面對不均 再創奇跡

聯合國「千年發展目標」之一，是在2000－2015年期間將全球每日收入僅得1.25美元的人數減少一半。在全球經濟增長帶動下，這一目標大致上已經達到。

今時今日，富裕國家的政策都已關注到經濟不均及其持續上升趨勢。這問題在香港尤其迫切，因為本地家庭收入不均程度，被認為較世界大多數地區為高，要減輕經濟不均絕不容易，除了推動經濟增長，還需要各種不同的政策配合，持續經濟增長固屬必要條件，但只此並不足夠。

收入和財富分佈的形成因素和過程，各有相當顯著的分別。決定收入分佈的首要因素是人力資本，而決定資產財富的三大因素則為資本市場、土地市場和物業市場。

人力資本投資與家庭及政府投資關係尤其密切。在童年時期（尤其是幼兒階段），家庭是人力資本投資的首要泉源，政府則在教育和醫療投資方面扮演重要角色。

物業除已漸成不可或缺的財富來源，更促成了世界各大城市的財富分佈不均趨勢。香港政府在房屋發展及土地供應方面的政策，包括公屋政策，對收緊和幫助市民（尤其是低收入家庭）獲取與積聚物業財富起關鍵作用。

本書針對上述各種議題，以實證分析及詮釋，解構微觀因素（如家庭層面）及其與宏觀因素（如歷史、社會制度及其他外來因素）的互動影響。

要減輕經濟不均問題，無疑是一項艱巨的工程，但我們的分析顯示，此目標其實可達，只是達標需時而已。本書結尾部分提供具體建議，列舉多項在繼續維持低稅率、自由市場，以及有限政府的大前題下，在經濟上仍然可行的減輕經濟不均方案。

本人謹此鳴謝黃影紅女士將英語原文譯成中文版本；蔡小慧女士、呂偉良先生在研究方面貢獻良多；羅曾慕潔女士修輯及與蔡雅琳女士妥善整理校對文稿。文稿中文版初度見報，多蒙《信報財經新聞》羅偉球先生及其編輯部同事群策群力，統籌其事；黎彩玉女士及中華書局編輯部同仁，以及香港經濟研究中心的寶貴支援及慷慨贊助。此一系列文章得以完稿，內子體諒更是彌足珍貴。最後，謹將本書獻給我敬愛的岳母陳趙瓊女士。

王于漸

2016年3月

序言

前言 如何應對廿一世紀的經濟不均問題

第一部分

01　再創香港奇跡

02　逼在眉睫的人口問題

03　人口變質的世紀挑戰

04　從教育與人口着手加強人力資本

05　政策與人力資本如何影響新加坡與香港的增長差距

第二部分

06　現行貧窮線有何不妥

07　貧窮線與公屋租金補貼價值

08　社會福利政策與入息資助計劃

09　社會服務計劃、第三界別競爭以及高透明度

10　針對「瀕窮」的可行政策

第三部分

11　人力資本、貧窮、不均與跨代流動性

12　教育與個人收入不均的關係

13　香港教育、離婚與住戶收入不均的關係

14　最高收入1%與10%的經濟啟迪

15　從「九成九大眾」檢視教育與收入的因果關係

16　美國與香港社會向上流動性的對照和啟示

17　改善跨代流動性的要訣

18　幼兒教育、經濟增長與社會不均

第四部分

19　1980年前後的教育機會

20　公屋政策與離婚趨勢對1980年前後出生世代的影響

21　正視離婚、貧富懸殊、中產式微趨勢

22　解構離婚趨勢對收入不均造成的扭曲效應

第五部分

23　33,360億房屋資本財來有方

24　規管何價──皮格提暢銷書揭示的地產困局

25　規管無度　發展受制

26　再談香港的高地價現象

第六部分

27　人口趨勢與創業動力

28　誰是科技新紀元的大僱主

29　吸納移民回流 免蹈日本覆轍

第七部分

30　自由社會長遠公共開支日增下平衡預算之道

31　公共醫療開支日增下平衡預算之道

32　高齡津貼與全民退保的扶老效應對比

33　人口老化與自由社會平衡財政預算之道

34　希臘與香港— 理財異法、政治同途

第八部分

35　最低工資對家庭收入分佈與勞工市場的影響

36　不工作的代價及長工時

第九部分

37　打破貧窮率飆升的假象

38　如何化解高齡貧窮隱憂

前言：如何應對廿一世紀的經濟不均問題

經濟不均漸漸成為香港在廿一世紀面對的棘手問題，雖然作為研究課題及公共政策議題，已經進行過廣泛討論，但有關討論卻未見深入。因此，從多角度全面探究箇中前因後果的詳細審視，至今仍付之闕如。

由於缺乏綜觀全局的深入探討，有關經濟不均現象的討論一直不着邊際。有論者將問題歸咎於各類因素：長者貧窮、兒童貧窮、新移民、單親父母、待遇從優工作短缺、住屋租金高昂、樓價暴漲造成「有產階級」與「無產一族」的分化、教育機會不均，以及少數族裔長期受到歧視等等。

眾說紛紜的世紀挑戰

然而此等因素並未能全面概括不均問題及狀況，要處理所有或大部分問題，對一代人而言無疑是一項無比艱巨的重任，必須先制定策略性方針，讓政策能實事求是，聚焦於問題關鍵，始能真正產生長遠功效。

有論者將問題歸咎於經濟全球化、中國對外開放使香港流於邊緣化、政府施政失誤引致社經不公平現象、富豪壟斷經濟的情況日趨嚴重、管治不善，或九七後政治日形分化。討論的側重點縱然各有不同，歸根究柢，都圍繞着經濟不均，但要解決問題，斷不能每一方面作獨立處理，否則只會費時失事，難以達致成本效益。

制定有效策略方針的第一步，必須深入了解經濟不均的成因及性質，舉例來說，假若未能從源頭制止經濟不均，則無論政府財政儲備號稱如何充裕，亦難以負擔無需審查的補貼貧者收入政策。最低限度從策略方面考慮，亦應要求有關政策同時從問題成因入手，而非治標不治本。

部分論者提出問題由資本主義引起，另一些視之為政府施政失誤，又或兩者俱為起因。視資本主義為罪魁禍首的激進派，力圖倡導以革命手段改革社會；視之為政府過失的改革派則提倡福利國家的解決方案。看來，對廿一世紀的不均現象，兩派都只能提出典型的二十世紀方針。但能否真正解決問題？

1980－2005年的經濟全球化對世界各國造成重大影響，不少國家得以迅速積聚財富，國際財富分佈不均情況嚴重。樓價飆升造成物業財富懸殊，國際大都會的經濟不均情況尤為嚴重。

西方國家如今面對的經濟不均現象，與上一世紀不可同日而語，當時實行自由民主制的國家，通過制定各種社會福利措施，不惜犧牲經濟增長，換取減輕經濟不均程度，彷彿自由民主政體乃專為解決經濟不均現象而建；及至廿一世紀，經濟不均現象更盛，社福國家紛紛受困於國內的政治僵局，財力已不勝負荷。

目下經濟不均已非純屬社經問題，而漸成政治難題。自由民主制國家的應付能力備受考驗。香港當前的經濟不均問題，無論在特性、原因以至影響，都與西方國家大同小異，不同者只是加上中國因素而顯得較為複雜而已。正當政制過渡時期，對香港的管治安排是一大考驗。

隨着中國對外開放，內地和香港邊界愈趨模糊，在兩地社經互動的影響下，香港面對的經濟不均現象日益惡化，由此產生的種種制度、規條與公共政策，更不時加深本地經濟不均的程度。

依我所見，無論激進派抑或改革派，都仍以上世紀的觀點來界定香港所面對的經濟不均問題，以舊辦法迎戰新難題，兩派提出的方案不但難望有助解決問題，更有損害香港自由市場經濟之虞；要化解有關問題，必須從全球及中國因素的角度出發。

本書各部分文章力求透過全面分析經濟不均現象，描畫出其中涉及的各種因素，並提出如何設計一套可行的解決方案，在解決問題之餘又可保持本地自由市場經濟活力。文章中的觀點以我早前出版的兩書《香港深層次矛盾》及《香港長遠房屋策略和港人港地》為參照藍本。

同一問題的隔世之別

香港的戰後發展，既反映世界各地的蛻變，卻又以遠超各地的步伐邁進。十九世紀堪稱西方的自由時代，各國全面發揮自由市場的威力，工業化起飛之際，歐洲境內經濟及其在美洲新大陸的經濟發展，盛極一時；在政治方面，民主政制愈趨成熟，步伐時而漸進平穩，時而急劇暴烈。

1945年以後，香港亦進入自由時代，更被佛利民（Milton Friedman）譽為全球最自由經濟體。1966－1968年間，香港出現不滿殖民地工作條件及居住環境而爆發大規模示威暴動，首度面臨由經濟不均現象觸發的重大挑戰。

時至今日，回顧當年示威暴動的評論，往往視之為內地文革及本地左派煽動所致，但究其根源，乃因工業化趨勢下勞苦大眾工作環境苛刻，加上地產市場崩潰，房屋供應極度短缺，市民苦無安居之所，由是上街示威（見本書第25章），本地社會陷入動盪之中，政府於是推出大規模公屋計劃，安撫市民不滿，重建社區。雖然教育及公共衛生方面的投資亦見增加，但最大突破乃房屋政策，香港從此進入自由市場經濟與有限度社福制度並行的年代，為社會帶來近三十年的社政太平日子。

香港隨之經歷類似西方二十世紀的平等時代：當時西方發達國家，紛紛力圖於市場力量帶動的繁榮，與公平分配收入及財富的政治呼聲之間求取平衡，當時所謂的「公平」實在難有標準，因為其中不免涉及機會與成果方面一定程度的平等。殖民統治下的香港，則能在繁榮與平等之間取得平衡，一般市民都能安居樂業，對前景亦充滿信心。

從宏觀角度而言，實可視西方平等時代為上世紀自由時代政經效益鞏固兼開花結果的時期。香港在二戰後四十年間的歷史發展，可說與西方各國的歷史軌跡大同小異。

不過，及至二十世紀的最後二十五年期間，世界各地在貿易、投資、金融市場自由化方面又掀起一番熱潮，繁榮局面又出現躍進，不少大型封閉式經濟體一一開放市場，全球受影響者數以十億計，新興經濟體居民得享的繁榮程度日增，全球數十億人的不均情況相對減輕。

與此同時，各國的本土不均現象卻漸趨廣泛，為經濟、社會、政治層面帶來嶄新挑戰，發達國家尤其是國際大都會，收入與財富不均現象日形惡化。新科技不斷發展、樓價持續飆升，出現「有產階級」與「無產一族」的嚴重分化現象。

縱然社會步向繁榮，但家境欠佳者家庭破碎之勢，卻成為低收入及中等收入階層下沉的一大關鍵因素，其中以子女所受影響最大。在單親家庭成長的兒童比例日增，幼年時期的弱勢，往往成為日後喪失經濟機遇的禍根，社會向上流動性隨之削弱，經濟不均難免成為跨代延續的現象。

經濟不均現象勢將成為廿一世紀公共政策中的重大課題。全球發達國家相繼債台高築，財赤揮之不去，缺乏足夠的社福資源扶助弱勢社群，要從源頭解決經濟不均更是難上加難。

我認為廿一世紀的不均現象，根本無法單憑二十世紀的社福政策可以化解（見第二、第九部分及第36章），歸根究柢，出路始終繫於經濟繁榮的持續趨勢，而確保持續繁榮之道，應從維護本地自由市場經濟入手。

經濟不均的社經因素

自上世紀八十年代以來，在面對經濟全球化及中國對外開放的同時，香港亦出現經濟不均、貧窮以及「瀕窮」問題。1976－2011年期間，衡量家庭收入不均程度的堅尼系數由0.429增至0.537（【圖1】）。根據政府估計，若將向家境欠佳家庭的撥款計算在內，收入不均程度略為減輕，同期的堅尼系數由0.466增至0.475。

收入不均程度之所以持續上升，一般會認為是由於人口老化，戶主已退休的家庭日增。香港人口老化問題的嚴重程度已與日本相若（見第29章），以堅尼系數分析戶主介乎20－65歲的家庭，當會剔除不少不工作的長者家庭，因而減輕人口老化對家庭收入不均的效應，但【圖1】顯示1976－2011年期間，有關堅尼系數仍由0.432增至0.507，可見人口老化似非收入不均趨勢的主因。

香港一如其他發達國家，經濟不均趨勢漸見嚴重，乃因互為影響的多項因素所致，根本難以遏止，若要制止甚或逆轉，非一兩代人的努力莫辦，本書將對各項相關因素詳加探討。

首先，教育投資不足，已令教育投資回報持續趨升。1981－2011年期間，教育投資回報率由8.3%升至14.8%（見第一部分，及第12、19章），而大學畢業的投資回報率由17%升至22.7%，至於小學教育的投資回報率則由5.8%降至 5.3%。

中學及專上教育學額供應不足，令高學歷與較低學歷者之間的收入不均現象惡化，而且在學歷婚偶「正值」傾向影響下，亦即高學歷者往往以學歷相當者為擇偶對象，反之亦然，亦使家庭收入不均現象惡化。

第二，跨境婚姻及再婚趨勢，加速本地家庭破碎。1981－2014年間，跨境婚姻累計總數為680,017宗，佔本地婚姻總數百分比為40.3%。2014年，跨境婚姻達26,330宗；離婚宗數持續上升，在2014年共20,019宗，期內離婚累計總數為365,229宗。而1986－2014年間跨境再婚累計總數達130,040宗，佔再婚總數44.3%。2014年，跨境再婚為數達11,839宗。

大量跨境婚姻引致兩大後果。首先，實施單程證配額制導致分隔兩地的家庭遲遲未能團聚，嚴重影響子女成長環境，他們長大後亦較難具備獲取理想經濟生活的條件。其次，離婚及再婚率趨升，破碎家庭隨之增加，期內在單親家庭中成長的子女比率激增超過十倍之多。

跨境婚姻大都在低收入家庭中出現。作為人力資源投資的受助者，新移民及其子女處於弱勢，不但人生機遇有限，甚至有跨代貧窮之虞。經濟不均問題因而更難化解，成為愈見嚴重的社會問題。

第三，公屋租住單位日漸成為低收入家庭及退休長者家庭集中之地。1976－2011年期間，本地人口最低收入四分位數中含適齡工作戶主（20－65歲）的公屋家庭比率估計由24.5%增至48.4%（【表1】）。而處於家庭收入中位數以下的比率由53.3%激增至80%。

1976－2011年期間，戶主為適齡工作者（20－65歲）的家庭中，公屋租戶所佔百分比由36.3% 降至27.4%（【表2】）；戶主為長者（65歲以上）的家庭中，公屋家庭比率則由30.6%升至48.6%。

較為近期落成的公共房屋每多位處新界偏遠地區，租戶子女前往市中心的機會不多，往往在與外界隔絕的環境中成長。租戶中不少是退休長者，部分經濟條件有限，年輕一輩難有成功楷模。與三十年前有別，現今的公屋是居民日感隔離、貧困，而鄰里漸趨老化的環境。

在最低收入四分位數的公屋住戶之中，離婚者、子女與單親同住的住戶均日增，情況有別於其他類型房屋的住戶（【表3】）。

1976－2011年期間，最低收入四分位數中，租住公屋的離婚者所佔比率由41.8%增至69.4%，而在其他所有住戶中所佔比率則由44.6%減至34.7%。在最高收入四分位數中，公屋租戶的離婚者比率持續減少，而其他所有住戶中的離婚者比率則基本上維持不變。離婚趨勢與低收入家庭尤其高度相關，並集中於公屋租戶。

1976－2011年期間，最低收入四分位數中，單親而與子女同住的公屋住戶比率由28.2%激增至79.8%，而居於其他所有類別房屋住戶的比率，則僅由30.2%升至38.5%，增幅較緩。在最高收入四分位數中，不論公屋租戶或其他所有住戶，單親而與子女同住的住戶比率均持續下降。單親家庭亦與低收入住戶高度相關，且多為公屋租戶。

自1998年新移民家庭的公屋分配規例放寬以來，這類家庭佔新分配公屋單位比例隨之增加。1996－2001年期間，五年內來港新移民公屋住戶比率由4.6% 增至10%，但隨着來港新移民人數持續減少，及至2011年，比率回落至6.4%。居於其他類別房屋的新移民比例，則由1996年的11.7%減至2011年的7%。至於在最低收入四分位數中，新移民往往佔較高比例，而其中又以租住私樓的新移民佔數較多。

香港公共房屋計劃對收容來港新移民的累計效應實在非同小可。1996－2011年期間，近二十年以內來港之新移民佔公屋住戶比例由26.1%增至39.1%；相較之下，同期新移民在其他所有類別房屋住戶中所佔比例，則由30.2%減至20.3%。

有關上述各組相關結果分析詳見本書第三、四部分中的文章，從中可見問題根源在於公屋租住單位的分配，皆因有關政策特別優待已婚（不論首婚或再婚）申請人，而跨境婚姻機會又唾手可得，如此優待，實較有利於離婚後再婚的申請人。由此可見，本地公屋政策，加上跨境婚姻、家庭破碎效應，乃是加重經濟不均程度，以及減低社會流動性的極大成因。

第四，經濟全球化及中國對外開放帶動樓價趨升，以致有能力置業者與未能置業者之間出現財富鴻溝，低收入家庭被迫負擔高昂租金，無富裕父母蔭庇者難以置業。自1980年代以來，本地樓價升值大約16倍，大部分住宅單位的置業首期亦由5%激增至40%，加上樓價升勢，置業首期升幅已近128倍。

由於發展規限嚴格再加上政治分化，本地的土地及房屋需求升勢持續，現已出現供應嚴重滯後之勢。因規限及政治角力造成的發展延誤，估計已推高樓價近一倍之多（見第五部分）。而離婚率颷升，以及年輕一代遷離父母的擠迫住所，則令市區劏房興起。

第五，人口老化趨勢將令適齡工作人口未來所承擔的人均經濟增長百上加斤。不幸的是，香港的適齡工作人口正漸萎縮。要提升工作人口的生產力，尤其在創新及創業精神兩方面而言，面對人才減少而變得難上加難。在本地畢業生身上再作投資既是為時已晚，為求經濟持續增長，政府必須考慮從外地輸入人才。雖然有關討論難免再度引起政治角力，但若不及時採取行動，經濟增長將會進一步放緩（見第六部分）。

第六，人口老化及經濟增長放緩，房屋、醫療、教育、社會福利等公共服務均急待擴充，將產生嚴重的長遠財政問題，但香港的財政儲備並不足以應付如此龐大的開支增長，加稅又將進一步拖慢經濟增長。在人口持續老化的不妙形勢下，全民社會退休保障實不宜開展（見第32章）。

更有效的解決方案，在於制定長遠財政策略，將資源投放在經濟增長及公屋私有化方面，從而將土地價值解封，以供公共開支增長之用（見第23及38章），既毋須耗費公帑，亦能避免出現長期困擾西方國家的沉重財赤。

撥亂反正的解難之道

要解決廿一世紀的經濟不均現象，不單在於減輕低收入階層的貧窮問題，還在於防止中等收入階層陷入「瀕窮」困境。問題既關乎投資在人才身上，使之兼備軟、硬技能，亦關乎放寬規限，增加土地、房屋、樓宇供應，避免本地社會日趨分化；同時需投放更多資源於醫療服務，使長者可以有尊嚴地生活，以及向無依的長者提供收入緩助。

經濟不均現象日趨嚴重，釀成政治分化。縱然問題表面上在於對民主的訴求，以及對「一國兩制」的不滿，但本地大部分人，尤其是年輕一眾，既有對未來漸感無望，亦有深表不滿，更有滿腔怨憤者，問題核心在於錯綜複雜的相關議題，皆是經濟不均的各種表徵。對於由此在社會上產生的強烈不公之感，卻一直未獲正視與解決，種種積怨，導致社會對現行政制安排大失所望。

雖然問題棘手，但通過研究，深入理解，應能迎刃而解，關鍵在於正確分析，並制定有效策略。話說回來，這只屬解決問題的一半方案，難免會受政治障礙，除非政府能凝聚共識，否則將難以得到社會大眾支持政策轉軌。但願本書所載各篇研究文章，有助社會找到前半部的解決方案。