聯合政府：台灣民主體制的新選擇

聯合政府－多數統治原則下的必要之惡
聯合政府並不是什麼新奇的東西，在一定的條件下，它自然就會發生。簡單的說，如果體制上有一個合議性質的政府，而它又必須對國會負責，則當政黨政治發展出三個以上有競爭實力的政黨時，只要沒有任何政黨在國會控制過半席次，就很可能形成聯合政府。 權力分享也許不符合自然的人性，但民主政治衍生的多數統治（majority rule）原則，卻使這樣的權力分享在很多時候變成無可迴避，事實上，今天就有超過半數的民主國家，執政的是某種的聯合政府。多數統治原則對於民主政治而言，有雙重意義。其一是為政權取得者建立堅強的正當性，這也是民主理論比較強調的部分－統治者必須得到被統治者的同意，因此每隔幾年，人民一定要有一個機會，重新決定把政權託付給誰。推到極致，如寫「開放社會與其敵人」的當代大思想家Karl Popper，就曾在德國的「明鏡」（Der Spiegel）雜誌撰文，批評聯合政府最後是由政黨來決定政權歸屬，而非人民選舉直接決定，不符合民主的要求。從英國那樣有悠久兩黨政治傳統的角度來看歐洲大陸，Popper或許陳義過高，但這一點也足以顯示，民主理論對多數統治原則的執著到什麼程度。在盛行聯合政府的西歐和南歐國家，因為社會組成的多樣性，早已形成多黨傳統，也為政黨的縱橫捭闔留下較大的空間，不過政黨最後為什麼還是會勉力協商，組成聯合政府，不也就是為了滿足多數統治的基本要求，建立政權的正當性？ 多數統治另外還有一層功能上的意義，就是建立穩定持久的行政立法互動關係，讓政府順暢運作。道理很簡單，因為縱使認為民主政治不必然要是多數統治，終究不能否認國會的合議制必須以多數決來運作。多數決的程序要求，使得結構上的少數政府必須為每一個大大小小的決定，去和多數的反對者討價還價，政治過程勢將陷入極度的無效率，對政黨制度的發展早已超越單純選舉機器的多數國家，甚至會使政局癱瘓。不僅如此，少數政府還會使國家的政策變得方向不明，時而依附多數，時而堅持少數，對於需要作長期規劃的企業來說，將平添極大的風險成本。足見多數統治原則對於民主政治來說，除了建立正當性外，還有體制功能上的重要意義，也就是把民主政治在決策效率上的弱點降到最低，違反這個原則，民主政治很難不演變為我們今天在台灣所目睹的口水政治、空轉政治，景氣低迷，外資不入，也就良有以也。 聯合政府在中華民國歷史上，確實還沒有出現過，如果不把民國十三年南方政府短期的容共算進去的話。毛澤東倒是在抗日戰爭快要結束前，中共第七次全國代表大會上曾經做了「論聯合政府」的講話，呼籲國民黨政府「把各黨各派和無黨無派的代表人物團結在一起，成立民主的臨時的聯合政府」，結果卻是在國共互不信任的情況下，以內戰作了一個了斷。第一個聯合政府會不會在台灣出現？考驗的是台灣民主化的程度。只要民主憲政體制不變，社會多元化加深，而不利於兩黨政治的選舉制度在短期內又不太可能調整，則聯合政府已可說是萬事具備，只欠東風。今年五二○其實就是最好的一個時機，可惜因為陳水扁總統尖刻的一句「整碗捧去」而颳起北風。行政院長唐飛去職又開啟了新契機，但掌握關鍵的陳總統仍然沒有任何意願，只表示等到明年選完再說。不過就如毛澤東說的「形勢比人強」，早來晚來，該來的恐怕還是會來。因此更重要的問題是，聯合政府一旦勢在必行，我們是否已經作好準備？從民主政治的發展而言，聯合政府當然會帶有一定的實驗性，需要所有政治領袖善用智慧和魄力，發揮妥協的藝術，並教育民眾正確的民主觀念，這時西方國家成功的經驗和學者在理論研究上的發現，應該可以給我們很大的啟發，減少錯誤或不必要的迂迴。 也就是基於這樣的想法，新野論壇在成立之後，就決定以聯合政府為第一個研討的課題，規劃了一系列的研討會，從各個角度加以探討，去年（民國八十九年）九月到十月，密集的舉辦了四次的討論會，和一次公開的座談會，共完成了長短論文十八篇。我們先從聯合政府在政治學上的界定和基本評價談起（第一章：什麼是聯合政府？），學者剖析了各種聯合政府的類型和成因，並整理博奕理論名家對這個問題的研究成果，再就德、法、日這三個在體制上具有代表性，或文化上特別有參考價值的國家，分別提出報告。其次，就把焦點放在影響聯合政府成敗最具關鍵性的協商機制上（第二章：聯合政府的協商機制），由三位學者分別從其熟悉的日本、德國和法國政治，詳述有關聯合政府從組成到運作所建立的各種協商機制。接下來的研討重點，再延伸到支撐聯合政府運作的各種制度條件（第三章：聯合政府的體制配套），論述的重點包括了政府體制、政黨制度、選舉制度和國會制度。第四次的研討會則加入了憲法的觀點（第四章：從我國憲法角度看聯合政府），即從大法官有關政府體制的憲法解釋，一貫強調的民意政治、責任政治和權力分立等原則談起，嘗試找出憲法對於聯合政府在組成和運作上有無任何界限。最後一次具有總結意義的座談會，拉回到台灣的現實政治（第五章：台灣民主體制的新選擇？），請學者和意見領袖談談他們的觀察，聯合政府到底在什麼時候會在台灣出現，什麼時候是最好的時機？ 沒有人會天真的相信，只要組成聯合政府，今天我們面對的政治困難都可以一一化解。從本書作者所作的不同角度分析即知，聯合政府本身常常只是不得已的選擇，而且我們要想和民主先進國家一樣順暢的操作聯合政府體制，恐怕還需要很多制度上的配套調整，和政治人物的學習適應，殊非易事。但如果政治發展已經走向多元，體制上行政部門又高度依賴立法部門的支持，聯合政府很可能會是我們早晚要走的路，則政治領袖與其一意規避，甚至實驗一些毫無理論和經驗基礎的體制（所謂「全民政府」），一錯再錯，幾以萬民為芻狗，何不以前瞻的眼光和超越政黨利益的胸襟，開始認真的、全面的思考聯合政府的可能性與其相關問題。 我在這裡要再次感謝所有執筆和參加研討的學者專家，熱心的支持這次的系列研討活動，在很短的時間內提出十分嚴謹的論文。限於篇幅，本書很遺憾不能把其他十幾位參與討論的學者、先進的發言記錄也一併納入。「新野論壇」是在新台灣人文教基金會的資助下運作，這第一本書的結集出版，當然要特別感謝沈君山董事長在理念上的支持，和行動上的催生。基金會執行長高朗教授，和副執行長陳榮傳教授，執行秘書賴昱安小姐、秘書林怡如小姐及蔡佩如小姐，則是從事前的構思、聯繫，到事後的整理、出版，無役不與。李念祖教授也挪出寶貴的時間，參與系列活動的規劃和執行。最後，我還要對中國時報願意和論壇合辦最後一場座談會，黃肇松社長親自主持，並做了大幅的報導，表示由衷的感激。大家的心意都是一樣的，就是讓台灣的明天變得更好。 蘇永欽 謹誌於世紀之交