中共「十八大」菁英甄補與治理挑戰

陳德昇

政治大學東亞研究所博士，現任政治大學國際關係研究中心研究員。研究領域包括：中國政治發展、地方治理、台商研究。學術論文發表於政治學報、中國大陸研究、遠景基金會季刊（TSSCI）等刊物。2012年獲江丙坤兩岸交流貢獻獎。

蔡文軒

政治大學東亞研究所博士，現任中央研究院政治學研究所助研究員。主要研究專長為中共政治體制、中共政治改革與政治轉型、比較政治、比較權威政體。

蔡東杰

政治大學東亞研究所博士，現任中興大學國際政治研究所教授。主要研究專長為近代國際政治史、當前中國外交政策、東亞區域結構變遷發展、第三世界發展問題、兩岸關係問題研究。

薄智躍

美國芝加哥大學政治學博士，現任紐西蘭當代中國研究中心主任。主要研究專長為中國政治、中共菁英政治、兩岸關係、中美關係、國際關係理論。

編者序

本書是近年有關中共「十八大」議題研究的研討匯編。作者主要來自兩岸的學者與專家，包括年輕一代富潛力的學人。當前正值「十八大」後巨變的時刻，習近平「反腐」的作為與影響超乎預期。本書作者的論述和觀點不盡相同，但他們深入對話、務實探討和客觀分析，見解多有學術價值和敏銳觀察力，值得引介給讀者。

本書共分三大部分。第一部分探討菁英甄補、治理與黨軍運作。相關著作在中共「十八大」政治菁英的甄補機制和運作、內政與黨務治理的策略、機遇和風險，以及習近平掌軍能力和前景都有評估和解讀；第二部分是以經濟發展與社會治理挑戰為重點，文章針對大陸經濟發展規劃、社會治理規範和挑戰探討；第三部分是外交政策與對臺人事變革，分析中共「十八大」政策變遷與對臺人事調整等議題。

本書出版必須特別感謝印刻出版社的協助，以及遠景基金會季刊（TSSCI期刊）同意刊載部分文章。也要向處理編輯、校正工作同仁鄭百合、鄭嫦娥和林金珍小姐致意，因為有他們辛勤與細緻的努力，這本書才能呈現在讀者面前。

編者序
作者簡介
菁英甄補、治理與黨軍運作
1. 中共「十八大」黨政菁英甄補：預測、評估與反思／陳德昇
2. 中共「十八大」以來的政權調適：「學習型列寧體制」的運作與意涵／蔡文軒
 3. 第三條道路：習近平的烏托邦？／笑蜀
4. 中共內政與安全治理：成效與風險／薄智躍
5. 中共「十八大」後習近平掌軍執政前景／由冀

經濟發展與社會治理挑戰
6. 大陸經濟發展、問題與挑戰─兼論「十二五規劃」與「三中全會決定」／李志強
7. 當前中國社會管理分析：「國家－社會」關係的視角／王信賢
8. 中共「十八大」與和諧社會：調解組織的非政府化運作和上海案例／胡潔人

外交政策與對臺人事變革
9. 中共「十八大」後對外政策走向：區域與全球挑戰／蔡東杰
10. 中共對臺人事調整與變革／郭瑞華

中共「十八大」黨政菁英甄補：預測、評估與反思

陳德昇（政治大學國際關係研究中心研究員）

中共召開「十八大」前，各界預測人事雖有相當準確性，但仍有不少誤判。預測準確固值肯定，但判斷錯誤亦應反思。透過文獻檢視、比較研究與多元迴歸分析，有助提升學術分析和解讀能力。此外，胡錦濤卸任總書記，辭退軍委主席，為中共接班制度立下規範，有助減少元老干政。另中共「十八大」高層政治菁英甄補亦顯示，具年齡優勢成員，在特定階段並非絕對優勢，李源潮與汪洋未能出線即為案例。

儘管如此，由於習近平現階段的強勢領導與集權優勢，未來高層決策菁英，隔代指定候選人是否依例接班便沒有必然性。團派也因缺乏實力型領袖，故在高層菁英參與恐受限。此外，未來如果習近平的「反腐」與深化改革能取得成功，則中共菁英甄補將會更大程度體現習的偏好與意志。

關鍵詞：「十八大」、菁英甄補、政治局常委、政治局、多元迴歸分析＊ 本文為國科會研究計劃（NSC-102-2410-H-004-145），刊登於《遠景基金會季刊》第15卷第1期（2014年1月），感謝匿名審查惠賜卓見及季刊同意刊載。

壹、前言

中共於2012年11月8日至14日召開第十八次全國代表大會（以下簡稱「十八大」），並於2013年3月5日至17日召開十二屆全國「人大」會議，通過「國務院」人事改組。兩次會議之人事變動與安排，除顯示中共政治運作特質與權力布局外，其衍生派系政治結構變遷與政策調整，對未來中共政治發展產生實質影響，值得關注。

本文主要由歷史、制度與比較研究途徑，分析中共「十八大」黨政人事布局，解讀相關人事安排與運作，並檢視人事預測與反思研究方法，期能對中共政治菁英甄補，提供更完善之預測與解析。

貳、研究觀點與歷史脈絡

政治繼承是指：國家權力從一位統治者或政府轉移到接替者的過程。

它研究的焦點是：某一個人或團體，在一個制度或環境下，對一個政治職位的繼承，以及此繼承過程對一個民族國家的政治體制之結構和政策造成的影響。 在政治繼承議題上，中共與多數共黨國家面臨三個制度缺陷。

首先，民主國家透過定期選舉進行領導人更替，然而共黨國家的選舉並無權力轉移的實質意義；其次，共黨國家沒有規範如何解決權威和決策問題，增加權力衝突的可能性；第三，共黨國家沒有清楚劃分統治機構之間的權責。此外，研究中共、蘇聯、東歐等國的學者認為，政治繼承對共黨政權可能產生兩方面影響。第一種影響環繞在權力與政策間的關係，亦即領導人更替是否會帶來「政策更新」（policy innovation）。第二種影響環繞在「政權穩定」的議題。政權（regime）是一套決定權力關係與資源分配的價值、原則、規定、慣例與決策程序。由於政治菁英會爭奪稀有性資源，政權穩定的關鍵在於，絕大多數菁英是否能接受一套遊戲規範，解決紛爭。這套規範雖不能消除權力鬥爭與政策歧見，卻可降低鬥爭激烈程度，使得權力和平轉移。

所有共黨政權最重要、最基本的統治原則是「共產黨的領導地位」（the leading role of the Communist Party）。這個原則規範了共黨統治菁英，和其他社會團體間的權力和資源分配關係。因此，其政治接班人之安排便有強烈排他性，政治領袖的個人意志扮演決定性之角色，並直接指定接班，甚至隔代指定接班人選。在中共政治體制下，選拔接班人，首先是黨內的權力重新分配，擁有黨權者才可能或加固在行政、軍事、企業的實權。權力的世代交替和移轉，是黨內權力秩序的調整，也是幹部新陳代謝的「加速運動」。基本而言，在中共毛、鄧時期，由於革命江山是由其建立，具備革命功績、政治魅力與政治權威，因而能貫徹政令明確指定接班人。

故其接班人由其欽定，並隨時有替換之選擇權。由於人治色彩重，加之欠缺法治幹部職務任期暫行規定》、《黨政領導幹部交流工作規定》與《黨政領導幹部任職迴避暫行規定》。相關人事變革與管理規範包括：（一）年齡限制：政治局委員與政治局常委等領導人不應在年滿70歲後繼續連任；政治局常委甄補亦有「七上八下」之限制（67歲仍能接任，68歲則排除資格）；（二）梯隊接班：政治局、政治局常委會兩級領導班子呈現年齡的梯隊配置，同一層次領導班子也呈現年齡的梯形分布；（三）任期制：防止任期過長的「任期限制」（同一職務任職十年以上的情形遞減），以及防止職務更替過於頻繁的「任期保障」（在一屆任期之間中途被解職的情形減少），均有發展；（四）「循序漸進、按部就班」的升遷規律：未先歷練正部級職務或擔任中委（含候補中委）直接晉升政治局委員（含政治局候補委員），以及未單獨歷練政治局委員即出任政治局常委的人數與比例，最晚於「十四大」後逐漸降低，晉升所需平均時間則最晚於「十四大」後逐漸增加。此外，在決策模式方面的制度化現象包括：保障與派系、路線鬥爭激烈，終導致中共在毛、鄧時期政治繼承面臨尖銳挑戰與不確定性，且不乏暴力、終結生命與撤職收場（請見表1）。不過，第三代領導人江澤民之後，在欠缺革命功績，以及政治魅力與政治權威相對弱化下，在重要人事任命，必須與黨內元老和派系利益做更多政治妥協。此外，透過間接安排隔代接班人模式，以強化個人與派系政治之影響力，亦是重點布局之策略。儘管如此，毛、鄧後之中共政治領袖，仍不時面對地方諸侯挑戰。江澤民時期有北京市委書記陳希同，胡錦濤時期則有上海市委書記陳良宇、重慶市委書記薄熙來挑戰政治權威，甚而一度衝擊接班秩序。

鑑於中共政治繼承的缺失與革命江山之鞏固，在鄧小平執政時期即有意加快培植跨世紀接班人，主要因素有三：（一）在生命的黃昏期，「永不變色」的傳統，政治憂患更強烈；（二）深化經濟改革；（三）領導幹部年齡偏大和素質有待提升。儘管如此，鄧小平時代的培植接班人政策和措施，雖有初步的法律和制度架構，但法制不健全。「長官意志」遠強於法規的約束力，權比法大，法的權威地位無法建立。此外，在人治色彩偏重與法制欠缺之體制下，中共政治元老仍熱中「發揮餘力」，退出政治舞臺遲緩，形成了奇特的「幕後政治」景觀。1987年胡耀邦被迫辭職、1989年趙紫陽被罷黜，以及1992年鄧小平「南巡」迫使江澤民改變立場都是明顯的例子。事實上，中共不僅在1980與1990年代存在退休政治元老干政現象，江澤民於2002年卸任總書記後仍續任中央軍委主席兩年，亦是另類之干政行為，影響政治運作正常化。

儘管如此，經過改革開放三十餘年發展，中共菁英政治在領導人更替與決策模式，亦出現制度化發展。2006年中共即頒布《黨政領導集體領導與個人分工相結合的制度趨於穩定，以及確立政治局及其常委會為決策中心。共黨政權處理黨內菁英互動關係時，主要依循兩大基本原則：「民主集中制」與「禁止成立黨內派系」。不過，權力集中並沒有讓共黨真的免於派系鬥爭，反而往往使得政治繼承成為一場零和遊戲。事實上，有政治必有派系，毛澤東曾提出「黨內無派，千奇百怪」的論述。另根據中共研究學人丁望的觀點，在高層爭論、權力變遷中，政治血緣是個人浮沉的重要因素；政治血緣、政治理念、政策取向和現實利益的差異，影響政治派系的形成或重組。因政治理念、現實利益和人際友誼，形成鬆散型的「友好組合」，自是政界「常態」。此外，對於派系政治的成因，西方學者也有不同看法。一般來說，學者大致從「權力鬥爭」、「政策歧見」、「官僚組職利益」三個角度解釋派系政治的出現。權力分配是派系鬥爭的關鍵，而政策分歧僅為政爭的工具。白魯恂（Lucian W. Pye）指出：權力考量是中國派系政治的決定性因素。黎安友（Andrew Nathan）認為：中共派系在意識形態與政策路線的差異其實不大，但這些差異在權力鬥爭中被擴大，用以凸顯派系間的敵我關係。