民辦學校分類管理推進策略研究（簡體書）

本書對如何積極穩妥地推進民辦學校分類管理改革進行了深入思考和系統研究,主要分為以下六部分。第一章，是分類管理的緣起分析，從破解民辦教育現實困境、應對民辦教育轉型壓力、整合各方意見訴求和汲取外部成果經驗等四個維度對分類管理的動因進行分析。第二章，是分類管理的制度重構，著重從民辦學校的准入許可、產權、法人治理、扶持、質量保障和監管制度等六方面入手，全面闡釋和詳細對比營利性和非營利性分類管理制度的主要內容。第三章，是分類管理的現實挑戰，主要從制度建設層面分析了地方配套制度、民辦學校退出和選擇登記機制，以及長效監督體系建設等的不健全之處，並試圖從更深層次剖析這種不健全形成的內在根源。第四章，是國際經驗和國內探索，總結了境外政府對兩類民辦學校分類扶持、分別徵稅、差別監管的做法，闡釋了我國醫療和養老機構分類改革的實踐與基本經驗，並在此基礎上，提出對民辦學校分類管理的若干啟示。第五章，是分類管理的推進機制，著重從國家、地方、學校三個層面對各自需要建立或形成的推進機制進行詳述。第六章，是民辦學校的定位與治理，將視角轉向學校內部，分析不同法人類型的利弊，提出可供學校抉擇的發展戰略，並就如何完善不同類型民辦學校內部治理體系提出了相應建議。

董聖足
教育學博士、工商管理碩士、工學學士，高級經濟師。現任上海市教育科學研究院民辦教育研究所所長、研究員。自2001 年轉行進入教育領域以來，主持完成或重點參與各類教育科研項目80余項，單獨或領銜出版學術著作6部，公開發表學術論文100餘篇，獲多項省部級教育科研成果獎，是我國新一代民辦教育理論和政策研究的領軍人物之一。

民辦教育是我國教育事業的重要組成部分。新時代背景下，對民辦學校實施非營利性和營利性分類管理改革，是我國民辦教育宏觀治理制度的重大創新。當前和今後一段時期，如何積極穩妥地推進民辦學校分類管理改革，事關民辦教育事業長治久安和長遠發展。
本書研究主題：通過歷史分析、比較研究、政策梳理和案例剖析，闡述分類管理的現實意義，解析分類管理的制度構架，分析分類管理的實施難題，提出分類管理的推進策略
本書重要意義：本書力圖“觀照歷史、立足現實、放眼未來”，基於實證調查所提出的諸多建設性建議，可供決策機關、實務部門和研究機構參考借鑒。

前 言
按照舉辦者是否要求獲得辦學收益，對民辦學校實施非營利性和營利性分類管理改革（“兩分法”），是黨中央立足我國基本國情所作出的重大戰略部署，其宗旨是為了從根本上破解長期制約民辦教育發展的諸多瓶頸問題。囿于現實條件、認知水平和立法資源等因素，“兩分法”分類管理雖動議較早，2002年《中華人民共和國民辦教育促進法》（以下簡稱《民辦教育促進法》）立法時就曾經一度被提上議程；但也爭議頗大，各利益相關者據於不同視角、立於不同立場，持有相左觀點、發出多種聲音，以致《民辦教育促進法》最終沒有採取“兩分法”，而是採取了折中辦法，即在確立民辦教育也是社會主義公益性事業的大前提下，將民辦學校細分為捐資舉辦、出資舉辦且不要求經濟回報、出資舉辦但要求取得合理回報的民辦學校，以及在工商行政部門登記註冊的經營性培訓教育機構等四種類型。這就是所謂的“四分法”。
然而，由於民辦教育“四分法”及其相關政策設計與當時仍在施行中的法律法規及行政規章之間，缺乏銜接配套，存在諸多不一致、不協調之處，故在《民辦教育促進法》頒佈施行十多年來的實踐中，並未得到各級政府相關部門的普遍認同和自覺遵循，導致該法的一些規定形同虛設，缺少強制力和執行力。為破解這一難題，穩妥推進民辦學校分類管理，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010―2020年）》（以下簡稱《教育規劃綱要》）專門作出部署，提出要“積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理”。隨後發佈的《國家教育事業發展第十二個五年規劃》進一步明確，要“逐步建立民辦學校分類管理制度”，按照“學校自願選擇、政府分類管理”原則，開展營利性和非營利性民辦學校分類管理試點，逐步建立分類管理制度和監管機制。2011年初，國務院辦公廳發文將上海、浙江、廣東深圳和吉林華橋外國語學院列為“3+1”分類管理改革的試點地區（院校），這些地區及院校的探索，為全國範圍內穩步推行分類管理提供了經驗和借鑒。
黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央的高度重視和直接推動下，為深入解決法律法規以及宏觀政策間的衝突抵牾，一系列涉及民辦教育的新法新政得以修訂、頒行，對民辦學校的法人類屬、產權歸屬、政策扶持及管理監督等制度重新進行了系統的頂層設計，為最大範圍調和各種矛盾、統合各方利益，理順了思路，開創了新局。2015年12月27日召開的全國人大常委會第18次會議先期審議通過了《教育法》和《高等教育法》修訂案，取消了對於舉辦營利性學校的禁止性規定，為探索營利性與非營利性民辦學校分類管理提供了法律依據。《民辦教育促進法》修訂雖幾經周折，但最終於2016年11月7日通過全國人大常委會第3次審議，從而在法律層面明確了非營利性與營利性民辦學校的分類標準，確立了兩類學校各自適用的政策體系。隨後，2016年12月29日《國務院關於鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）發佈。與新法及《若干意見》相配套，2016年12月30日，教育部等部委聯合頒佈《民辦學校分類登記實施細則》和《營利性民辦學校監督管理實施細則》。至此，國家層面對民辦學校實施分類管理的大局落定，方向更加明確，路徑逐步清晰。國家層面系列新法新政的出臺及施行，標誌著我國民辦教育發展進入非營利性和營利性分類管理新時代。
新時代頂層制度設計大幕將落，然而分類推進的樂章卻剛剛奏響。對民辦學校實施營利性與非營利性分類管理，無疑是我國民辦教育宏觀治理上的一次重大創新，同時又是一項極為複雜的系統工程，涉及方方面面的利益調整和制度重構。當前和今後一段時期，民辦學校分類管理改革如何才能真正落地，成為事關未來我國民辦教育事業長治久安和長遠發展的重大命題。對這一命題的全面思考和系統研究，不僅對支持和規範民辦教育發展具有重大的現實意義，同時對構建新時代中國特色社會主義民辦教育理論也富有重要的學術價值。這是歷史走到今天的結果，也是未來對當代人的呼喚。我們作為民辦教育研究者和從業者，有責任也有義務承擔這一使命，為破解“落地”命題進行嘗試性探索。本書正是這一探索的階段性成果。
成果的梳理、總結、呈現，需要科學的方法論作指導。習總書記在2016年5月17日哲學社會科學工作座談會上發表重要講話指出，“要按照立足中國、借鑒國外，挖掘歷史、把握當代，關懷人類、面向未來的思路，著力構建中國特色哲學社會科學”。因此，“不忘本來、吸收外來、面向未來”，也理所當然地成為本書謀篇佈局的指導思想和根本遵循。全書的行文邏輯可簡要歸納如下： 我國為什麼要實行營利性和非營利性民辦學校分類管理（不忘本來）；分類管理的主要內容是什麼（立足中國）；推進分類管理，在現實中遇到了什麼挑戰（立足中國）；面對這些挑戰，國際上有哪些經驗可以借鑒（吸收外來），國內有哪些改革進行了先期探索（挖掘歷史，把握當代）；在此基礎上，未來政府推行何種機制、學校採取何種發展戰略與治理策略才能使分類管理落地（面向未來）。循此邏輯，我們認為，從“民辦學校分類管理的緣起”這個原點出發，詳細分析中國特色分類管理制度基本內容及其在推行過程中面臨的現實挑戰，審慎借鑒境外分類治理和國內實踐探索的有益經驗，從而為未來我國民辦學校精准分類、合理定位與良善治理提供啟示及借鑒，完全符合習近平總書記“5·17”講話精神，較好體現了歷史與邏輯、理論與實踐、形式與內容的有機統一。
在具體內容的鋪陳上，本書主要分為以下六部分。第一章，是分類管理的緣起分析，從破解民辦教育現實困境、應對民辦教育轉型壓力、整合各方意見訴求和汲取外部成果經驗等四個維度對分類管理的動因進行分析。第二章，是分類管理的制度重構，著重從民辦學校的准入許可、產權、法人治理、扶持、質量保障和監管制度等六方面入手，全面闡釋和詳細對比營利性和非營利性分類管理制度的主要內容。第三章，是分類管理的現實挑戰，主要從制度建設層面分析了地方配套制度、民辦學校退出和選擇登記機制，以及長效監督體系建設等的不健全之處，並試圖從更深層次剖析這種不健全形成的內在根源。第四章，是國際經驗和國內探索，總結了境外政府對兩類民辦學校分類扶持、分別徵稅、差別監管的做法，闡釋了我國醫療和養老機構分類改革的實踐與基本經驗，並在此基礎上，提出對民辦學校分類管理的若干啟示。第五章，是分類管理的推進機制，我們認為，破解制度瓶頸固然重要，但若沒有完善的推進機制，分類管理制度仍會飄浮雲端而難以落地。因此，本部分著重從國家、地方、學校三個層面對各自需要建立或形成的推進機制進行詳述，這是“如何落地”的重要一環。第六章，是民辦學校的定位與治理，將視角轉向學校內部，分析不同法人類型的利弊，提出可供學校抉擇的發展戰略，並就如何完善不同類型民辦學校內部治理體系提出了相應建議。外因是變化的條件，內因是變化的根據，外因通過內因起作用。外因與內因的上述辯證法決定了民辦學校的定位與治理才是分類管理有效落地的關鍵和要害所在。
有效落地既要借鑒歷史經驗，更要分析現實利弊；既要依靠外部宏觀制度，更要依賴內部治理機制；既應放眼國際，更應立足中國。分類管理蹣跚走到今天，是各利益相關者共同努力和相互妥協的結果；分類管理若要穩步走向明天，更需要各利益相關者持續奮進、砥礪前行。在前半場，制度設計者承擔著重要角色，起著關鍵作用，修訂並完善了分類管理的頂層制度；在後半場，各級人民政府和學校舉辦者、辦學者將擔負起更多責任，把分類管理制度落到實處。其中，地方政府動力激發、優惠政策落實到位、監督管理依法實施、現有學校平穩過渡、學校治理體系健全等仍是分類管理制度落實的重點和難點，也是本書在不同章節著重分析的焦點和亮點。
物類之起，必有所始。民辦教育步入分類管理新時代後，作為一本面向未來發展、偏重分類實踐、兼涉政策分析和試水理論構建的著作，我們希望以此為藍本或者“靶子”，與業界同仁共同分析新時代背景下民辦教育發展的未來走向，深入探討分類管理後面臨的重大理論與實踐問題，以期形成更好的共識，凝成更大的合力。同時，我們也誠摯歡迎並熱切期待廣大民辦教育界同仁能夠指出書中的不足和問題，並提出建設性的改進建議，從而促使我們進一步理清思路、修正觀點、完善對策。我們相信，按照黨中央、國務院的統一部署，只要大家心往一塊想，勁往一塊使，民辦學校分類管理改革就一定能落到實處，各級各類民辦教育事業必將迎來更加光明燦爛的未來！

董聖足
2019年9月