(043129)社會保險與司法審查之研究─以全民健康保險法為中心

憲法第一百五十五條規定「國家為謀社會福利，應實施社會保險制度。人民之老弱殘廢，無力生活，及受非常災害者，國家應予以適當之扶助與救濟。」第一百五十七條規定「國家為增進民族健康，應普遍推行衛生保健事業及公醫制度。」；憲法增修條文第十條第五項復規定「國家應推行全民健康保險，並促進現代和傳統醫藥之研究發展。」憲法雖然明確規定有關「社會保險」、「全民健康保險」等文字，但應如何發揮其規範效力，為本文關注的焦點。
因此，本文共分六章，茲摘要說明如下：
第一章為問題意識與研究動機，本文主要回顧歷年來司法院大法官有關社會保險的相關解釋，發現司法院大法官多以「法律保留原則」作為違憲判斷的依據，但是若系爭違憲的規範提升為法律位階時，則是否合憲，則不能令人無疑。因此，社會保險制度是否涉及人民基本權利而有其制度形成的憲法界限，必須進行探討。
第二章則從「國家與社會二元理論」出發，重新省思國家與社會的互動關係，社會契約論所代表的自由主義僅是一種典範，並且預設了社會領域的完美，國家的干涉只是維持其秩序與安全；但十九世紀資本主義的發展證明了社會領域的不完美，這樣的不完美發生在「分配不均」的問題上，因此國家開始介入社會領域的運作，進行各種給付來維持或促進社會的均衡運作，以鞏固國家本身存在的正當性，介入的方式則以「重分配」的方式對於社會領域的強弱關係進行調整，而社會保險正是一種「重分配」策略的選擇。社會的變遷牽動了國家任務的轉變，自由法治國開始進入到社會法治國。
第三章則延續前一章國家任務的轉變，說明憲法理論的變遷。傳統憲法理論以限制權力為核心的制度設計，必須轉變為關注個人在社會領域生活時，是否擁有真正的自由以發展人格。自由的概念已不再只是避免國家的干涉，而是已經轉變為是否具有實現自由所必要的物質基礎和社會條件，基本權利的理解也不再只是純粹地不受國家干涉的自由，而是國家對於保護自由實現的努力是否足夠，因此國家進行重分配的目的乃是在於創造個人真正（實質）的自由，而非形式上的自由。但是由於國家進行重分配時汲取資源時的手段具有強制性，即社會保險的方式必須以徵收保險費的方式為之，因此仍然是一種自由的干涉，因此社會保險具有雙重的性格，一方面在於保護個人抵擋社會風險以實現自由，另一方面在於強制個人分擔社會風險而限制自由，均必須接受憲法對於限制自由的合憲性檢驗。此外，因為重分配的方式除了社會保險之外，傳統的方式則是以「租稅」的方式為之，兩者差別表現在國家徵收公法費用的理論基礎與用途均有極大差異，因此區分兩者的差別作為社會保險制度形成的憲法界限是有其必要的。
第四章則嘗試建構我國憲法的憲法釋義學觀點，除了重新釐清憲法第十五條生存權、財產權，第七條平等權和平等原則與第二十三條比例原則的適用操作外，對於憲法第一百五十五條之意涵亦加以闡明，其中根據前述國家徵收公法費用的理論基礎既有差異，則社會保險、社會扶助與社會救濟在憲法上即屬有意義的區別概念，社會保險作為「水平式社會安全制度」，國家以社會保險費名義徵收之公法費用僅能在該社會保險基金內使用，不得流向社會保險制度以外使用；社會扶助與社會救濟作為「垂直式社會安全制度」，則應以租稅或特別公課支應。最後則重新檢證釋字第二八○號、三一六號、四八五號解釋，重申司法權對於「個人權利」的保護功能，特別是應該認真地對待屬於弱勢者或社會領域少數者的基本權利。
第五章則根據前幾章探討的國家學、憲法理論與憲法釋義學的觀點，針對我國全民健康保險進行分析。本文選擇具有體系意義的釋字第四七二號（全民強制納保的合憲性）、釋字第四七三號（健保財務收入的合憲性）、釋字第五二四號（健保給付支出的合憲性）進行深入的分析與檢證，其結論認為司法院大法官在前述憲法訴願的個案中仍舊未釐清聲請人的基本權利保護領域為何？並以之作為規範密度的選擇（層級化法律保留原則）和實質審查標準的判斷（比例原則與平等權）；對於憲法第一百五十五條「社會保險」的規範內涵亦未未闡明，也就是對於「社會保險」、「社會救濟」與「社會扶助」的制度功能（水平式社會安全制度和垂直式社會安全制度）、財源籌措（社會保險費和租稅、特別公課）分辨其差異，忽略前述的差異正是立法機關不斷形成各種社會給付法律制度時所可能碰觸的憲法界限；在釋字第四七三號解釋中提到「全民健康保險給付與被保險人負擔之保險費額必須相當，以填補國家提供保險給付支出之一切費用為度」則造成一種「保險給付」和「保險費額」必須相當－即「個人等值」的誤解－社會保險費用既然以「量能負擔」作為徵收的原則，則個別保險給付與保險費用並非是「個人等值」，而是整體社會保險收入和社會保險支出維持「整體等值」，以維持其財務運作平衡即可。有關「社會保險」的「保險原則」之性質在日後的憲法解釋仍繼續闡明之必要。
第六章則為結論，本文最後研究結論可歸納為：
一、基本權利應連結基本國策作為基本權保護領域的認識和擴張引導
二、「重分配」之自由社會國應作為憲法理論的融貫理解
三、社會保險應與其他國家重分配機制加以區分
四、憲法第一百五十五條並非單純的憲法委託，而係與基本權利連結，擴張生存權、工作權與財產權的保護領域及於「請求接受社會保險制度保護」，
五、當所受理的保險給付財源（保險基金）越趨向於「自己對待給付之形成」（特別負擔之社會保險費），並以現金給付為給付內容，則趨向於進入「財產權」的保護領域；當所受理的保險給付財源（保險基金）越趨向於「非自己對待給付之形成」（國家以租稅為財源的預算大量撥補），且非以現金給付而以服務給付為給付內容（社會保險費額度完全與受領給付之價值脫勾），則趨向於非屬「財產權」的保護領域，立法機關形成的自由空間越大。
六、社會立法越趨向於社會保險制度，立法機關對於保險收入和保險給付的形成自由越小；越趨向於社會救濟與社會扶助，立法機關對於財源籌措（以租稅或特別公課）和資源分配之給付要件決定的形成自由越大。


(原出版日期:民國95年，於2015/11月轉至POD初版)

第一章　緒論-----14
第一節　研究動機-----14
第二節　問題意識－社會保險與「人民權利義務」的關係-----16
第一項　社會保險中「人民權利義務」究竟涉及何種基本權利？-----16
第二項　社會保險給付請求權是「立法形成自由」或「憲法權利」？-----17
第三項　勞工保險與「增加法律所無之限制」-----21
第四項　司法院大法官獨占「基本權解釋」與法律的「合憲解釋」-----27
第五項　小結-----34
第三節　文獻回顧與研究方法-----38
第一項　有關問題意識議題的法律文獻回顧-----38
第二項　研究方法、研究對象與方法論立場-----52
第四節　研究範圍-----60
第一項　社會保險相關概念概念之辨析-----60
第二項　本文研究範圍與研究限制-----69

第二章　「國家、社會二元理論」與社會保險-----74
第一節　前言－為什麼要區分「國家」與「社會」？-----74
第二節　國家的兩種不同證立途徑－「社會契約」與「最高精神」-----77
第一項　國家作為一種「社會契約的承擔者」-----79
第二項　國家作為一種「文明發展的最高精神」-----86
第三節　個人與社會的連帶和國家任務的變遷-----93
第一項　「個人」與「社會」的互動－團體連帶-----93
第二項　自由法治國的消極保護-----99
第三項　社會國的積極分配-----100
第四項　自由法治國與社會國整合的理解－自由的社會國(Freiheitlicher Sozialstaat)-----102
第四節　國家回應社會問題的策略選擇－社會保險-----108
第一項　社會保險的緣起、歷史發展與國際實踐-----108
第二項　社會保險的功能－內部矛盾外部化與重分配的功能-----121
第五節　本章小結－社會變遷牽動國家任務的轉變-----129

第三章　憲法理論的變遷：自由與重分配-----134
第一節　從「限制（統治者）權力」到「保護（被統治者）權利」-----134
第一項　基本權利的功能擴張與侵害變遷-----137
第二項　基本權利作為規範綱領(Normprogramm)和規範領域(Normbereich)-----149
第二節　從「保護安全」的自由法治國到「參與分配」的社會國-----156
第一項　保護安全與參與分配地位-----156
第二項　強制參與分配作為一種「干預」-----159
第三節　社會保險重分配的界限與國家其他重分配類型的區分-----161
第一項　國家各種重分配機制的混淆-----161
第二項　各種公法費用(öffentliche Abgaben)的區分-----164
第三項　社會保險費作為具有自我特色的「公法費用」-----173
第四節　本章小結－社會保險制度建構與運作的合憲性要求-----181
第一項　重分配的規範面向-----181
第二項　社會保險制度收入面向的合憲性要求-----183
第三項　社會保險制度支出面向的合憲性要求-----185

第四章　憲法文本與憲法解釋－以「基本權利」和「基本國策」為對象-----189
第一節　中華民國憲法制定的制憲史考察與基本國策的世說新語-----189
第二節　基本權利與「重分配」－以財產權、生存權為討論對象-----196
第一項　作為最具重分配特徵基本權利的財產權-----197
第二項　生存權與醫療資源重分配-----207
第三節　論憲法第一百五十五條之規範內涵-----212
第一項　社會保險、社會扶助與社會救濟在我國憲法的概念-----212
第二項　社會保險作為類型概念－從「團體同質」變遷為「風險同質」-----217
第四節　再訪比例原則-----221
第一項　我國憲法釋義學對比例原則的發展及其問題-----221
第二項　「目的」的設定與「目的」的檢驗-----224
第三項　比例原則作為社會保險干預基本權利的審查界限功能－目的對手段的控制-----231
第五節　再訪平等權與平等原則-----235
第一項　我國憲法釋義學對平等原則的發展及其問題-----235
第二項　主觀的平等權功能和客觀平等原則功能之區分-----237
第三項　「特別平等」的禁止差別和必須優惠-----239
第六節　違憲審查的真正核心任務－保護少數與制衡多數-----240
第一項　權力分立原則與個人權利保護-----240
第二項　認真地對待處於弱勢地位或少數者個人權利-----246
第七節　本章小結-----256

第五章　全民健康保險制度的憲法論述-----259
第一節　台灣社會保險發展與醫療議題的先前理解-----259
第二節　社會保險制度同時作為基本權利的「限制」和「保護」-----263
第一項　「憲法義務」的爭論-----263
第二項　「強制納保」與「全民強制納保」和基本權干預-----267
第三項　社會保險的「第三人負擔」的合憲性問題-----286
第三節　社會保險體系與被保險人基本權利之保護-----287
第一項　體系的未建構與資源的未分配-----287
第二項　從體系中被排除-----288
第四節　社會保險與保險給付-----292
第一項　社會保險給付制度、財產權與信賴保護原則－釋字第四七二號的信賴保護問題-----292
第二項　健康保險給付制度的法律難題－釋字第五二四號解釋之評析-----297
第五節　本章小結－全民健康保險憲法解釋的持續深化-----319

第六章　結論-----322

◎索引-----334
◎參考文獻-----340