化家為國：清代中期內務府的官僚體制

清代的上三旗包衣是滿洲皇帝的家內奴僕，也是內務府官僚體制的重要成員。他們同時奉職於家、國兩套體系，以側進政治而顯貴。清初包衣的個人仕途與家族發展高度依賴君王青睞，此與內務府體制未備的結構性因素有關。乾嘉之際，隨著考課、科舉與捐納制度的定制化，包衣無論在府內遷轉或外任稅差，行政表現與任官經歷的重要性趨增，也相對擁有更多的仕宦自主性。

然而，當皇帝漸次援引制度成規來任使包衣奴才，不復乾綱獨斷，卻也不免產生「權移下人」之弊。本書考察十八、九世紀內務府官僚體制的定制化歷程，探究皇權漸次隱微於官僚體制之下的原因，以及清朝統治格局重大變革的政治意義。

黃麗君

彰化人，國立臺灣大學歷史系博士，現為中山大學珠海校區歷史系副研究員。關注性別史、醫療史、法制史等領域，博士論文選題清代政治制度史，探討內務府包衣的仕途遷轉與家族發展，思考乾嘉之際皇權特質與統治形態的改變。另在《中央研究院近代史研究所集刊》、《清史研究》等刊物發表內務府包衣完顏氏、金氏家族的研究。

緒論
第一節 問題意識
第二節 研究架構
第三節 材料取徑

上編：體制

第一章 近臣僕隸：內務府的人群組成與組織建置
第一節 內務府的組織沿革
第二節 包衣的任官規則與戶口名色
小結
第二章 皇帝的管家：清代總管內務府大臣的出身與選任
第一節 堂官的職官性質與行政職責
第二節 盛清君王對於堂官的人事裁擇
第三節 十九世紀堂官選任趨勢的改變
小結
第三章 循分供職：包衣的身分義務與內務府挑補制度
第一節 官僚體制的挑補規則
第二節 旗務體系的挑補規則
小結
第四章 銓衡升騭：內務府司官的遷轉與考課
第一節 官僚體系的遷轉與考課制度
第二節 武職體系的遷轉與考課制度
第三節 內外遷轉的皇權與體制因素
小結

下編：變革

第五章 因時勢變：清代中期以後包衣稅差的置撤與功能
第一節 包衣稅差的體制沿革
第二節 盛清時期包衣稅差的政治職能
第三節 十九世紀包衣稅差功能的轉變
小結
第六章 登科歷階：科舉制度與內務府官員的進身機會
第一節 文科鄉會試
第二節 繙譯科與武科鄉會試
第三節 皇帝對包衣參與考試的態度
小結
第七章 納貲授官：清代中期以降包衣的捐納、捐輸與報效
第一節 嘉道朝內務府包衣的捐納分析
第二節 咸豐朝以降包衣的捐輸與報效
小結
結論
第一節 化家為國與體制變遷
第二節 包衣仕途選擇的主體性
第三節 統治型態的變革與原因

附錄1：清代總管內務府堂官年表
附錄2：清代內務府堂官出身表
徵引書目
索引

緒論（摘錄）

第一節 問題意識

內務府是中國史上特殊的政治機構，全稱為「總管內務府衙門」，滿文寫作「dorgi baita be uheri kadalara yamun」，為管理清代君王家務的政府單位。內務府的主要成員為皇帝直領的上三旗包衣。所謂的「包衣」（booi），為傳統滿洲社會中的家內使役之人，身分近似奴僕，在早期的滿文史料中常以「包衣阿哈」（booi aha，意指「家僕」）或「包衣家人」（booi niyalma，意指「家人」）稱之。後隨著滿洲軍事征服的擴張，「包衣」專指被編入八旗包衣組織中的人群，再演變為愛新覺羅家族世僕群體的專稱。

不過，本書探討的對象限定於內務府轄下的上三旗包衣，而非清代「包衣」的整體。上三旗的概念約形成於順治八年，皇帝親政以後，收歸多爾袞所直領的正白旗，身兼鑲黃、正黃、正白旗三旗旗主。其餘五旗分屬王公貝勒，八旗自此而有上三旗與下五旗之分，包衣也有皇屬與王公府屬之別。體制的特殊性使上三旗包衣成為一群身分兼具雙重性質的群體：在傳統滿洲社會制度中，皇帝和他的包衣奴才們屬於家內的主僕關係；但在帝國的政治秩序中，彼此為君臣之別。質言之，包衣在清帝國身分具有雙重性，同時奉職於家、國兩種體制。

雖然早在入關之前，滿洲君主已使役包衣來處理家務，卻未形成定制。入主中原之初，順治皇帝延續明代體制，置十三衙門，偏重任使太監。順治十八年，康熙皇帝沖齡即位，秉政的四輔臣恢復滿洲舊制，罷十三衙門，「復以三旗包衣，設內務府」。內務府成為清朝官僚體制的一環。滿洲君王選擇「以舊僕專司其事」，是清代內廷體制最大的特色，也是避免重蹈「明代悉委之宦寺，寖至擅竊國柄，失之遠矣」覆轍的重要原因。

內務府包衣雖主責皇室家務，卻不失清代政治上的重要性。殆因其身為皇帝「家人」，出入內廷，得以側近政治而顯貴。此外，清代榷關、織造、鹽政等重要稅差多為包衣專缺。乾隆皇帝說過：「各省鹽政、織造、關差，皆係內府世僕。」其中，鹽稅和關稅收入佔清代國家稅收的第二、三大宗，相關稅收由皇屬包衣經手，可見內務府在國家財政制度的重要意義。因此，內務府與戶部在國家稅收的競合關係一直都是研究者關注的焦點。而滿洲君王清楚劃分內∕外、家∕國的財政分際，公私分明運用戶部與內務府兩方經費，也呈現出其統治理性的一面。此外，包衣外任重要稅差時，也常藉密摺報告地方動態或臣僚表現，兼具耳目功能。加上他們與皇帝家主平時關係親密，熟悉皇帝藝術品味與喜好，辦貢時容易投其所好。派遣外任時，除了從事收稅本職外，也經常為宮廷尋找民間工匠，處理宮中出版事務，政治職能與清代社會息息相關，並不侷限於內廷空間。

但內務府包衣有資格外任重要稅差者，卻是體制中鳳毛麟角的少數人，此與內務府官僚體制的獨特性有關。《大清會典》載：「府屬文職、武職官，皆不由部銓選。其不兼隸於吏、兵二部者，亦不入二部品級考」，體現出內務府官僚體制的人事遷轉自成一格，與外朝吏、兵二部無涉的獨立性。《嘯亭雜錄》言：「定制：內府人員惟充本府差使，不許外任部院。惟科目出身者，始許與搢紳伍。故國家百餘年來，內府大員罕有奇偉勳績可稱最者。」上三旗包衣「惟充本府差使」、「不許外任部院」，與其身為皇室家僕，必須當差執役的義務有關。但內務府的遷轉體系獨立且封閉，加上包衣執事多為瑣屑，少有建立事功的機會，是「罕有奇偉勳績可稱最者」的主要原因。因此在檔案裡經常見到包衣長期當差，卻頂多出任五品左右的中級司官的情況。事實上，終生在內務府的基層流轉更是普遍的現象。

因此，君王的特遷拔擢成為包衣及其家族發展起落的關鍵因素，皇屬包衣因君寵而榮顯者並不乏見，史景遷（Jonathan Spence）研究的曹寅，幼年常伴康熙皇帝左右，其母孫氏又為皇帝乳母，家人主僕關係親密，數度得任織造、鹽政等優缺。但在康熙皇帝駕崩後，曹家後人與雍正皇帝淵源不再，加上債務虧空，家族迅速走上衰頹的命運。曹家的經歷並非個案，清初許多包衣個人與家族命運均與皇權關係密切，其仕宦經歷或個人事功的發展大多來自君寵，也容易隨著君王意志跌宕起伏，影響個人或家族命運的興衰。

但盛清的政治經驗能否與清代中晚期劃上等號？換言之，內務府包衣的宦途發展與政治事功，終清一代，是否都深受君主意志的直接影響？時間與客觀外在條件的變動不居，我們很難把清朝二百餘年來的統治視為毫無改變的鐵板一塊。事實上，十九世紀以後，內務府的政治職能產生極大變化：經歷過和珅的濫權，嘉慶皇帝大刀闊斧進行內廷改革，取消議罪銀制度，軍機大臣不再兼任內務府堂官，另從滿洲包衣大臣內選任，是內務府的初步革新。道光朝以降，榷關嚴重欠額，鹽務疲弊。經一番改革，兩淮鹽政自道光十年（1830）改歸兩江總督管理，不復為包衣專缺。咸豐年間，清廷還得應付棘手的太平天國亂事。當時南方各省陷入太平軍的長期佔領，商業滯積，稅額不足。榷關官員無法及時上任，失去設關的意義。加上地方政府為了籌措軍需，設置釐卡，終致榷關功能為釐金所取代，包衣外任的名額與重要性銳減，無法再以優缺視之。到了同光宣朝，君主稚齡即位，權柄轉移到太后手中。基於性別之防，太后無法如同皇帝一樣任使內務府包衣，不得不倚重太監。內務府彈壓太監勢力的功能也隨之隱微不彰。最明顯的例子，即自小生於媬寺之手的溥儀雖然得到太監們無微不至的照顧，卻也不免任其擺弄，不復盛清君王的威勢。

因此，本書的主要提問是：十九世紀的內務府體制既經變遷，皇帝及其包衣奴才的關係是否產生變化？由於目前學界對內務府的研究多集中在十八世紀，偏重探討內務府與包衣在國家財政結構中扮演的角色，較少關注其官僚體制的變遷，加上清代中期之後研究上的相對闕如，是本書探討十九世紀以後內務府包衣與滿洲君王互動模式的其一動機。

皇權與官僚體制是交織影響內務府包衣個人和家族命運發展的兩個變因，透過考察內務府官僚體制的變遷，本書也有重探清代皇帝權力及其統治性質（imperial power and rulership）的用意。余英時指出，在傳統中國「君尊臣卑」的政治秩序中，君權是一種「絕對的」（absolute）、「最後的」（ultimate）的存在。皇帝的權力受自於天，是一種至高無上的存在，表現在臨朝聽政、行禮如儀、制訂法律、遣使外交等幾個面向。在中國存續兩千餘年的皇帝制度中，清朝因不設宰相，建置軍機處侵奪內閣職權，實施密摺制度等因素，多被視為皇權專制獨裁之極致。但歷史上皇帝與官僚體制的互動實為一幅複雜圖景。事實上，皇帝無論如何威勢獨尊，權集一人，治理天下仍必須依賴官僚體制的協作。在這個基礎上，官僚制度便成為一股「制君」的力量，與皇權形成一種既依存又對立的關係。

清代皇權與官僚體制磨合角力的例子並不乏見。孔飛力（Philip Khun）梳理乾隆朝的「叫魂案」，描繪乾隆皇帝想方設法欲集權一人，卻又不得不依賴官僚體制的矛盾。雖然皇帝洞悉依賴官員或制度的弊端，欲藉硃批指示辦案，整飭官箴，但官僚體制的「自我保護機制」卻箝制皇帝權力，使其難以盡情發揮。白彬菊（Beatrice Bartlett）也指出，雍乾時期軍機處職能的擴張雖為皇帝專權的表現。但隨著君王親決的事務增加，難以面面俱到，政策裁奪不免依賴官員意見，皇帝與臣僚便形成彼此的權力制約關係。

雖然官僚體制具有「制君」的作用，但帝國官員的權位實為皇帝所賦予，歷史上不乏皇帝以個人意志凌駕制度，裁抑相權與官僚體制的例子。更甚者，皇帝也會利用官僚體制來強化個人權力。舉例而言，清初從部落向國家體制轉型過程中，皇太極原為共議朝政的四大貝勒之一。為了削弱其他貝勒王公的勢力，他允許固山額真參與議政、作戰，分化旗主對旗下人丁的控制，也設置書房、內三院、六部、都察院等單位，實施科舉制度拔擢可以作為己用的政治勢力。新的官僚體制成為皇太極集權的一種工具，權勢得以定於一尊，從北亞概念中的「天聰汗」改元崇德，成為名副其實的「皇帝」。

入關之後，滿洲君王仍然仰賴官僚體制削弱旗權。康熙初年，許多議政貝勒原為鰲拜黨羽。康熙皇帝親政後，逐步裁汰議政貝勒名額，欽定人選，使議政王大臣會議作為諮詢機構，不再決斷政務。此外，內三院改為內閣，另設南書房襄贊機務，權力轉移到以皇帝為中心的官僚班子，藉以降低八旗王公勢力對於皇權的威脅。

雍正年間的旗務改革也是皇帝利用官僚體制抑制八旗勢力的另一實例。雍正皇帝將八旗行政事務移交都統負責，都統則由皇帝另揀親王出任；各旗設置御史擔負稽查之責；確立旗員的銓選方式與官缺性質等作法，削弱王公貝勒對於屬人的控制，將權勢收歸皇帝一人。旗權在清初幾個皇帝不斷抑制的結果下，八旗子弟成為君王世僕，下五旗王公也不再有與皇帝抗衡的空間。柯嬌燕（Pamela Crossley）認為在八旗制度存在的前提下，滿洲統治者身兼皇帝（Emperor）與大汗（Khan）的身分。但從處理旗務的方針來看，清朝皇帝利用官僚體制掌握權勢，定於一尊，與其他中國歷史上的君王專權無甚差別。

同樣是皇帝與官僚體制的互動，嘉道以後君主的作法卻與盛清君主截然不同。以內務府的情況為例，康熙、雍正與乾隆皇帝經常超越體制，根據個人意志來任使包衣家人，的確符合君王專制的作為。但本書卻注意到，嘉慶朝以後的皇帝任使包衣官員逐漸不再宸衷自裁，反而越加依賴制度成規，人事選任走上定制化。換言之，清代中葉以後，皇帝選任包衣家人時，優先考量的是該員的任官經歷與資格，而非彼此主僕關係的私人連結，超遷拔擢的情況逐漸少見，體制因素對包衣個人的影響隨之趨重。內務府與皇權互動的變化，體現出皇帝對待包衣奴才的態度更趨於一般的君臣相對，即本書所謂「化家為國」的寓意。

但內務府官員的選任定制化歷程是一個漸進式的過程，時間上很難具體定義。大抵而言，內務府的銓選制度在乾隆年間逐漸完備，但乾隆皇帝依舊乾綱獨斷，經常以個人意志凌駕於體制之上。嘉慶皇帝雖然開始偏重倚賴制度，仍受乃父風格影響，用人模式帶有盛清遺緒。至道光朝以降，諸帝用人任事更加定制化，以君王意志圈定人選逐漸不再復見。尤其在咸豐朝以後，局勢大變，國家處於內憂外患的困局中，皇帝即便想貫徹意志任人用事，囿於本身見識、能力與外在環境的制約，難有實際作為。同治朝以後，皇帝以幼年即位，外有太后主政秉權。太后對於內務府包衣的熟悉程度不如前代君王，只能繼續沿用成例任使驅策，是內務府在十九世紀持續維持定制化運作的重要因素。

然而，十九世紀內務府體制變遷並非個別現象，而是整體官僚體制的運作縮影，軍機處就是一個明顯的對比。雍正與乾隆皇帝偏好任用親信官員，將他們視為重要的政務班底，也刻意維持軍機處的非正式性體制，藉以監察外朝衙門。但隨著軍機處的功能擴張，十九世紀的皇帝雖然照常與軍機大臣見面論政，卻多尊重體制運作，甚少批駁條陳。與此同時，科舉功名逐漸成為皇帝揀選官員的重要考量，迴避與監察制度被引入，皇子與官員姻親被排除在內廷體系。隨著軍機處體制運作的定制化，皇帝與內廷官員的互動模式趨向外朝化，反映出十八、九世紀差異的政治格局。

十九世紀清朝官僚人事結構的定制化也出現在帝國的邊陲。村上信明研究的蒙古旗人因為擅長滿語、蒙古語，又具藏傳佛教的信仰，經常被派任為蒙藏地區的將軍或參贊大臣，對於清朝的藩部統治扮演重要角色。但科舉資格在嘉慶朝以後也逐漸成為蒙古旗人重要的標準，尤其在十九世紀下半葉，類似松筠這類以理藩院實務歷練出身的官員逐漸不再成為政壇主角，取而代之的是文科舉出身的蒙古旗人，官員出身與行政資歷成為更關鍵的簡任標準。對照內務府、軍機處與理藩院幾個衙門，十九世紀的清帝國無論在中央、內廷或邊陲地方，統治結構共通出現官僚人事定制化的趨勢。

近年來，美國新興的「新清史」（New Qing History）論述張舉軍機處、內務府、理藩院等機構的非漢特色，突顯出滿洲統治者管理帝國多元群體的不同面貌，認為此是清朝以外族政權成功統治中國的原因。但在嘉慶朝以後，皇帝對待內務府、軍機處與藩部官員的態度卻同樣出現依賴制度的趨勢，官僚的選任途徑與養成模式已與盛清時期截然不同，帝國的非漢特色與統治要素逐漸降低。雖然白彬菊與村上並未進一步的探討造成差異的原因，但十九世紀以降的歷史經驗說明「新清史」論述的局限，也讓我們必須更警醒思考清代皇帝權力格局與統治型態的變遷。

在中國歷史上，內廷機構藉皇權侵奪外朝體制，甚至取而代之的例子實不乏見。但在嘉慶朝以後，無論是軍機處、內務府的外朝化，卻呈現出皇帝逐步依賴制度，君權運作越加不彰的現象。相較於盛清君主的獨裁作風，清代中期以後皇帝與官僚制度的互動模式可謂統治格局的一大變革。換言之，嘉道時期可謂皇權與官僚體制互動轉型的關鍵時期。此時的滿洲君主雖仍獨攬大權，官僚人事銓選卻逐步走上定制化的歷程，是本書探討的「清代中期」主要時間點。但探討制度沿革必當前溯或後推，故本書的研究範疇雖以十九世紀上半葉為討論核心，卻不全然局限在嘉道年間。此外，由於學科劃分之故，嘉道兩朝橫跨在盛清與鴉片戰爭之後的近現代史之間，向是清史研究相對薄弱的一塊。此一時期的清帝國因為人口增加、河防不修、吏治不嚴、政府管理效能降低，加上川楚教亂、苗變、太平天國戰爭、捻亂等變亂叢生，以及來自西力外患的挑戰，向被視為「中衰」的開始，也是與晚清「內輕外重」政治格局形成的起點。本書考察此一時期內務府體制的變遷，也希望藉此反思嘉道時期究竟是「中衰」（decline）抑或「變革」（transition）的議題。皇帝與內務府官僚體制的互動邁向定制化的趨勢，表面上與清朝國勢「衰敗」的局勢同步，但兩者之間是否互有因果呢？換言之，皇帝依賴制度來選任官僚，可以簡單地用國勢中衰來解釋嗎？清代中葉之後的皇帝為何偏重依賴制度，卻不以個人意志來任使內務府官員，是基於客觀形勢變化的不得不為？抑或出自於統治理性審慎思考後的選擇？這是一個複雜的問題，不同的皇帝恐怕各有考
量，答案也不盡相同。

因此，本書試圖對於清朝在十九世紀的統治格局描繪一幅更複雜的圖景。畢竟在嘉道時期，君王仍有凌駕於制度以上的權力，只是因應著時代脈動，設計了一套更完整的制度輔佐權力的運作。事實上，這套制度也為晚清奠定下更好的治理模式。當咸豐皇帝為了軍務焦頭爛額，心中對於包衣稅差人選毫無定見之際；或者是當兩宮太后基於性別之防對於包衣不熟悉的情況下，內務府的人事運作可以規律如常，與嘉道年間制度改革遺留下的正面遺產關係密切。換言之，內務府人事體制的定制化，提供統治者一個更好的治理模式，讓臣民對於皇帝的選擇可以有一個適當的預想，更符合制度理性。但皇帝權力必須仰賴體制才能正常運作，已與盛清宸衷自裁截然不同。同時，皇帝與其包衣奴才的關係，隨著任使方式的改變出現君臣化的趨勢。