深圳新土改（簡體書）

深圳是中國的“改革之城”;是中國改革進程的縮影。由於市域面積不大;且難以外延擴張;因此;深圳發展的主要束縛;是盤根錯節的房地利益關係。那麼;深圳如何在土地的這種束縛下;取得這麼大的成就呢？它今後的發展;又該怎麼走？作為改革開放的前沿陣地;深圳的改革經驗曾經廣為傳播;取經者紛至沓來;而今;它的“土改”經驗;是否也能對中國如火如荼又問題重重的城鎮化及土地改革帶來新的啟發？本書是經濟學專業知識結合經驗主義的一本不可錯過的作品。這本書的起源;是周其仁教授帶領的深圳土地改革研究項目組對深圳土改兩年多的實地調查。全書分上下兩篇;上篇在大量實地調研、走訪的基礎上;全面梳理深圳30多年來的各項土地政策、效果及遺留問題;並提出可行的政策建議;提供了全新的城市建設思路。下篇為調研訪談紀要;完整呈現整個調研當中;調研團隊與深圳市地方政府、鄉鎮、村等各級的官員和民眾接觸的方方面面;以及土地問題的錯綜複雜。

徐遠，北京大學國家發展研究院副教授，2007-2009年任加拿大麥吉爾（McGill）大學金融學助理教授，2005-2007年任香港大學金融學助理教授，杜克大學經濟學博士，澎湃專欄作家。
薛兆豐，經濟學者，北京大學國家發展研究院教授，美國西北大學法學院博士後研究員，北京大學“法律經濟學研究中心”研究員，美國喬治•梅森大學經濟學博士。《新周刊》“2000年度*人物”，《南方人物周刊》“2006年度中國十大青年領袖”。
王敏，美國艾奧瓦州立大學經濟學博士，於2011年加入北京大學國家發展研究院，現任經濟學助理教授。研究興趣包括環境與資源經濟學、能源經濟學、公共政策與增長。
李力行，清華大學經濟學學士，美國馬里蘭大學經濟學博士，於2008年加入北京大學國家發展研究院，現任經濟學副教授。研究興趣包括發展經濟學、城市經濟學、公共財政學等，長期關注土地制度，曾對成都、重慶等地的改革進行調查研究。

房地改革，關乎我們切身利益。深圳，作為改革開放的前沿陣地，它的改革經驗曾經廣為傳播。而今，“深圳新土改”的經驗，是否也能對中國如火如荼又問題重重的城鎮化及土地改革帶來新的啟發？
周其仁教授領銜、匯聚薛兆豐、徐建國等一流學者，《深圳新土改》是經濟學專業知識結合經驗主義的一本不可錯過的作品

無可救藥的經驗主義者
此書成文，源於2012年春天的一場介紹會。
那是2012年3月7日下午，深圳市規土委（規劃和國土資源管理委員會）的張健、岳雋、李衛峰三位來到北京大學朗潤園，在古樸的致福軒教室，介紹深圳土地改革的情況。抹去細枝末節，大的圖景煞是驚人：深圳1 900多平方公里的土地上，已經開發建設了900多平方公里，開放強度接近50%，剩下的都是生態保護區。換句話說，深圳的發展，已經“無地可用”。
真的無地可用嗎？也不盡然。深圳的土地面積是香港的2倍，開發麵積是香港的4倍，但是經濟總產出只有香港的3/4，人均產出只有香港的1/3，地均產出只有香港的1/5 。比較之下不難發現，無地可用的意思，是土地利用效率太低，再開發的潛力其實很大。
深圳規土委三位官員帶來一張很有意思的圖，展示了深圳“合法”和“合法外”建築用地的分佈。圖上，建築和地塊用紅、棕兩色標識，合法建築是紅色的，合法外建築是棕色的。一眼看去，棕色佔大部分，主要分佈在關外，紅色佔小部分，主要集中在關內。紅、棕兩色插花分佈，交錯在一起。或者是因為顏色的緣故，看上去合法外用地比合法用地要多很多。
根據深圳規土委的官方數據，深圳有三個“半壁江山”：合法外用地佔全部建設用地的半壁江山、合法外建築佔全部建築的半壁江山、合法外建築容納的人口占深圳總人口的半壁江山。
這樣的圖景和數字，當然令人觸目驚心。錯愕之餘，不免要問一句：到底是什麼“法”，把一半的土地、建築、人口排除在外？
所謂合法外建築，就是“不合規”的房子，往往是土生土長的深圳人和一些新移民蓋的。深圳是大都市，蓋房子當然要得到批准、符合規劃，而這些房子要么是沒有報批，要么是建設不符合規劃。用通俗的話來說，就是私搭亂建。只不過，搭建的不是簡單的窩棚，而常常是七八層甚至幾十層的樓房。原因簡單，深圳是個高速發展的大都市，吸引無數人來打拼，對住房有巨大的需求，深圳“合法”的房子貴，新來的移民住不起，這些“合法外”建築就有了巨大的市場。
說到這裡，明眼人很快就明白了。深圳快速發展的背後，是房地產的巨大商機。對這樣的商機，政府當然要做出反應，徵地、賣地，開發商跟著建房、賣房、出租，各賺一大筆錢。不僅如此，毗鄰香港的深圳人對這樣的商機也一目了然，也會做出反應，就是建房出租。看起來，所謂“合法”和“合法外”建築，就是這兩類主體對這巨大商機分別做出反應的結果。
二者爭利，必有矛盾。政府把後者的行為稱為“合法外”，當然是因為站在政府的角度上，掌握了法規政策工具和合法強制力。後者也不是沒有道理：我們祖祖輩輩住在這裡，幾百年了，地讓你一塊塊拿走，補償標準那麼低，就是個農業產出的價，也太欺負人了吧？我們以後怎麼辦？一轉手你掙那麼多，我們只能眼睜睜看著？只好“種房保地”了。
這是我聽過的最有共鳴的介紹會。講者直接面對深圳的土地困境，朝思暮想要如何解決問題。聽者長期關注中國的改革開放，近年來特別關注土地制度改革，自然明了土地改革的難處，明了土地改革在下一步改革中的分量。深圳的矛盾衝突如此激烈，更是很容易就撥動了觀察者的神經。而且，因為是深圳，是中國改革的重要發源地，關切感又深了一層。
興趣點燃以後，是實地的調查研究。在2012年的春天和夏天，調查組20多人，先後三次前往深圳，深入了解各方面的情況，前前後後開了上百場座談會，走訪了十幾個項目、村莊。
調研是學習的過程。深圳人對深圳的情況最清楚。深圳的問題，也只有深圳人才能找到最好的解決辦法。無他，事關切身利益，每天朝思暮想，豈是外來人走馬觀花能相提並論的。課題組待上幾個星期，能把情況弄個七七八八，不出大的差錯，就很不錯了。
外來人的好處，是好奇心和驚奇感，願意把這裡的事情和別處的事情比比看，並進行提煉、假設、推演。讀者面前的這本書，就是這好奇心的結果。
我們的思路，是盡量不帶偏見，把所有的有色眼鏡都摘掉，看看深圳各方怎麼做、怎麼想。最重要的，是從深圳幹部、群眾的行為和想法中，尋找解決問題的線索和思路。現實中做得通的，必有道理，必須是考慮了各方面因素的。從經驗中學習，從經驗中求解，努力做一個經驗主義者，這是我們的目標。
準確地說，我們還沒有資格說自己是合格的經驗主義者，只不過是努力學習去做一個經驗主義者而已。不經意間，我們還總是用希望替代分析，用理想替代現實，用臆測替代證據，用教條替代規律。我們對於真實世界的理解，還僅限於皮毛。如果我們不承認，就是因為我們的思維還不夠嚴謹、細膩，我們還不能準確分清經驗和臆想、事實和期許之間的分別。
好在，我們有周其仁，一個無可救藥的經驗主義者。調研期間的每天晚上，課題組都要“碰一下”，一“碰”就到凌晨。其仁會問得很細，把情況弄得很清楚。然後，其仁會總結出要點，提出以後調研中要特別關注、仔細弄清楚的問題。分組調研的時候，各組也會做好記錄，等到碰面的時候討論、錘煉。得益於周其仁先生多年積累的深厚功力，課題才有進展，此書才能成型。
顧準曾說，要做有理想的經驗主義者。周其仁先生的一言一行，是這句話的完美演繹。
徐遠
2014年9月1日於北京

前言無可救藥的經驗主義者／V
上篇
第一部分總論／003
第一章深圳新土改／005
第二章更新城市的市場之門／010
第二部分背景／029
第三章歷史遺留問題／031
第四章香港和深圳土地、空間發展的比較／042
第三部分分析／065
第五章順著幹還是對著幹／067
第六章“違法建築”代價幾何？／082
第七章解決“違法建築”問題的思路／099
第八章土地整備的困境和出路／119
第九章盡可能把絕大多數人的活動納入合法框架／126
第四部分政策討論／141
第十章更新城市的政策工具／143
第十一章盤活存量工業用地／160
下篇調研訪談紀要
第十二章第一次深圳調研訪談紀要／177
第十三章第二次深圳調研訪談紀要／218
第十四章第三次深圳調研訪談紀要／389
致謝

國有化的地，原村民的房
在深圳新二元結構下，房與地在法律上分離。土地在法律上屬於國有，但建造在上面的大量建築物卻由原村民實際控制、收益與轉讓。對數目如此巨大、利益如此豐厚的“房地產”，市政府與原村民各自表述、互不相讓，結果是土地和空間資源得不到有效利用，違法違規建築層出不窮，政府不但要支付高昂的行政成本，還要面對潛藏著的較高的社會風險。
“房地分離”捆住手腳
在政府部門看來，既然土地已經全盤國有，所以部分事實上仍然被原村民及其組織控制的土地，就是“應徵未徵，或應轉未轉”的國有土地。什麼時候政府要用土地，只需對加蓋其上的房屋拆遷給予補償，並不需要對房屋下面的土地再行補償。但在世代生於斯長於斯的原村民看來，既然這部分土地在“統轉”時未予足額補償，或遺留了其他未了的問題，那就是“應補未補”的土地，因而仍然屬於原村民集體所有。政府要拿走這部分土地，要講程序和政策，不但要補房價，還要補地價。
麻煩在於，在地價翻番的背景下，當時未了的“歷史遺留問題”，拖來拖去就變得難上加難。可觀察的趨勢是，土地的市價越高，相關各方就越難以達成妥協。此外，在地價升值預期的影響下，貨幣補償方式也越發不被接受：當政府強調“以貨幣補償為主”時，原村民也明白了“貨幣是易貶資產，土地才是升值資產”的道理。他們要求保留實物土地，本質上是要求保有部分土地的開發權。
儘管政府擁有名義上的土地所有權，但實際卻難以行使；原村民雖然在事實上享有著使用、收益、轉讓等諸項權益，但不能堂堂正正地從事合法的開發與再開發，常常因此錯失市場機會。儘管“違法建築”可以避稅，但這點“好處”似乎也難抵時時遭受“查違”“拆違”的巨大風險。這使深圳原本就很緊張的土地資源陷入了“政府拿不走、村民用不好、市場難作為”的困境，深圳市政府、原村民集體乃至整個市場都不是贏家。
例如，深圳寶安區沙井街道共和社區有一塊佔地3萬平方米的舊廠房，早已整理為空地併計劃改為商用。該項目在2005年就已申請報批，但整整七年都得不到批复，土地長期閒置。該社區還有一處辦公樓和一處工業大廈項目也在改建中途被叫停。龍崗區三聯松元頭片區的更新項目，因為合法土地指標不足，從2004年開始就懸而未決，損失巨大。這些故事，在數百平方公里的範圍內不斷上演。
屢禁不止的“違建”
合法開發難上加難，“法外活動”就有了不可抗拒的吸引力。由於合法合規開發的代價過高，不少基層社區被推入“快違建、快收益”的怪圈。寶安區西鄉街道河東舊村本是遵紀守法的社區，多年來基本沒有搶建和違建，始終寄希望於合法報批、統一改造。但是，由於項目內很大一部分原村民的宅基地沒有合法手續，所以一直不能動工。對比之下，一河之隔的河西片區不惜頂著“違建”風險拆掉了舊房，建成先進的新小區，不但很快收回了建設成本，還給社區帶來可觀的收益。於是，河東村的干部群眾憤憤不平，紛紛抱怨“守法不如違法”。又如，寶安區福永街道新田社區的工業園因為被劃入生態控制線，廠房無法出租，但每年仍需支付利息數百萬元，人均超千元。同樣，前述共和社區被叫停的辦公樓項目也因為項目擱置，每月承擔的利息甚鉅。合法化的超高成本為淵驅魚，不斷把社區和原村民“趕”向違建！總體來看，2004年“統轉”後，原特區外幾度出現“違建”高潮，“違法建築”也逐漸發展出了包括“統建樓”在內的多種形態。儘管深圳的“違建”潮大體上已經平息，但“查違”工作成本巨大。過去教訓的啟示是：經濟規律不可抗拒，只要違建收益大大超過違建成本，這類活動斷難以根除。
高昂的行政成本與潛在風險
“查違”任務艱鉅，深圳各級政府背負了昂貴的行政成本。建制上，市規土委下屬的監察支隊按副局級機關設立，在全市共有1 000多人的編制。為了查違，還列支了可觀的預算，用於集合指揮中心、移動工作站、遙感監測、在線督察、視頻監控，“天上看、地上查、網上管、視頻探”，並與設在區縣一級政府的查違辦聯合“作戰”。
查違工作要高度依賴基層社區組織的支持。但實際上，特區外不少基層社區不同程度地介入“法外世界”的經濟活動，不少基層幹部對查違抱有很強的抵觸情緒，而在市場機會刺激的“違建”潮湧之時，也容易引發官民對立、矛盾激化，發生防不勝防的惡性事件。同時，查違涉及的經濟利害極其重大，還需防止查違權力自身的腐敗。2004年以來，一批查違工作人員因此被追究刑責。監察支隊負責查違的官員，戲稱自己身處“高危行業”。
“高危”危及的是整個深圳社會。在一派繁華之下，深圳隱藏著活躍的法外活動、天量的“違建”，以及民間不滿與底層埋怨。社會關係中潛藏的某種緊張，可能催生誰也不希望發生的突發事件。有遠見的深圳領導人對此不會不察。只有深刻理解上述經濟現象之間的因果規律，追本溯源，認清要害，在“堵”與“疏”之間果斷抉擇，才能扭轉惡性循環，讓深圳的房地市場朝著符合市場經濟規律和可持續發展的方向改進。
國有化的地，原村民的房
在深圳新二元結構下，房與地在法律上分離。土地在法律上屬於國有，但建造在上面的大量建築物卻由原村民實際控制、收益與轉讓。對數目如此巨大、利益如此豐厚的“房地產”，市政府與原村民各自表述、互不相讓，結果是土地和空間資源得不到有效利用，違法違規建築層出不窮，政府不但要支付高昂的行政成本，還要面對潛藏著的較高的社會風險。
“房地分離”捆住手腳
在政府部門看來，既然土地已經全盤國有，所以部分事實上仍然被原村民及其組織控制的土地，就是“應徵未徵，或應轉未轉”的國有土地。什麼時候政府要用土地，只需對加蓋其上的房屋拆遷給予補償，並不需要對房屋下面的土地再行補償。但在世代生於斯長於斯的原村民看來，既然這部分土地在“統轉”時未予足額補償，或遺留了其他未了的問題，那就是“應補未補”的土地，因而仍然屬於原村民集體所有。政府要拿走這部分土地，要講程序和政策，不但要補房價，還要補地價。
麻煩在於，在地價翻番的背景下，當時未了的“歷史遺留問題”，拖來拖去就變得難上加難。可觀察的趨勢是，土地的市價越高，相關各方就越難以達成妥協。此外，在地價升值預期的影響下，貨幣補償方式也越發不被接受：當政府強調“以貨幣補償為主”時，原村民也明白了“貨幣是易貶資產，土地才是升值資產”的道理。他們要求保留實物土地，本質上是要求保有部分土地的開發權。
儘管政府擁有名義上的土地所有權，但實際卻難以行使；原村民雖然在事實上享有著使用、收益、轉讓等諸項權益，但不能堂堂正正地從事合法的開發與再開發，常常因此錯失市場機會。儘管“違法建築”可以避稅，但這點“好處”似乎也難抵時時遭受“查違”“拆違”的巨大風險。這使深圳原本就很緊張的土地資源陷入了“政府拿不走、村民用不好、市場難作為”的困境，深圳市政府、原村民集體乃至整個市場都不是贏家。
例如，深圳寶安區沙井街道共和社區有一塊佔地3萬平方米的舊廠房，早已整理為空地併計劃改為商用。該項目在2005年就已申請報批，但整整七年都得不到批复，土地長期閒置。該社區還有一處辦公樓和一處工業大廈項目也在改建中途被叫停。龍崗區三聯松元頭片區的更新項目，因為合法土地指標不足，從2004年開始就懸而未決，損失巨大。這些故事，在數百平方公里的範圍內不斷上演。
屢禁不止的“違建”
合法開發難上加難，“法外活動”就有了不可抗拒的吸引力。由於合法合規開發的代價過高，不少基層社區被推入“快違建、快收益”的怪圈。寶安區西鄉街道河東舊村本是遵紀守法的社區，多年來基本沒有搶建和違建，始終寄希望於合法報批、統一改造。但是，由於項目內很大一部分原村民的宅基地沒有合法手續，所以一直不能動工。對比之下，一河之隔的河西片區不惜頂著“違建”風險拆掉了舊房，建成先進的新小區，不但很快收回了建設成本，還給社區帶來可觀的收益。於是，河東村的干部群眾憤憤不平，紛紛抱怨“守法不如違法”。又如，寶安區福永街道新田社區的工業園因為被劃入生態控制線，廠房無法出租，但每年仍需支付利息數百萬元，人均超千元。同樣，前述共和社區被叫停的辦公樓項目也因為項目擱置，每月承擔的利息甚鉅。合法化的超高成本為淵驅魚，不斷把社區和原村民“趕”向違建！總體來看，2004年“統轉”後，原特區外幾度出現“違建”高潮，“違法建築”也逐漸發展出了包括“統建樓”在內的多種形態。儘管深圳的“違建”潮大體上已經平息，但“查違”工作成本巨大。過去教訓的啟示是：經濟規律不可抗拒，只要違建收益大大超過違建成本，這類活動斷難以根除。
高昂的行政成本與潛在風險
“查違”任務艱鉅，深圳各級政府背負了昂貴的行政成本。建制上，市規土委下屬的監察支隊按副局級機關設立，在全市共有1 000多人的編制。為了查違，還列支了可觀的預算，用於集合指揮中心、移動工作站、遙感監測、在線督察、視頻監控，“天上看、地上查、網上管、視頻探”，並與設在區縣一級政府的查違辦聯合“作戰”。
查違工作要高度依賴基層社區組織的支持。但實際上，特區外不少基層社區不同程度地介入“法外世界”的經濟活動，不少基層幹部對查違抱有很強的抵觸情緒，而在市場機會刺激的“違建”潮湧之時，也容易引發官民對立、矛盾激化，發生防不勝防的惡性事件。同時，查違涉及的經濟利害極其重大，還需防止查違權力自身的腐敗。2004年以來，一批查違工作人員因此被追究刑責。監察支隊負責查違的官員，戲稱自己身處“高危行業”。
“高危”危及的是整個深圳社會。在一派繁華之下，深圳隱藏著活躍的法外活動、天量的“違建”，以及民間不滿與底層埋怨。社會關係中潛藏的某種緊張，可能催生誰也不希望發生的突發事件。有遠見的深圳領導人對此不會不察。只有深刻理解上述經濟現象之間的因果規律，追本溯源，認清要害，在“堵”與“疏”之間果斷抉擇，才能扭轉惡性循環，讓深圳的房地市場朝著符合市場經濟規律和可持續發展的方向改進。