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民主觀察:2015回顧
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民主觀察:2015回顧

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商品簡介
作者簡介
名人/編輯推薦
目次
書摘/試閱

商品簡介

【關於本書】 
本書係為對2015年台灣之民主生態進行觀察。
作者群以綜合觀點區分為六大部分,分別為國會民主、司法民主、預算民主、地方民主、直接民主及政黨民主,以簡單且詳述之方式呈現給讀者,快速了解2015年之台灣民主生態。

 

作者簡介

【關於編者】
邱俊榮,青平台基金會董事長
現任中央大學經濟學系教授、國家金融安定基金委員、台大經濟學博士。
曾任中央大學管理學院副院長、中央大學經濟學系系主任、德明財經科技大學代理校長等。

專長為國際貿易政策,長期投注於國際經濟與產業經相關議題之學術及實務研究,多次獲國科會及科技部研究獎勵,也關心全球總體經濟與產業發展趨勢,更積極投入台灣教育、青年發展、就業、分配等公共事務,藉演講、座談、媒體傳達理念並與社會溝通,相關研究與評論散見於各報章雜誌。
除學術研究及公共參與外,多年來亦擔任多項校內學術行政工作,致力以教育帶動台灣改革進步。

羅承宗,1973年生,台北士林人,現職南臺科大財經法律研究所助理教授。曾任崇右技術學院財法系助理教授兼主任、日本北海道大學大學院法學研究科外國人客員研究員、淡江大學公共行政系兼任助理教授、青平台基金會兼任研究員。

名人/編輯推薦

〈推薦序一〉 民主是什麼? ⊙黃益中(《思辨:熱血教師的十堂公民課》作者)
民主是什麼?最常聽到的回答大概就是選舉投票,然後就講出朗朗上口的那句:少數服從多數,多數尊重少數。

對於民主政治,政治學有所謂「民主鞏固」,是指人民已經確信民主制度是處理公共事務的最佳方式,而且也願意遵從民主制度所規定的方式來參與公共事務的決定。在威權國家轉型民主的過程中,民主鞏固更顯重要。美國知名政治學者杭亭頓(Samuel Huntington)就曾以「雙翻轉理論」(two-turnover test)來做為檢驗標準,意思就是要經過兩次和平的政黨輪替,透過選舉使得統治者願意依據選舉的結果放棄權力,這樣的民主才是貨真價實。

從雙翻轉理論來看,台灣不但已經兩次政黨輪替,2016 年 5 月 20 日更來到第三次政權和平轉移,簡直是民主模範生了。那你滿意台灣的民主嗎?

台灣自詡是亞洲(或華人世界)最民主的國家,實情卻是民粹主義依然橫行,許多民眾對民主的想像仍停留在粗淺的選民服務。而我們看人的第一步則是用藍/綠、統/獨的二分法來標籤,沒辦法理性溝通,更別談思辨是非。

這個民主鞏固,我們只完成了前半段。

難怪公益平台文化基金會董事長嚴長壽反對貿然降低投票年齡至 18 歲,他認為有選舉沒有教育,就很容易被操控。公民的素養必須從討論與思辨中培養,當老師沒辦法這樣教育孩子時,孩子就沒有這樣的能力,結果必然是一場災難。他說:「我們得教育孩子先學習如何做好公民,讓他們擁有思辨的能力及懂得善用自己的權利。如果事先沒有教育,最後也只是淪為討好、利用,他們不會成為監督的力量。」

我提個簡單數學題目給各位思考:

假設一次立委選舉經費要花費新台幣一億元(我這邊算客氣了,本來想估兩億),立委任期四年,每個月薪水比照部長級待遇大約是新台幣 20 萬元,換算年薪約 270 萬元(含年終獎金),四年薪水共約 1080 萬
元。

好了,你辛苦擔任立委四年也才賺 1080 萬元(這是還沒扣所得稅,實際更少),但你卻願意花一億元選舉?而且你得準備半年至一年時間競選,花錢花時間還可能會落選。做四年白工還要倒貼 9000 萬元。為什麼還是有那麼多人要參選?或者你該問的是,為什麼最後當選的就是這些砸大錢買廣告、辦晚會的。

這裡面一定有什麼事情不對勁。而我們的民眾卻習以為常。

美國民主理論大師道爾(Robert A. Dahl)認為,民主政治在制度上包含兩個主要層面:參與和競爭。參與指的是選舉權普及,重要公職人員由公平的選舉制度所產生,而競爭主要是指人們可經由集會結社等方式爭取民意支持,主要是透過政黨政治。這些制度的設計要確保:「民主政治的核心價值是政治平等,也就是政府持續地對人民的需求保持回應性。」如果選舉制度只對大黨有利,沒有了小黨的競爭,社會將缺乏監督制衡,也就無法確保政治人物會對選民負責。

制度是人所建立的,法律也是。對政治人物而言,他們念茲在茲的是如何確保權力不中斷,最簡單方法就是堵住新競爭者加入的機會,這裡面甚至包括羽翼未豐、嗷嗷待哺的弱小對手。所以我們看到過去修憲時,國民黨聯合民進黨,選擇了不利小黨生存的並立制立委選舉制度,並且設了 5%(相當於 70 萬票)的高政黨得票門檻。2008 年的立委選舉只有國民黨及民進黨超過門檻,2012 年選舉勉強加上親民黨及台聯,即便經過了公民運動的喚醒,2016 年立委選舉也只有國民黨、民進黨、親民黨、時代力量能存活。其他小黨不但一席未得,也得不到四年的政黨補助款,這豈止是不公平,根本已是趕盡殺絕了。

憲法保障人人參政權平等,但是台灣的選舉已經成為燒錢遊戲,只剩有錢人跟有錢的政黨可以來玩,「一人一票」變成了「一元一票」。這種不公平的選舉制度,阻礙了年輕人的參政權利,也妨礙了社會流動的可能。

瑞士,號稱是最強公民國的 800 萬人口小國,孩子從小學開始學習思辨,上課時間學生享有相當自由,小學生上課的教室只有一項原則:同一時間,只能有一個人說話。這個教室就是國家的縮影,每個人都有表達意見的權利,前提是尊重。瑞士沒有全國性的公民教育課程,他們讓「公民意識」(citizenship)融入整體教育裡,教室裡的每一堂課,都是強調獨立思考、親身參與、尊重差異的公民課。

所以即便瑞士每年舉辦十多次的公民投票(而且不像台灣的公投設了一大堆門檻),民眾卻能保持理性,比如一個把勞工原本一年有四週帶薪休假延長為六週的公投,卻被壓倒性的三分之二民意給否決,因為瑞士人做決定前會反覆衡量得失。又比如核廢料的最終處置,經過政府與居民長達五年的誠意溝通,公開透明的資訊交流,最後存放場鄰近居民選擇信任專業,也能以「人人為我,我為人人」的公民責任妥協接受。

如果我們期待民主可以深化,就必須正視公民意識與公民責任。青平台基金會所出版的這本《民主觀察:82015 回顧》,從六個不同面向切入,正適合教師與青年學子作為認識台灣民主的基礎教材。公民教育,不僅學校裡的孩子需要,出社會的大人更是需要。理性了解問題,進而思考改變,因為,「接下來就是你們的事了」!


〈推薦序二〉 真正的民主 ⊙柳婉郁(國立中興大學歐盟中心執行長)

民主代表著主權在民,即全民作主,民主用於國家形式也成為一種國家制度,而民主教育則是一個啟蒙民主概念的過程。過去幾年來,台灣的民主有了極大的進展,尤其 2015 年發生了許多民主創新事件,包括新媒體、新政黨、新政團的湧現與體現。在學校教書的老師們,最煩惱的事情之一,就是政治與民主相關教科書來不及更新,內容落後數年,因此市面上不容易找到最新教材讓學生閱讀,但在這樣的翻轉教育時代,教師們其實並不需要花時間「教」學生基本的民主觀念,而是推薦一本擁有最新資訊的好書,有興趣的學生就能自學而受益,而這本「民主觀察:2015 回顧」就是一本這樣的書,如果讀者想要瞭解台灣去年的民主發展,但沒有時間蒐集資料與修課,這本書將是最佳選擇。除了傳達2015 年最新的政治改革與民主回顧,包括國會民主新改革,也讓讀者可以瞭解許多新個案與新觀念,包括司法民主、預算民主、地方民主、直接民主與政黨民主等議題。讀者可以透過這些主題的內容瞭解新民主新意涵,並能從中找到改善的端倪,政是眾人之事,治是管理,政治就是管理眾人之事。國家者,互助之體也;政治者,互助之用也,因此熟悉最新政治之事,將能有助於大家提供更具體的政策建議,也能建構讀者討論政治與民主之對話基礎,大家知識相當,將能避免雞同鴨講,這本書的最大好處就是深入淺出,讀者只要花一兩天讀完,將能對民主政治有很實用的瞭解,也能對最新的民主時事做充分掌握。

這本書「民主觀察:2015 回顧」內容相當豐富,包括六篇文章,首先第一篇「國會民主」,談到 2015年許多民主改革與創新,包括政壇流行年輕化、老政黨政治新人輩出、各種新政黨、公民團體出現,以年輕人為主的新政黨、新政團如時代力量、綠社盟、基進側翼等,舊政黨中台聯黨的青年軍、國民黨的草協聯盟等黨內青年次團體,都主動或被動投入 2016 年初的總統及立法委員選舉。設置國會專業頻道、開放公民記者旁聽採訪、議事網路直播,國會運作透明化、提升法案效率、委員會中心主義、黨團協商透明等訴求,在 2016年都有初步成果。即將到來的 2018 年的地方議會與縣市長選舉也可能因此發生改變。

第二篇「司法民主」,作者提到台灣的司法獨立過去 20 年來突飛猛進,是司法改革的最大成就。其關鍵在於政黨無法控制司法的人事權;法官的審判品質,升遷與調動幾乎不受民主監督;司法審判獨立與檢察官偵查不公開,遂成為司法審檢人員逃避民主監督的藉口。司法民主化可藉由法官須有民意正當性和民眾參與審判來獲得,局部解除法官壟斷法律解釋權以及審判權所造成之信賴不足的疑慮。民眾參與可最大化審判的正當性,節制法官的獨斷,也可教育民眾司法的意義與運作。司法改革不只是訂定法律,創造法官退場機制,而要更進一步民主化司法體系。

第三篇為「預算民主」,作者詳細介紹參與式預算制度,運作制度各地差異很大,如授權程度、預算規模、公共計畫屬性、產生過程等等皆有差異。大體而言分為四個步驟,包括社區公民選出代表參與會議確定支出優先順序、公民代表們透過專家的協助研擬特定的支出計畫建議、公民代表對於支出計畫建議方案進行投票,並確定預算、政府或機構執行列為參與式預算的支出項目,公民代表監督計畫的執行。

第四篇為「地方民主」,作者提到地方民主治理的概念,指基於民主原則所運營的地方政治形態。亦即地方的自我統治(自治),其內涵可謂是包含住民對地方公共事務的自我決定(住民自治),以及地方自治團體得不受國家機關不當干預,對地方公共事務的自我決定(團體自治)。基於地方民主原則(以保障地方住民人權為核心構成原理)所建構的住民自治, 2016 年大致上已建構並實踐地方自治法制,但從住民自治與團體自治的保障本旨以觀,我國無論是憲法或法律,仍不乏有侵害地方住民參政權或地方自治體自治權,而有違憲法保障地方自治本旨之可能違憲之處。

第五篇為「直接民主」,作者首先分析「直接民主」與「間接民主」之差異,前者由人民直接投票做成政治決定,如就特定議題進行公民投票、罷免民意代表或其他民選公職人員等;後者則由人民投票選出代表,再由被選出之代表替人民做成各項政治決定,如選出總統治理國家、選出立委制定法律、選出縣(市)議員監督縣市政府等。2015 年是公民要求實踐「直接民主」行動豐沛的一年,雖然許多行動未能跨越法律設下的門檻,但已捲起許多公共討論,深化台灣的民主。

第六篇為「政黨民主」,作者回顧 2015 年的政黨民主發展,除了傳統兩黨對決,新興政黨紛紛崛起,積極尋求政治版圖。另一方面,規範政黨的法律制度依然落伍陳舊,「政黨法」的立法延宕加上中國國民黨對「政黨不當取得財產處理條例」的長期杯葛,無法解決當前泡沫政黨林立亂象。作者期許 2016 年「政黨法」與「政黨不當取得財產處理條例」能儘速立法施行。台灣的政黨政治方才能真正回歸訴諸理念的公平競爭。

這本書告訴大家最新的民主意涵與最新民主趨勢,並介紹許多個案,避免過於僵硬的內容而造成不易閱讀的情況。這本書相當豐富、深入淺出且可讀性高,相信讀者能藉由閱讀本書而有所收穫。我也衷心祝福透過『民主觀察:2015 回顧』這本書拋磚引玉,能促成民主教育與學術研究交流,也希望藉由書籍內容,提升台灣人民民主素養,也期待台灣民主教育與制度更加成長與茁壯。

目次

推薦序一 ◎黃益中
推薦序二 ◎柳婉郁
作者簡介
國會民主 ◎陳俐甫
司法民主 ◎鄭文中
預算民主 ◎林雍昇
地方民主 ◎周宗憲
直接民主 ◎蔡雅瀅
政黨民主 ◎羅承宗

書摘/試閱

國會民主 ⊙陳俐甫

一、前言
民主政治是民意政治,就民主憲政史與比較政治研究的研究事實而言,國會是展現民意最重要的機關,也是代議政治的根本,即便設有公民投票、創制複決等制度的國家,國會仍是人類在日常生活不可或缺的政治組織。資通訊設備日新月異,大幅增加了人民直接民主的條件,甚至促成 2010∼2011 年北非、中亞等地發生的茉莉花革命(Jasmine Revolution),也阻止了 2016 年 7月土耳其軍事政變。但是,截至目前為止,仍然沒有一個國家在憲法中取消國會的功能。法西斯政體常利用民主政府的國會來取得個人獨裁的授權,即便是極權的共產體制,也設有相當於國會的人民代表大會作為橡皮圖章,可見國會是近代社會中不可或缺的政治體制。

國會的政治功能依各國憲法規定有所不同,一般包括:公民之代表,民意之反映、利益之協調、法律之制訂、預算之審查、官吏之同意權、政務官之監督、聽證與調查、憲法之修訂等等。內閣制的國會權力最大,兼具行政權,可以組成政府,由國會議員擔任總理並兼任首長,國家元首僅是具有儀式功能的象徵性領袖。總統制下的國會權力最小,與行政權相互制衡,僅為三權分立的近代民主體制之一權。半總統制或雙首長制的國會介於兩者之間,國會享有比總統制下國會更多的權力,但權力小於內閣制國會,行政權被總統分享,外交與國防等權力由國會組成的內閣中被抽離。

我國的政治體制依據中華民國憲法之規範建構,因歷次修憲的結果而有所不同。初期傾向內閣制,在台灣受「動員戡亂時期臨時條款」及台灣省警備總司令部未經立法院追認的 38 年非法戒嚴之影響,中國國民黨延續訓政時期的黨國體制,禁止政黨活動及民主集會遊行,限制出版言論自由,透過萬年國會與總統無限制連任。事實上是實施一黨專制的威權統治,並無民主可言,更遑論內閣制。

1987 年戒嚴令解除,台灣展開政治自由化,1990年 3 月的野百合學運,迫使政府召開國是會議,在次年國會進行全面改選。中華民國在歷經 45 年之後才選出
第二屆立法委員,這也是台灣首次組成民主國會。並透過修憲將國民大會無形化,增設立法院對監察委員之同意權,使三個國會(立法院、國民大會、監察院)同時分享權力的政治奇景,逐步改變成由立法院代表國會的正常體制。雖然政治學者多認為台灣的政治體制為雙首長制或半總統制,但因監察院尚存,限制了國會的調查與彈劾權;而隨著人民政治素養提升,對創制、複決與公民投票等直接民主的要求增加;透過直選產生的總統也與國會同樣具有民意基礎;具行政監督效果的閣揆同意權遭到廢除等。以上種種,都限制了我國立法院的權力。使得我國的立法院權力,甚至不如總統制下的國會。

2015 年台灣國會改革被關心的焦點包括:民意反應不足的國會失能、立法工作與預算審查效率不彰、國會議事程序應公正合理、國會議員政商關係與財產應透明化、議長中立化與立委理性問政之外,台灣與其他民主國家的國會改革的不同之處,還包括以憲政改革重新設計國會角色及對立法委員年輕化與專業化的期待。而這些冀望,有部分已反映於 2016 年 1 月 16 日的國會改選結果。

2016 年初的總統大選,由國民黨、民進黨、親民黨等三組總統候選人提出的政見中,國民黨的朱立倫主張:以「議事效率化」、「協商透明化」、「議長中立化」來打造透明效率好國會。民進黨的蔡英文主張:修憲開放 18 歲公民權、降低修憲門檻、選舉制度改革、國會議長中立化、充實立院幕僚組織、強化國會調查權、議事程序公開透明、強化委員會功能與開放旁聽。親民黨的宋楚瑜主張:修憲增加國會監督力、將參與式民主融入國會、提高國會的未來性。綜上所見,在 2015 年,所有主要政黨領導人已共同體認到國會改革的重要性與迫切性。國會改革確實是當代台灣民主發展的重要課題。

二、立法院政黨輪替
立法院在 2008 年至 2012 年間,由馬英九總統主導的中國國民黨,獨佔三分之二以上的席次。之後在立院席次雖有減少,但 2016 年 2 月以前,國民黨仍佔有一半以上的席次。這 8 年中,國民黨可說完全掌握國會,配合行政權維持一黨獨大的運作形式。2014 年 11 月 29日的地方九合一選舉,因施政結果與民意期待嚴重脫節,造成國民黨的慘敗,雖沒有影響立法院的權力結構,但使立院的黨籍立法委員考量連任壓力,不敢完全配合黨意運作,尤其是直接造成 2014 年九合一選舉敗選的 318 太陽花運動,主要是針對國民黨多數主導的國會對審查兩岸服貿協議的專擅而起。

繼 2014 年九合一選舉大敗,2016 年 1 月 16 日的立法委員與總統選舉,國民黨更加慘敗,除了總統被民主進步黨提名的蔡英文取得外,在立法院民進黨也第一次取得過半席次,創下民進黨創黨以來最好的成績。

第九屆立委選舉,民進黨在國會 113 個席次中拿下68 席,同樣與國民黨對抗立場明確的新政黨「時代力量」拿下 5 席成為第三大黨,73 席已將近國會總席次的三分之二。國民黨僅剩下 35 席成為第二大黨,親民黨維持 3 席,無黨團結聯盟維持 1 席,選前的第四大黨台灣團結聯盟沒有獲得席次,其他參選的政黨如:民國黨、綠黨與社會民主黨聯盟、信心希望聯盟、和平鴿聯盟黨、自由台灣黨、台灣獨立黨等都沒有獲得席次。

在 2000 年台灣第一次的政黨輪替中,民進黨僅取得政府(行政權)的政黨輪替。自中華民國憲法實施以來,立法院從來沒有被國民黨以外的政黨所掌握。2004年至 2008 年,民進黨雖一度在國會成為第一大黨,但未能過半。最大在野黨國民黨與第二大在野勢力親民黨結成同盟,共同推舉正、副總統候選人,並實質掌握著國會。第一次的政黨輪替,因為立法權沒有輪替,只能說是半套的政黨輪替。2016 年 1 月 16 日民進黨勝選,同時取得立法與行政權而能「完全執政」,是為台灣第二次政黨輪替,也是第一次全面性的政黨輪替,國民黨因此完全退出中央政府的舞台,可說是 2015 年至 2016年初最值得注目的民主觀察。

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