公民投票制度與國際間公投案例

從「參與式民主」走向「公眾民主」，
公民投票，是台灣民主的最後一哩路！
借鑑法國＋義大利＋愛爾蘭＋南蘇丹公投實例，
讓台灣拋開鳥籠式公投，真實體現人民總意志！

公投，是一種「由下而上」，由人民作主的「民主加法」！是選民透過他們手中的選票，將每位公民的意志逐一累積起來的抽象過程，進而凝聚、昇華而成的國家整體意志，展現出國家一致的行動力量；它是人民總意志的表現。而人民總意志（La volonté généale），正是憲政運作架構中，唯一具有正當性、能夠決定「例外」（exception）情況的力量！
本書詳述民主與公民投票的基本概念、公投的定義與各種類型、公投的題目設計等原理，並借鑑法國、義大利、愛爾蘭及南蘇丹的公投制度，具體探討其立法背景與特色，推動台灣民主繼續前進。

【民主發展的最後一哩】
一、公投民主乃世界大勢之所趨
國家的治理須以民意為依歸，也就是說，政府的決策不能脫離民意擅自妄為，因此國家經常針對重要決策交付人民投票表決，而公民投票即成為國家治理的指標。而公民投票所展現的價值正是所謂的直接民主，公民投票是人民參與、決策公共事務的機會，更是人民與生俱有的基本權利，而此種人民的參政權，非因為憲法或法律的賦與而擁有。以人民參政權言之，公民投票即為創制、複決權之行使，與選舉權並行於不悖。
在理論上來說，雖然因為間接與直接兩種民主制度有所不同，而使得在政策決定流程中造成一定程度的差異；但此兩種制度並不互相排斥，也不完全對立，在政治民主發展的最後一哩系統範圍之內可以互相配套行使，進而產生互補關係。正因為如此，多數的歐美國家皆實施間接民主與直接民主相混合的制度，強調公民投票與選舉不僅可相互為用，且就國家制度而言，亦具備了「可相容性」的民主機制與交換功能。歐美國家為彌補代議政治之不足，增強民主正當性及公民參政之機會，皆公認以公民創制、複決作為實踐直接民主之必要方法。
從另一個角度來說，在憲政運作的架構之中，唯一具有正當性、能夠決定「例外」（exception）情況的力量，就是人民總意志（La volonté généale）；而能夠讓決定例外的正當力量實現的法定程序，最佳的方式當然就是公民投票。
時至今日，政治決策已不是少數政治菁英的專利，所謂的國家最高利益或存在理由（raison d’état）也不再是執政者專屬的權力黑箱，每一位屬於公眾組成的一員都應該有權決定是否參與政治決策的討論與審議過程，因此以公民投票手段作為決定重大政治走向的方式不但合乎民主潮流，而且也是未來大勢所趨，所以有愈來愈多的國際組織強調公民投票民主的重要性。
或有論者表示代議政治的存在便是要有效率地彌補直接民主的缺憾，因為不可能凡事都以公民投票決定，所以要先尊重代議政治的運作。然而這種說法其實頗有值得商榷之處，因為前提是一個運作良好、能夠完整代表最新民意的代議體制底下，才有可能彌補直接民主的不足，否則也有可能不幸淪為假代議之名、行獨裁之實；但即便是代議體制仍具有其侷限，而這個侷限性是制度性的、同時也是本質性的，因此代議體制只能當作選項之一而非絕對且排他的選項。當然，也絕對要避免公民投票的使用成為執政者擴權的幌子，讓公民投票回歸到本質上的實踐。

二、公投民主補齊台灣民主履歷
公民投票既然是人民總意志的表現，也就是選民透過他們手中的選票將每位公民的意志一個個累積起來的抽象過程，進而凝聚、昇華而成的國家整體意志，展現出國家一致的行動力量，這是一種「由下而上」、屬於人民作主的「民主加法」來推動台灣民主進步的力量。
若吾人以台灣選舉的演化來檢視台灣的民主進步過程，更會讓人體認到公民投票的重要性：從一九六九年第一屆增額中央民意代表選舉的開放，人民首次有片面參與國政的機會；到一九九二年國會首度全面改選、一九九六年總統直選的突破，允許人民自己選擇國家元首；再來是二○○四年由陳水扁總統提出的防禦性公民投票，讓人民首度可以直接對國家的公共議題表達自己的選擇，不用再受限於代議政治的怠惰與宰制。這些一步一腳印的民主前進，持續映照著台灣的民主深化歷程，終於也讓我們踏到了今日希望促成公民投票民主的這一步，吾人可將之視為台灣民主化的最後一哩：在這之前台灣的民主成就都是由政府應允人民可以做什麼、有權利作什麼的「解禁式民主」；倘若公民投票民主得以實現，即開啟了由人民告訴政府應該做什麼、不應該作什麼的新時代，亦即真正的「人民做主」；能夠踏進這個階段，台灣才算擁有完整的民主實踐履歷，主權在民的理念也才算是完整的實現。
台灣的民主起步雖然較先進民主國家晚了許多，但我們現在也已經走到了要以公民投票價值彰顯民主的最後一哩路。擁有一套真正符合民主精神與內涵的公民投票制度，不僅是替台灣的民主履歷加分，對於促進台灣人民利益與達成國家永續民主發展，也會有正面的幫助。

【公民投票簡介】
第一章　民主與公民投票的概念
　一、民主政治中人民如何做主
　二、直接民主與間接民主
　三、直接民主與公民投票
第二章　公民投票之定義與類型
　一、公民投票之類型
　二、公民投票的命題限制與題目設計

【國際公民投票制度案例】
第三章　法國公民投票制度
　一、公民投票的意涵
　二、公民投票相關法源
　三、公民投票制度設計
　四、公民投票直接立法
　五、小結
第四章　義大利公民投票制度
　一、義大利舉辦公民投票歷史
　二、義大利公民投票類型
　三、義大利公民投票概況
　四、小結
第五章　愛爾蘭公民投票制度
　一、公民投票概述
　二、愛爾蘭公民投票制度介紹
　三、小結
第六章　南蘇丹獨立公投
　一、蘇丹的南北衝突與和平進程
　二、南蘇丹獨立公民投票的歷程
　三、南蘇丹獨立公民投票的分析
　四、小結

【結論】
　公共治理與直接民主
一、民主社會的質變
二、NIMBY議題與都市公共治理
　民主發展的最後一哩
一、公投民主乃世界大勢之所趨
二、公投民主補齊台灣民主履歷

【附錄】
　附錄一　法國第五共和全國性公民投票實例
　附錄二　義大利歷年公民投票
　附錄三　愛爾蘭公民投票通過法案
　附錄四　愛爾蘭公民投票未獲通過之法案
　附錄五　南蘇丹公民投票簡要大事紀

【愛爾蘭公民投票制度介紹】
愛爾蘭的公民投票屬於決策性公民投票，並無諮詢性公民投票的設計。
愛爾蘭所舉辦的公民投票皆為憲法修正公民投票，至今尚未發生過舉行立法公民投票的案例。

（一）公民投票的種類
愛爾蘭的公民投票有兩大類，一類為針對憲法修正案所舉辦的「憲法修正公民投票」，另一類為針對一般法案進行公民投票的「立法公民投票」，或稱之為「一般性公民投票」。
愛爾蘭的憲法修正需要經過公民投票程序的批准，無其他替代方式，因此屬於強制性公民投票（Obligatory referendum）。雖然愛爾蘭憲法（Bunreacht na hEireann）於一九三七年七月一日經由公民投票批准，並於一九三八年一月一日正式生效，然而到一九四一年六月的過渡期限截止之前，依據原本憲法五十一條之規定愛爾蘭憲法尚且能透過國會的一般立法程序修正，毋需經過公民投票，而有兩個憲法修正案（第一與第二憲法修正案）便於此階段依照五十一條的方式通過。在過渡期結束之後，憲法之修正案就必須經由公民投票同意。
相對地，在一般性公民投票的部分，當國會兩院向總統提出聯合請願後，此時總統擁有決定是否將法案交付公民投票的裁量權，故在一般性公民投票時總統的態度是決定公民投票舉辦與否的關鍵。
若依公民投票發動者區分，國會兩院與總統為可依法提出公民投票案的機關：國會提出修憲案之後交付公投批准（憲法修正公民投票），或是總統在收到國會兩院的聯合請願案之後，決定該法案是否涉及國家重大事項而逕行交付公民投票（立法公民投票）。雖然強制性的憲法修正案公民投票在愛爾蘭已有深厚的基礎與超過半世紀以上的歷史，但愛爾蘭公民本身並沒有提出公民投票案的法定權力，僅能由上述的憲法機關提出。

（二）公民投票設計之意旨
除了愛爾蘭憲法修正案為強制性公民投票之外，根據最高法院於一九八七年Raymond Crotty v. An Taoiseach and Others的判決，認為所有涉及歐盟條約的重大修正皆等同於對愛爾蘭憲法之修正，因此也必須要以公民投票的方式來決定。此舉意味著涉及憲法及國家主權的議題茲事體大，徵詢人民最終意見、用公民投票決定才能符合愛爾蘭的國家利益，故而至今已有十次針對涉外事務、國際條約與歐盟參與等議題的公民投票紀錄。
至於立法公民投票的部份，該設計可被視為是一種對於國會所通過法案的否決權；愛爾蘭的立法公民投票機制可以暫時終止國會甫通過法案的生效程序：憲法二十七條第一項規定除了涉及憲法修正案之外的所有法案，當超過參議院二分之一、眾議院三分之一的連署門檻條件時，得向總統提出要求暫停國會方通過法案之簽署暨公佈施行程序的「聯合請願」（joint petition）。假使總統認定該法案確為「國家重大事項」時，就必須經由公民投票批准之後始得簽署該法案並公佈施行。然而總統亦有權認定該法案並不涉及國家重大議題，此時便無公民投票之必要。簡單來說，當國會兩院向總統提出聯合請願之後，可能發生下列三種情況：第一、總統認為事關國家重大利益需要交付人民公決，而在總統決定後的十八個月期限之內舉辦公民投票；第二、總統認為該法案並不涉及國家重大利益，在知會兩院議長之後簽署並公布生效；第三、總統在總理建議之下解散眾議院，啟動全面改選的程序，假使重新選出的眾議院於十八個月的期限內再度通過該法案，則該法案即可公布施行。由於總統的角色在一般性公民投票當中扮演著公民投票能否成案的關鍵，因此從總統的角度來看，一般性公民投票可被視為屬於總統的「被動公民投票發動權」。
然而這項國會否決權的設計卻不免令人產生下列疑問：既然已經是由國會多數所通過的法案，卻又由國會兩院自己向總統提出否決剛剛才通過法案的請願，此項看似不合乎邏輯的矛盾行徑豈非立法權自打嘴巴？合理的解釋或許是因為提出聯合請願時眾議院所需的席次僅需要三分之一的少數門檻，所以吾人可將此設計解釋為提供少數黨針對國家重大議題尋求人民公決的一種憲政平衡關卡，目的在於防止執政的多數黨把持國會濫權專斷、利用國會多數的優勢強行通過任何可能損及國家利益的法案。當然這項國會否決權的限制條件嚴苛，前提除了要有眾議院三分之一的議員贊成之外，還要加上參議院超過半數（亦即超過三十名的門檻）支持該聯合請願案，這項聯合請願才有資格提出；並且還得經過由人民直選的總統認定該法案的確涉及國家重大利益，必須直接由全體人民決定時，公民投票才會舉辦。

（三）公民投票相關法律
愛爾蘭憲法當中與公民投票相關的法律落在憲法第二十七條、四十六條及四十七條；一般法律中涉及公民投票相關規定的則有一九九二年選舉法（Electoral Act 1992）、二○○九年選舉法修正第二號（Electoral Amendment No.2 Act 2009）以及一九九四年到二○○一年的公民投票法（Referendum Acts 1994 to 2001）。上述憲法及各項法律僅規定公民投票舉辦時各項程序性的相關事宜，並沒有對公民投票的主題或是內容加以禁止或限制，也就是說愛爾蘭並無針對公民投票實質內容違憲審查的設計，僅有民眾可以針對公民投票的暫時結果向高等法院提出質疑請願的審查機制。
（…以下略…）