中央與地方的權限劃分
第三節　剩餘權的歸屬及爭議的解決
第十一章　地方制度
第一節　省、縣自治團體
第二節　地方自治法制化
第三節　省、縣的組織
第四節　市的自治
第五節　鄉（鎮、市）的自治
第十二章　選舉罷免創制複決
第一節　選舉、罷免
第二節　創制、複決
第三節　公民投票法
第十三章　基本國策
第一節　國　防
第二節　外　交
第三節　國民經濟
第四節　社會安全
第五節　教育文化
第六節　邊疆地區
第十四章　憲法的施行與修改
第一節　憲法與法令的關係
第二節　憲法的修改
第三節　憲法的施行

附錄一　中華民國憲法
附錄二　中華民國憲法增修條文