打破悶經濟：新區域主義的動力學

〔主編〕
林佳龍
美國耶魯大學政治學博士、碩士、台灣大學政治學碩士、學士。現任立委委員、立法院台日交流聯誼會副會長、財團法人臺灣智庫董事長。曾任聯合國機構訪問研究員、中正大學助理教授、國安會議諮詢委員、行政院發言人、行政院新聞局長、國民大會代表、臺灣大台中發展協會理事長、民進黨中央黨部秘書長、總統府副秘書長。主要研究領域為比較政治學、亞太安全與中國發展等。

〔作者〕
史惠慈（中華經濟研究院第一研究所研究員）
呂曜志（台灣經濟研究院區域發展研究中心主任、台灣經濟研究院研究二所副所長）
林欽榮（交通大學人文社會學系建築研究所副教授）
林昱君（中華經濟研究院第一研究所副研究員）
邱垂正（金門大學國際暨大陸事務學系系主任、專任助理教授）
陳德昇（政治大學國際關係研究中心第四研究所研究員、台灣兩岸共同市場基金會執行長）
郭翡玉（行政院經建會都市及住宅發展處代理處長、內政部國家公園計畫委員會委員）
曹小衡（南開大學台灣經濟研究所教授）
黃玉霖（交通大學土木系教授、台灣智庫執行長）
童振源（政治大學國家發展研究所特聘教授、預測市場研究中心主任）
楊　昊（政治大學國際關係研究中心助理研究員）

【推薦序】洪德生（台灣經濟研究院院長）

自1990 年代以來，受到世界貿易投資自由化及資訊通訊科技發展的影響，全球化已成為世界經濟體系的主要趨勢。大型新興經濟體加入國際競爭，也是促成經濟全球化的重要因素之一。
在1990 年代區域經貿合作蓬勃發展，主要是受到WTO 多邊談判進程延宕的影響，使得已開發國家紛紛尋求區域化策略，以持續推動貿易自由化。開發中國家也不落人後，漸漸興起區域經貿合作。區域經貿合作逐漸形成經濟全球化另一股不可忽視的新興保護主義，對沒有參與締約的國家，其貿易市場無異將被替代。
　
顧亞洲鄰近諸國，區域經濟合作快速進展，不論是韓美FTA、韓歐盟FTA，或是東協加一、東協加三及中日韓FTA 談判，在在都威脅東亞地區的出口競爭力。近年來，美國力推「跨太平洋經濟戰略伙伴協定（TPP）」，為美國進入亞太市場創建利基。2012 年政府已宣示台灣將在八年內加入TPP，且在2012 年亞太經合會上表示加入東協所提出之「區域全面經濟伙伴關係（RCEP）」的意願。這兩項區域整合倡議均攸關台灣長期經貿發展利益。
自2000 年以來全球化急速發展，中國成為台商布局的主要據點。2008 年5 月以來，兩岸經濟關係逐步走向正常化、制度化，並成功簽署「經濟合作框架協定（ECFA）」，2011 年兩岸ECFA正式實施，為台灣開展亞洲區域經濟整合踏出第一步。今（2013）年7 月台灣紐西蘭經濟合作協議（ANZTEC）簽署，台灣新加坡經濟合作伙伴協議（ASTEP）可望在近期內簽署。這意味著台灣正在加速FTA 的進展，讓台灣逐步融入區域經濟整合的範疇。

隨著全球化的發展，在國與國之間的經貿合作之外，國際各城市面對各種經濟資源的競爭與合作，莫不加緊腳步，將資訊科技與知識結合運用在城市發展上，以提高城市的在地特色與競爭力。事實上，在全球化與資訊化的時代，城市成為競爭網絡的節點，國家跟國家之間的競爭，其實就是城市與城市之間的競爭。
伴隨著區域自由貿易區的發展，次區域合作也以前所未有的速度迅速發展。例如，較具成效的例子是，中日韓三國十個城市為共同促進環黃海地區的發展，在加強城市間政府、企業的合作，實現優勢互補、資源分享已有20 年的歷史，對推動東亞地區經濟整合扮演了重要的角色。

儘管受到種種因素影響，台灣在推動雙邊FTA 的進展上已然落後鄰近國家很多，理應在次區域或城市與城市之間的合作上倍加努力才對，但實際上卻進展有限。為突破各種瓶頸障礙，台灣在次區域經濟合作上確有加速迎頭趕上的必要。因此，本書特就鄰近國家和地區之間的次區域經濟合作發展經驗，以及台灣次區域經濟合作的現況、問題及發展戰略，有系統地加以探討。今後如能對台灣在推動東亞地區次區域經濟合作的可行模式持續地加以研究，尤其是在兩岸次區域合作，或兩岸跨次區域合作上，如能發展出一套可行的、創新的合作模式，咸信對兩岸的經濟發展將有所貢獻。

【推薦序】張景森（前行政院經濟建設委員會副主委）

近代資本主義的發展早就跨越國界，經由各國口岸城市，伸向各國腹地。這中間曾遭受民族國家經濟及國家社會主義經濟的對抗，但歷史說明，資本主義已經成功的攻佔了全球。在廿世紀後半葉，蘇聯解體、中國改革、社會主義國家瓦解之後，透過商品貿易和全球資本移動，一個以全球為尺度的全球經濟，已然擴張成型，世界各國全都無法避免被捲入資本主義全球化的經濟之中。

資本主義的發展的基本規則就是不均等的發展（unevendevelopment），透過集中、分散、再集中的辯證，不斷往前發展。冷戰時期的東西對抗，讓雙方陣營國家的經濟迅速整合，但是很快世界經濟地圖上就明顯區分出來南北國家，不管姓社、姓資，所有落後國家都成為另一個世界：第三世界。六○年代，冷戰邊緣的亞洲四小龍有機會成為新興發展中國家，八○年代末，社會主義陣營瓦解之後，中國等人力和天然資源豐厚的金磚四國先後竄起，於是資本主義的世界體系分化得更為複雜。

全球經濟的運作表面上是各國平等參與，但是因為各國經濟政治實力並不均等，國際經貿秩序，實質上仍然是由先進國家所主宰。這些先進國家佔據世界分工的高層，擁有頂端的功能，像是國際金融中心、國際貿易中心、先端智識技術研發中心、資訊中心、創意中心、流行中心、話語中心，並透過通訊網路與資訊網路，指揮運作全球各地區的生產、流通、消費活動。本世紀幾次核心國家的金融危機都波及到全球範圍，顯示出全球經濟活動，尤其是金融資本的集中化程度，已經達到空前，傳統的國家功能受到極大的挑戰！！

全球經濟的產生全球性的繁榮，但也產生區域間極大的貧富差距，辯證地也衍生出區域經濟整合的思維，許多國家希望透過各種區域經濟整合的努力，提高各國發展的機會。但由於多邊的國際經濟整合費時又困難，目前只有歐洲算是較成功的例子，相形之下，三邊、雙邊活局部區域的經貿合作就顯得比較容易，所以也逐漸盛行。尤其是跨國邊境地區，區域經濟合作，也就是本書所說的「次區域經濟」，既可以跳脫參與國家之間的要處理許多政治紛爭、減低全面性經貿合作的巨大工程困難，符合就各方經濟互利的實際需要，漸漸受到重視。
推動次區域經濟合作，對各國而言，也確實有其必要。

因為納入世界分工體系的各個國家，隨著經濟發展，內部國土空間會產生劇烈變化，通常只會形成一個首要都會（primary metropolis），擔任國際循環的樞紐、全球經濟的節點。這個首要都會比較能吸引國際和國家資源的集中，所以往往出現過度肥大、畸形、擁擠的狀況，而首要城市以外的整個國家，都變成為邊陲地帶，資源流失，發展落後，甚至於倒退發展。以台灣的發展為例，我們所看到的狀況大致就是如此。六○年代以來，以出口導向工業化的經濟發展模式，造成北台灣的「一極集中」現象，八○年代以後，中南部傳統工業出走，替代的電子工業比傳統工業更加集中，雙北以外各地區的經濟、社會、文化機會匱乏，發展停滯，尤其是鄉村、山地、離島地區更形倒退。

國家發展失衡產生中心與邊陲兩種區域，造成國家內部的不均等發展，嚴重者會導致國家分裂的政治危機，產生分離主義、或極端的地域政治。而不均等發展也不利國家整體經濟進一步發展，像首都地區的地價房價飛漲，交通擁擠、環境污染、公共設施和公共服務不足，其它地區則收入低落、失業嚴重、資源荒廢、社會瓦解、地方文化式微等代價。區域矛盾越尖銳的國家，區域政策越重要，各國的區域政策的強度事實上是反映國家政治中區域矛盾的嚴重性，所以有所謂「區域問題是政治問題」的說法。尤其是以分區為架構的選舉制度，區域不公、區域發展的問題，永遠會是落後地區的政黨或個人選舉的政治訴求，也恆常會變成國家政治議題中的要項。

既然區域問題是重要的政治問題，為了國家的政治整合及經濟合理發展，各國政府多會倡議區域均衡的目標，提出區域政策，甚至擬訂以國家整體發展為目標的「國土開發計畫」。所謂國土計畫首先要確立一個合理的國土空間架構，規劃區域經濟功能布局，然後根據這個計畫、各地區的區位與資源特性，擬定具體的區域發展計畫。有些國家會更明確選定首要城市區域以外的策略成長地區，調動國家的財政資源，加強公共基礎建設或政府投資，或者制訂賦稅優惠或投資補助，獎勵國內外投資，希望能帶動這些落後地區的發展。但是國土計畫的前提是了解國家在全球及區域中的發展定位，國家處理內部區域差距的能力受限於這個全球分工的架構，各區域發展的機會與限制，跟全球化的展望與對策，密不可分。那麼許多國家的邊緣地區，或許可以跨過國境的限制，與周邊國家的地域經濟整合，帶來新的成長動力，把這些地區，從國家的邊緣，變成次區域經濟的前緣。
台灣未來的各區域發展，或許不該跳脫這樣的思維。我們是一個海島國家，並無陸域接壤的鄰國。日治時期，太平洋戰爭時期，日本人就將台灣劃定三大區域，北中南發展三個核心城市，擴充高雄港、計畫台中港，分別要發展東北亞、中國、東南亞的經濟連結，事實上這就是一種宏觀的區域發展戰略。

目前我們的處境比較特殊，周邊國家主要是中國，是一個對台灣具有主權意圖的國家，兩岸之間的交往，動不動就會牽涉到主權上的政治困難，經貿合作背後，往往有國家安全的巨大考量，所謂兩岸經濟合作如果以雙邊區域經濟合作的模式來進行，很難切割政治上的對峙與爭執。如果能跳脫國家的範圍，以次區域的概念來推動兩岸的經濟合作，也許可以淡化主權爭議，簡化工程、發展出符合雙方互利的經濟整合模式。當然這樣的提法稍嫌樂觀，是否可行還有待研究，不過本書拋出這個重大的提案，並作了初步的探討，算是是一個重大突破。

【主編序】尋找台灣發展新動力／林佳龍

曾幾何時，「悶」成了台灣經濟的同義詞，即便兩岸經濟合作架構協議（ECFA）和兩岸服務貿易協議先後簽署，台灣的發展仍然看不到一條有希望的出路，就連前副總統蕭萬長、行政院長江宜樺等人也都以「悶經濟」來形容馬政府執政下的經濟困境，更別提一般人民的直接感受。而關鍵的問題是，解藥在哪裡？
馬政府給的答案很簡單：自由化加國際化。這很少人反對，但看看馬政府所推出的實際政策，卻是「一切靠中國」。所謂的自由化與國際化，被扭曲成為「兩岸化」，甚至是「中國化」。這種不正常的開放，從兩岸簽訂ECFA 以來，已經證明成效不如預期。長此以往，更是不利於台灣競爭力與經貿自主性的提升。台灣不應該只走這樣的路。

我所帶領的台灣智庫，花了很多時間，想找新的出路，本書即是其中的一個嘗試。身為主編，個人有義務把出書的宗旨與背後的思考，向讀者做簡要的報告。
首先是對全球化與區域主義的再思考。從1990 年代以來，各國間的經貿關係規範，一度從過去的雙邊走向多邊的國際建制，所以有世界貿易組織（WTO）的誕生與運作。但WTO 後來的多邊談判遇到障礙，無法克服，雙邊的自由貿易協定（FTA）或區域的FTA，才又盛行了起來，直至今日。無論是雙邊、區域，還是多邊，台灣身為小型的開放經濟體，都無法置身於外。過去我們花了十年的時間，才好不容易在2001 年加入WTO。但這顯然還不夠。於是我們又花了很多時間，希望與各主要貿易國家簽訂FTA。但在北京的全力封鎖下，目前成果有限。最新的發展是，除了與中國已簽訂ECFA 以外，我們還想加入以美國為首的「跨太平洋戰略經濟伙伴關係協議」（Trans-Pacific Strategic Economic Partnership, TPP）。但我們準備好了嗎？

環顧東亞，日本正在積極進行加入TPP 的談判。以安倍政府加入TPP 的決心看來，即使有很多內部反對的聲音，不久終將成功加入TPP。而中國也正評估加入TPP 的可能。目前總理李克強大力主導在上海成立的「自由貿易試驗區」，就是一個為日後接軌TPP 的積極準備。李克強不久前甚至直言：「我們要用開放擴大內需，用開放形成倒逼機制，用開放促進新一輪改革。」其決心與氣魄，可見一斑。此外，中國也積極和日本與韓國進行磋商，希望談成中日韓三國的FTA；並同時計畫和澳洲達成類似協議，當成另一個突破口。
相較下，馬英九總統在2012 年宣示未來8 年內要加入TPP，根本緩不濟急，毫無加入的決心，到目前為止，也沒有看到政府積極地與包括農業在內的各個產業界進行準備性的溝通。積極的作法，應是將加入時間縮短到四年內；藉此壓力，進行內部的轉型與準備，激發制度創新。如此，我們日後才能順利融入美日為首的TPP 區域經濟整合，使國際接軌更順暢。而且，說不定假以時日，兩岸還可以在ECFA 的基礎上，秉持過去先後加入WTO的精神，一起參與TPP，畢竟美國曾經坦言，TPP 最後的目的之一，是說服占全世界貿易最重要的中國，也能夠納入高品質的區域經濟整合網中，真正落實自由貿易的精神。

回頭看現實面，北京的封鎖，不易克服，除非我們接受「一個中國」之框架。TPP 則涉及到美國的亞洲政經戰略佈局，加入的條件也相當嚴苛。個人以為，不妨從全球化下的區域主義來思考出路。簡單說，即是一方面參與全球化的經貿關係，進行全球佈局，但另一方面，以區域主義作為參與及突破的方式，讓兩者相輔相成。設法找到北京不致反對，但我們又有活路的參與全球化之道。
更進一步言，台灣智庫認為全球化與國家內的都會區域集團之發展，未來會成為支配兩岸經濟與社會關係的主規律，也帶來處理兩岸政治議題的創新思考空間。現在的全球化不再以貨品、人員與金錢的跨國移動為主要現象，在TPP／TTIP（Transatlantic Trade and Investment Partnership，美歐目前在談判的貿易協議）所標誌的全球化2.0，還包括法規與制度的整合，並從國際層次重新規範人、社會與國家的關係。
而全球化也帶來諸多圍繞在大都會的區域經濟區的出現，世界正逐漸被這些都會區切割為不同的區域經濟集團，在台灣的發展特別顯著。以這些國家內部的次區域經濟集團為起點思考，才可能掌握到與中交往的經濟與社會脈動的實像。透過從上而下的全球化，與由下而上的區域化的聯合經營，因其可避免敏感的主權爭論，提供一個追求台灣利益與經營兩岸關係的務實空間。

但這要如何落實？就要從台灣的民主化困境談起。歷經民主化的台灣，已是自由、多元又開放的國度，我們深感驕傲。但不容諱言，台灣民主化走到今天，我們的國家機器似乎失去效能，中央政府集錢又集權，卻無法有效帶領台灣走出經濟困境。換言之，僵化的國家機器與中央體制，已反成我國國際競爭力下滑的原因之一。因此，我們主張，台灣需要進行第二波民主化，重新建構中央與地方的權力關係，充分落實地方自治，讓地方政府有自主性與競爭誘因，才能帶來新的國家經濟發展動能，真正提升國家競爭力。
而此主張之靈感，很諷刺地，其實來自我們的鄰居中國。觀察過去中國三十年的經濟改革開放過程，一個關鍵的成功因素是中央政府利用各地區的經濟差異，透過對各地方政府的放權讓利，鼓勵各區域自行發展經濟，讓中國各區域與國際連結。其所帶來的效果，不只具有國際競爭，還有內部競爭。在雙重競爭下，各地方政府莫不卯足全力拼經濟，注入很大的成長動能。例如中國珠江三角、長江三角、環渤海、大重慶等區域的蓬勃發展，都與這個邏輯有關。台灣與中國的政治體制雖然不同，但就鼓勵地方政府發展經濟而言，中國以各地差異性當做刺激經濟成長動能的發展模式，值得我們參考，不必因為其威權國家體制，就予以全盤否定。

依此思維，今後台灣的經濟發展，要努力朝向區域經濟發展合作模式，以核心城市帶動地方經濟。而這要能實現，有賴各核心城市透過選舉競爭，建構與中央政府新的制度性關係，要求中央政府下放規劃權、財政權，讓在地經濟與在地政府結合，由民選市長負起地方發展成敗的責任，接受市民檢驗，做好才能連任。簡言之，要改變目前的台灣的中央與地方之政治關係，才能對現有經濟注入動能。這才是我們思索制度革新與台灣經濟出路之關鍵所在。
這其中，又以現有的六都，最容易扮演以核心城市帶動區域經濟的角色。如能將全台灣分成北、中、南三個區域經濟體，讓六都有機會競逐擔任這三個區域經濟體的核心城市，台灣經濟發展的新動能將湧現。

而這個可能性，已在本書各章中，由學者群論證其初步的可行性，而且其中也提供中國既有的現成案例與戰略規劃，可以做我方落實的參考借鏡。例如本書提到的東南亞國協與中國的大湄公河經濟整合，以及東北亞的大圖門江計畫。這些例子都強調「全球在地化」的重要性，透過次區域的活動能量與自主性，更能超越全球化的種種挑戰與競爭。
在這個台灣新發展戰略基礎上，兩岸可以走出政治上的零和賽局，從次區域經濟合作，走向兩岸在亞太區域經濟的共同繁榮道路。台灣釋放的新型成長模式及動能，將讓台灣與中國的各大都會區建立創新的合作發展模式，降低國家主權爭議，創造兩岸共同發展的新模式，同時建立連結亞太次區域經濟整合的發展前景。未來若能透過兩岸城市與城市、區域對區域的合作，將有助於彼此各自境內產業的創新合作與升級。同時，透過治理制度的創新合作，更可藉由彼此消費市場的能量，作為開發新興產業的試驗基地。

整體而言，藉由兩岸區域之間的經貿合作，可以形成一條跨越海峽兩岸的「跨區產業創新走廊」，以此共同提升兩岸城市與區域在亞太區域的競爭優勢。例如，台中擁有海空雙港的優勢，同時境內又聚集了許多精密機械和高科技產業聚落；在中部科學園區與作為全台灣精密機械產業創新中心與發展重鎮的優勢條件之下，未來若能強化中部地區與中國長三角、珠三角等次區域經濟的合作，台中及中部地區未來可定位為高端智慧設備產業研發創新中心。
從另一面向來看，台灣若釋放區域自主權，形成次經濟的合作，再加上透過區域經濟與紐西蘭、新加坡、東協、印度等國家合作，就可發揮相輔相成的效果。這種觀念就像走路，不可能一直用左腳或右腳。台灣不可能一直重心放在兩岸經濟發展，也要擴大與東協及印度在內的國家之合作，才能均衡前進。

本書內容專論在全球化的區域主義之下，台灣中央與地方權力如何重構以及經濟發展關係，希望成為台灣與中國或其區域建立起具特色性的發展模式及新的中國政策辯論基礎。在上述架構下，本書匯集12 篇論文，包括呂曜志與童振源總結台灣與東亞次區域經濟整合經驗所撰寫的全球化下的台灣次區域發展戰略，黃玉霖、林欽榮與呂曜志分析台灣當前的次區域發展現況與整合可能性，郭翡玉則代表政府說明台灣的國土空間發展規劃，邱垂正論述台灣對中國的次區域發展戰略實施經驗─小三通的成效，曹小衡、陳德昇分析中國的次區域經濟合作戰略，曹小衡與史惠慈則進一步分析中國對台的次區域經濟發展戰略，最後林昱君與楊昊則分析中國與香港及東南亞國協與中國的次區域經濟整合經驗。
我期盼這本書提倡的台灣新發展戰略能解套當前台灣的悶經濟，為台灣經濟注入一股強大的成長動能，同時也為兩岸經濟合作創立新的發展模式，奠定雙方永久和平發展的基礎。個人一直以為，與其爭論「西進」或是「南進」，最重要的是台灣自己要上進。透過區域合作與次經濟聯盟合作，利用「超國家層次（Super-national）」或是「國家層次之下（Sub-national）」談合作，降低主權爭議，在全球化架構下找到互利雙贏的模式。

在此要特別感謝政大國發所童振源教授以及台經院呂曜志副所長。若無他們兩位的精心策劃與付出，近十場的「兩岸暨區域經濟發展論壇」的討論，不可能完成，這本書也就無法問世。另外，台灣智庫黃玉霖執行長，代表智庫參與規劃連續兩屆，由新竹交通大學與上海交通大學合辦的「亞太區域發展暨城市治理論壇」，為本書的大方向與內容，奠定深厚基礎，厥功至偉。
最後，吾人謹以本書，獻給新時代的台灣人民。讓我們攜手揮別陰霾，再造新台灣！

推薦序／洪德生
推薦序／張景森

主編序 尋找台灣發展新動力／林佳龍

CHAPTER 1 全球化下台灣次區域發展戰略／呂曜志、童振源
CHAPTER 2 台灣次區域發展現況與問題／黃玉霖
CHAPTER 3 台灣次區域整合的可能性／林欽榮
CHAPTER 4 檢討次區域發展下的中央與地方分權與財政分配／呂曜志
CHAPTER 5 區域空間發展規劃／郭翡玉
CHAPTER 6 台灣對中國次區域經濟戰略：以小三通為個案／邱垂正
CHAPTER 7 中國大陸次區域經濟合作發展戰略與政策觀察／曹小衡
CHAPTER 8 中國區域經濟發展政策：政治意涵、偏好與整合挑戰／陳德昇
CHAPTER 9 中國大陸涉台次區域經濟發展的戰略與政策觀察／曹小衡
CHAPTER 10 中國對台灣的次區域經濟發展政策與台灣的因應／史惠慈
CHAPTER 11 香港與中國的次區域經濟合作經驗／林昱君
CHAPTER 12 東協與中國的次區域合作經驗：大湄公河經濟區／楊昊