我們值得更好的城市

「城市」的改造，能導致「人」的改造。
臺灣也可以有世界一流的城市！
1950年代，丹麥首都哥本哈根飽受塞車之苦，空氣汙染及噪音問題嚴重。政府決定將車水馬龍的市中心商業街改成行人徒步區，反對聲浪不斷，商家擔心生意將與車流一起消失，文化評論家說丹麥人不習慣室外生活。但事實證明，徒步區迎來了更多的消費人潮，從此人們愛上這樣的空間，也期待更多這樣的空間。──這正是環境影響人類行為的經典例證。

邱秉瑜將自己在英國攻讀都市規劃碩士一年之所學、回臺灣任職工程顧問公司一年之所獲，以及七年來在不同城市生活旅行之所思，化為本書二十四篇文章，希望能激發人們對城市未來發展的想像力。

借鏡世界的一流城市規劃──哥本哈根的行人悠閒自在，倫敦的自行車暢行無阻，波特蘭的輕軌活化街道，魯爾的工業區蛻變重生，紐約的住宅追求公義，京都的夜色魅力獨具──臺灣也可以有世界一流的城市！

一致讚揚｜周奕成（世代文化創業群負責人）、林洲民（臺北市政府都市發展局局長）、林崇傑（臺北市政府產業發展局局長）、姚文智（立法委員）、孫啟榕（建築師）、彭揚凱（OURs 專業者都市改革組織祕書長）、簡旭伸（臺灣大學地理與環境資源學系副教授）【依姓名筆畫排列】

專文推薦｜黃金樺（東海大學景觀學系助理教授）、曾柏文（端傳媒評論總監）

推薦序 好公民與好城市──黃金樺
推薦序 延伸我城的想像──曾柏文
自序
第一篇──減少私人運具
■培養無車族群■
臺北離自行車城市還有多遠？
自行車能共享，汽車也能共享？
推動BRT的策略與決心！
■發展軌道運輸■
讓輕軌活化城市的街道！
減碳蓋輕軌，經費從哪來？
利用大眾運輸之便，讓舊城區活化再生！
第二篇──強化步行環境
■限制車輛行為■
為什麼臺灣車不讓人？
巷子內的馬路如何安心走？
怎樣阻止機車入侵人行道？
■擴展步行空間■
徒步區存廢，公投來決定？
讓大眾運輸周邊環境更好走！
把公園綠地串在一起！
第三篇──提升生活品質
■改善居住條件■
街邊型夜市應徹底改革！
讓民間協助開發社會住宅！
城市該如何對付交通噪音？
■打造休閒環境■
花博結束了，場館怎麼辦？
松山機場用地，未來何去何從？
臺鐵臺北機廠，該如何再發展？
第四篇──厚植市民認同
■文化觀光精煉■
臺灣夜間觀光，只有夜市可逛？
如何打造創意街區？
臺北的捷運，站名有問題？
■治理模式創新■
把中正紀念堂改成國會議事堂！
臺北的二○五○願景是什麼？
升格直轄市，區政誰來管？
附錄──全書架構一覽表與圖片出處

〈臺北離自行車城市還有多遠？
──借鏡倫敦的單車政策〉

臺北邁向自行車城市，可說是不斷試驗與修正的過程。雖然河濱自行車道的完善建置有目共睹，但像敦南自行車道──利用市區幹道最外緣建置、位於人行道與一般車道間卻與靠路邊停站的公車相衝突──反而以失敗收場。

而隨著YouBike的啟用，臺北市政府改把腦筋動到人行道上，先採過渡性質的「人車共道」原則，將人行道的部分空間挪作自行車專用道，卻又造成行人的威脅。

後來，市府終於確立了繼續利用人行道讓自行車騎乘、而另將人行道拓寬以便「人車分道」的方針。

2015年初，市府宣示了自行車路網執行計劃，預計年內完成「三橫三縱」（信義路、仁愛路、南京東西路、中山北路、松江路、新生南路以及復興南北路）的市區路網；然後再分階段針對寬度40與25公尺以上道路，完成自行車道鋪設。這些單車路網，也將進一步銜接臺北和新北兩市之間的各座橋樑。

這些政策確實能讓臺北往自行車城市更邁進一步。然而，我們在此必須提出兩個問題：

．新政策看來仍是沿襲舊做法，在缺乏任何分隔設施的狀況下，人行道上設自行車道，只有鋪面不同，這樣真能確保行人的安全？

．臺北、新北將在聯絡橋樑上合作設置自行車道，此是純為了休閒用途，還是想取代兩市間龐大的機車通勤潮？自行車總會騎過橋到另一邊去，試問作為臺北市附廓的新北市，有無提出相應的自行車道規劃？

究竟怎樣的市區自行車道才真正符合騎士的需求？在通勤行為上，市中心又該如何與周邊區域結合，共同提升自行車的使用風氣？

國際間最有名的「單車首都」，當然非哥本哈根與阿姆斯特丹莫屬，但對於尚處自行車環境建置起步期的臺北來說，較值得取法的，卻應是同樣正努力往自行車城市邁進的倫敦。

▎倫敦市長的自行車政策
早在2008年，時任倫敦市長的李文斯頓（Ken Livingstone）就宣布建置12條「自行車超級高速公路」（Cycle Superhighways），同年繼任市長的強森（Boris Johnson）也繼續推動此計劃，並在巴克萊銀行（Barclays Bank）的贊助下陸續建置完成，同時也開辦了公共自行車租賃系統。

強森贏得連任後，針對新的市長任期，於2013年3月提出了新的自行車政策，稱為「倫敦市長的自行車願景──奧運留給所有倫敦人的遺產」（The Mayor’s Vision for Cycling in London-An Olympic Legacy for all Londoners），訴求「更完善的路網」、「更安全的街道」、「更多人騎單車」等3大主題、囊括15項具體政策，總目標則是要為所有人打造更良好的生活環境。這些政策中，與自行車騎乘路徑的建置直接相關者，包括：

1.市中心自行車路網（A new network of cycle routes in central London）
倫敦市政府將與市中心各區合作，建置高品質、高流量的倫敦市中心自行車路網。有些路段會做出分隔，有些則採汽車與自行車共享的道路設計；甚至，在當地區公所的同意下，有些原本的汽車單行道會設置雙向（two-way或bi-directional）自行車道。

2.自行車橫貫道（A Crossrail for the bike）
市府將利用一條現有公路幹道，為倫敦的單車騎士打造至少24公里長的東西向橫貫自行車道，這將是全歐洲最長的全段皆採分隔式設計之自行車道。

3.自行車超級高速公路的優化（Better Barclays Cycle Superhighways）
提升倫敦自行車超級高速公路的品質，以趕上國際模範案例的水準。自行車超級高速公路多位於市區的一級或二級幹道，與公共運輸的重要路線多有重疊，有鑑於自行車的騎乘不應與公車的上、下客互相衝突，為確保自行車騎士的用路權，將優先考慮採用分隔措施。

除了沒有公車的道路，那些雖有公車行經、但寬度足以將公車站設於路中央分隔島的道路，以及公車單邊設站的單行道等，亦皆可採「全分隔式」（full segregation）設置自行車道。至於不具備上述條件的道路，則可採「半分隔式」（semi-segregation），讓自行車與公車共用專用道，或在一般車道與自行車道間放置貓眼等障礙物，使汽、機車無法干擾自行車的騎乘。

4.自行車寧靜道（New Quietways）
就先天都市形構而言，倫敦充滿了側街與後巷。這些低交通量的路段，將被用來織成倫敦的「自行車寧靜道」網絡，以滿足廣大自行車騎士族群的不同偏好。

不是所有的自行車寧靜道都需要與汽車完全分隔，只要變更道路設計，讓自行車更易通行即可；有些路線會涵蓋水岸及公園，以利市民休閒。透過照明、監視器與巡邏加強寧靜道的夜間安全，沿線也會加強植樹與綠化，俾使成為城市中的綠色廊道。

5.郊區的荷蘭式自行車友善環境（‘Mini-Hollands’ in the suburbs）
倫敦郊區並不盛行騎自行車，市府將選擇3個位於市中心外圍的區，作為「迷你荷蘭」自行車友善政策的試行對象，不但要打造從當地到市中心的優質通勤路徑，重點更在鼓勵當地人們短程移動不開車，改騎自行車。

實際的做法是，進行這些地方的核心區塊大改造，使整體環境變得對自行車更友善；援引「自行車寧靜道」概念，利用側街與後巷，建構從核心區塊輻射出去的自行車路網；在當地的火車站打造大型自行車停車中心；並輔以積極的行銷推廣。

6.地鐵式的自行車路網識別設計（A Tube network for the bike）
為讓人們易記易懂，倫敦的自行車路網會力求與既有的地鐵路線、公車路線以及主要幹道一致，並且依之命名；自行車路網圖的設計，也將採用與地鐵路線圖相同的風格。

7.鼓勵通勤族騎自行車（Helping commuters cycle）
倫敦市中心將增設許多自行車停車位；市府也將與英國國家鐵路公司合作，除了各郊區的火車站，亦會在市中心的主要火車站打造高容量、高安全性的自行車停車中心，該中心同時也會成為倫敦公共自行車系統的最大租賃站。市府也會替火車搭載自行車爭取更寬敞的空間、更一致的規則，同時亦將試辦地鐵部分路線離峰時段搭載自行車。

至於其他8項政策則為：路口的優化、提升貨車駕駛的自行車友善意識、速限與駕訓、鼓勵兒童騎自行車、擴張公共自行車租賃系統、試驗電動自行車可行性、行銷推廣、市府與各區公所的合作夥伴關係。

▎反思臺北交通　應加強保護相對弱勢
臺北、倫敦兩城市的自行車政策思維，最明顯的差異就是：臺北是拓寬人行道來做自行車道，倫敦則是拿既有馬路汽車道的一部分來讓自行車騎乘。

雖然拓寬人行道亦等於既有馬路汽車道的縮減，但倫敦不但要汽車讓出空間與自行車共享，還以分隔設施確實保護兩者之中較弱勢的自行車，此外亦禁止自行車騎上人行道，違者罰30英鎊至500英鎊（約合新臺幣1400～24,000元）不等，並可遭公訴告發，清楚表現了「保護相對弱勢者」的交通政策思維。

反觀臺北，卻是要行人與自行車共用空間，如此雖能讓自行車免於動力車輛的威脅，但若沒有實體的分隔設施，自行車反而影響行人安全。

臺北經歷了敦南自行車道的噩夢，也應當注意到倫敦的用心，其特別考量了公車與自行車的衝突可能，進行相關調整。這與路口的優化、提升貨車駕駛的自行車友善意識、速限與駕訓等政策一樣，旨在全面提升自行車騎士的安全。

有人可能要問：給自行車越來越多的騎乘空間，代表馬路也會越來越窄，難道交通壅塞不會因此加劇？這端看城市的長期交通願景究竟為何。

打定主意要逐步減少市中心車流量的倫敦，學習新加坡採「以價制量」策略，2003年起成為歐洲首個對汽車進入市中心課稅的城市，特定時段駛入「壅塞費收費區」（Congestion Charge Zone）的車輛必須繳納「倫敦壅塞費」（London congestion charge），因而大幅改善了交通問題。

兩城市的自行車專用道，大多依汽車及大眾運輸的主要幹道規劃，好處在於能減輕大眾運輸的部分負擔；但臺北的路網規劃可以再更有野心一些，例如：捷運行經的民權東西路、忠孝東西路、羅斯福路，以及公車密集的民生東西路、和平東西路，未來是不是都應該朝向設置自行車道的方向規劃？

臺北與倫敦一樣具有大量的側街後巷，依現行法規，寬15公尺以下的街道不設人行道，但卻允許停車，導致有些街巷（例如溫州街）交通機能不強，卻因停車而使空間變得侷促。這樣的現象是否合理？該是時候檢討，並找出適合改為自行車與行人路徑的側街後巷了！

至於直接與臺北市中心接壤的地區，包括士林、大直、內湖、南港、景美、木柵與新北市的三重、板橋、永和等，以及到臺北上班的火車通勤族主要來源地（如基隆、桃園、中壢等），都應改善道路與空間，使自行車更易通行。

▎因地制宜　以電動自行車取代機車通勤
倫敦鼓勵市民騎自行車通勤，並搭配火車及地鐵提出配套政策。那麼，目前擁有大量機車通勤潮的臺北呢？

臺北年均溫攝氏23度、最熱月均溫29.6度，氣候比倫敦炎熱許多，若倡導以傳統自行車通勤，對衣裝筆挺、不想流汗的上班族而言，料將窒礙難行。

「因地制宜」，更具推廣價值的，應該是電動自行車，其具備機車的優點（停車方便）而沒有機車的缺點（噪音、空汙），可成為取代機車的通勤工具。

臺北可挑選合適的捷運路線，試行平日離峰時間的自行車搭載，尤其可考慮特別保障電動自行車的搭載權作為鼓勵誘因。

臺鐵除可跟進外，更應針對首都通勤圈各主要火車站（如基隆、南港、松山、臺北、萬華、板橋、桃園、中壢等站）進行自行車停車設施整備──同樣地，這種設施的設計可刻意對電動自行車有利。

石油終將耗竭，未雨綢繆，擺脫對燃油動力車輛的依賴，擁抱步行、自行車及大眾運輸，永續交通（sustainable transport）才是臺北乃至於全球城市的未來。

〈徒步區存廢，公投來決定？
──比較斯托勒徒步街與公館徒步區〉

公館慢行徒步區是繼2000年的西門徒步區後，臺北推動的第二個徒步區，從2014年8月2日開始試辦，五個半月後，為了「讓民眾充分參與各種市政議題及表達意見」，主管機關臺北市政府交通局於2015年1月15、17日分別進行「一階」與「二階」公投，以決定是否續辦。

「一階」採i-Voting網路投票，18歲以上的一般民眾皆可參與，結果有76%的網友贊成續辦，反對者為22%。

兩天後的「二階」改採公館當地店家及住戶問卷調查，結果，店家卻幾乎是一面倒反對續辦（81%）；至於住戶，雖較不反感，但大致仍傾向反對續辦（62%）。若將店家及住戶票數統合，可知有71%的公館在地人反對續辦，贊成者僅29%。於是，市府決定尊重在地意見，宣布不續辦公館徒步區。

然而，半個世紀前的1962年，丹麥首都哥本哈根就開風氣之先、大膽將斯托勒（Strøget）這條車水馬龍的市中心商業街改為行人徒步區，當時的反對聲浪也是非同小可，哥本哈根究竟是如何克服困難做到的？

▎以節日封街為手段　打造全市第一個徒步區
今天的斯托勒，全長1.1公里，是歐洲最長的行人徒步購物街。

傳統上，這條寬11公尺的兩線道馬路，原本就是哥本哈根市中心最重要的商業街。1950年代的斯托勒，每年除聖誕節期間封街兩天、不准車輛進入外，跟哥本哈根市中心所有的其他道路一樣，一年到頭飽受塞車之苦。

隨著進出市中心的車輛越來越多，哥本哈根許多莊重典雅的老廣場，也一個個變成了露天停車場。

當時的哥本哈根，不但市容醜陋，且空氣汙染及噪音問題嚴重，哥本哈根市政府因而認為若能將市中心變得對行人更友善，不但可創造生動的公共生活，也可一併解決上述的都市問題。

於是，1962年11月，市府利用某個節日作為藉口，在斯托勒開始實施封街，而在節日結束後，封街繼續延期，斯托勒就在這樣的手法下成為了哥本哈根第一個永久的行人徒步區。

▎逛街人潮淹過反對聲浪　締造三贏局面
當然，這樣進步的政策，不會沒有伴隨反對聲浪而來。異議最主要來自於市中心的商家，他們擔心的是車流消失了，生意也沒了。

一些評論家也從文化角度出發反對此事，他們說：「我們是丹麥人，不是義大利人。」北歐氣候不似南歐溫暖，而是又冷又多雨，因此，丹麥人習慣的是室內文化、是窩在家裡、是在餐桌前吃飯喝咖啡，而不是享受路旁的露天咖啡座—丹麥人才不吃行人徒步區這一套。

這些反對的音浪，很快就被大量湧上斯托勒街頭的哥本哈根市民腳步聲蓋過了。

根據建築師揚．蓋爾（Jan Gehl）和拉爾斯．吉姆松（Lars Gemzøe）的研究，比起以前的馬路，新設置的行人徒步區，鼓勵了人們在此進行「停留行為」（stationary activities），而非匆匆路過，當然，更多的消費行為也就隨之而來。一開始對新政策狐疑的商家，如今樂見斯托勒成為市民熱門的逛街地點，人潮顯著增加，生意也更好了。

商家保住了經濟繁榮，市府創造了政治成功，而市民大眾的社會福祉也得以促進，真可說是「三贏」的局面。

▎複製成功經驗　往後數十年採漸進式擴張
斯托勒實驗的成功，鼓勵了市府繼續把更大部分的市中心區域還給行人。1968年，市府將另一條街及幾處廣場也改為行人徒步區，接下來的幾十年間還有多次的類似舉措。

從1962年斯托勒的15,800平方公尺開始，市中心越來越多的地方變成了行人專用或行人優先的地帶，到該世紀末，其總面積已在30多年間擴大為原本的6倍多，達約10萬平方公尺。

在此同時，一批批市中心停車位也被取消劃設，在市中心停車因而變得越來越困難，從而抑制了市民把車子開進城裡的意願，這導致更多的停車場得以廢止，轉為公共廣場之用。

奇妙的是，根據蓋爾和吉姆松的統計，若單看1968年到1995年這一期間，市中心行人友善地帶的總面積增加幅度為3.2倍，而市中心公共空間的夏季單日下午平均使用人次增加幅度為3.3倍，兩者似乎為正相關。

▎優質公共空間的誕生　並非來自民主程序
哥本哈根市中心步行化的奏效，讓批評者的經濟理由或文化理由都不攻自破，正如蓋爾所言：「世界上每個地方各有不同的文化與氣候，但，人，則是全世界都一樣的，只要提供好的公共空間，他們便會喜歡在那裡聚集。」

在英國Monocle雜誌2010年所做全球最宜居城市排名中，哥本哈根僅次於慕尼黑，排名第2；2011年的美國美世全球調查（Mercer Worldwide Survey），也將哥本哈根評為全球城市個人安全第9名、生活品質第11名。這些傲人的成果，均非僥倖得來。

然而，這樣一場劇烈的「城市新文化運動」，卻並不是依照民主程序所產生；甚至，依哥本哈根市民的「反規劃性格」，行人徒步區的設置若放手讓其投票決定，很可能就會像臺北的公館一樣慘遭否決，哥本哈根也就不會產生如今讓市民引以為傲的全歐最長徒步購物街了。

從哥本哈根經驗，我們可以看出市政當局的策略：

先以節日封街為藉口，規避商家的反對聲浪，再以封街延長為由，讓行人徒步區偷渡成功。全市的行人徒步區路網漸進擴張，讓人們能有時間來調整生活方式，亦有效減少了民怨。

臺北市政府自詡「落實以民意作為公共政策決定主要依據」、「開放18歲以上民眾參與公共事務」是「符合世界潮流」，一開始本著理想抱負打造公館慢行徒步區，對於其存廢，先採用兩階段公投，最後卻又棄網路民意不顧，片面選擇尊重在地民意，直接導致了實驗的終結。

結果，既無法在臺北城南創造與西門町、信義計劃區相互輝映的重要消費商圈，亦未能繼續保護道路的「軟性使用者」──行人及自行車，使其免於汽機車的威逼與霸凌。這，應該說是違反世界潮流，才較符合現實！

反觀半世紀以前即具前瞻視野的哥本哈根市政府官員們，本於專業判斷，堅定貫徹政策，不刻意博民主美名，雖過程中不惜用詐，但市民「用腳投票」也順利杜絕了商家的反對意見，最終使城市改造得以達成。