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教育政策執行保障體系研究(簡體書)
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教育政策執行保障體系研究(簡體書)

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商品簡介

教育政策執行作為政策目標實現過程中的關鍵環節,其執行質量直接影響著政策目標實現的程度。本書以鄉村教師政策為案例,基於系統的調查研究,分析了政策執行失真的形態。從嵌入性理論視角出發,從政策執行的元場域、制度環境與目標群體的社會關係生態三個角度對政策執行失真作出了理論上的闡釋。基於研究,本書提出了基於我國當前的社會發展階段、政治生態、制度變遷過程和社會文化傳統語境,保障教育政策執行的主要思路。

作者簡介

李廷洲,公共管理學博士(教育經濟與管理),教育學博士後,華東師範大學教育學部主任助理、國家教育宏觀政策研究院院長助理、副研究員,上海市教育領導學會副秘書長,從事教育政策尤其是教師政策的研究、政策諮詢和教學工作。
在《人民日報》、《教育研究》、Educational Philosophy and Theory、KEDI Journal of Educational Policy等國內外報刊上發表論文40餘篇,被《新華文摘》、人大複印報刊資料、《中國社會科學文摘》、“學習強國”等轉載20餘篇次;在教育政策研究領域主持競爭性或委託研究課題10余項。通過這些研究,在教師編制政策、教師職稱政策、鄉村教師政策、教師流動政策、教師評價政策等領域作出了一定的學術貢獻。
在學術研究的基礎上從事決策諮詢工作。近年來,有40餘份決策諮詢成果產生政策影響:獲得國家領導人、省部級領導肯定性批示,或轉化為全國政協黨派提案,或被司局級及以上政府部門採納。直接參與10餘份國家或省級政策文件的起草、研製或論證工作,參與起草了教育部等六部門《關於加強新時代鄉村教師隊伍建設的意見》,《上海市教育改革和發展“十四五”規劃》等政策文件。在從事決策諮詢工作的過程中,累計獲得省部級參政議政成果獎11次,其中一等獎2次,二等獎7次,三等獎2次。通過長期基於研究的政策諮詢工作,作出了一定的政策貢獻。

名人/編輯推薦

美國哈佛大學肯尼迪政府學院首任院長格雷厄姆·艾利森提出:在實現政策目標的過程中,方案的功能只占10%,其餘的90%則取決於有效執行。由此可見,政策的有效執行才是實現政策目標的真正保障,教育政策執行亦是如此。
但是當前,教育政策執行中的失真問題已經成為達致政策目標的瓶頸,教育政策的有效執行乃至創新性執行需要系統的保障體系。本書的研究意義即在於此。

前言

教育政策執行作為政策目標實現過程中的關鍵環節,其執行質量直接影響著政策目標實現的程度。如今,教育政策執行中的失真問題已經成為達致政策目標的瓶頸,教育政策的有效執行乃至創新性地執行需要系統的保障體系。鄉村教師隊伍建設是當前我國教育事業發展的短板,是全面建成小康社會、實現教育基本現代化必須予以解決的政策問題。近年來,我國逐步形成了以《鄉村教師支持計劃(2015―2020年)》(以下簡稱《支持計劃》)為頂層設計的政策體系,為鄉村教師隊伍建設提供了有力支撐。然而,政策執行中各級政府的權責尚未明確,教育、編辦、人社、財政等部門的協同機制並未理順,編制總量控制、職稱和工資結構限制阻礙了鄉村教師的充足配備、專業發展和有效激勵,致使鄉村教師政策執行中出現了程度和形態各異的失真現象,成為鄉村教師政策有效執行的制約因素。
本書以鄉村教師政策為案例,探討如何規避教育政策執行失真問題,以保障政策的有效執行。為了回答上述問題,筆者通過個別訪談和焦點集體訪談等方式,對多層級、多部門、跨地域的500餘名被訪者進行了訪談;向北京、福建、甘肅、廣東、廣西、湖北、江西、山東、陝西、四川、山西等14個省份的59個縣(區、旗)的1584位教師發放了調查問卷;同時,通過統計年鑒、政策文本、數據庫等,搜集了有關的宏觀統計數據和表徵政策執行主體特徵的微觀數據。共整理訪談記錄50余萬字,政策文本約8.7萬字,運用Nvivo12.0對質性資料進行了文本分析,並運用SPSS22.0、Matlab7.0對量化數據與文本節點進行了層次分析、比例差檢驗、均值檢驗、卡方檢驗等統計分析。
研究發現,《支持計劃》發佈以後,31個省(自治區、直轄市)和新疆生產建設兵團遵照國務院要求,出臺了地方性文件,並體現出注重師德、提高待遇、拓寬補充渠道、提升能力素質等特點。通過各級政府的努力,鄉村教師隊伍建設取得了突出成效。第一,在培養補充政策推動下,大量高校畢業生到鄉村學校任教。第二,鄉村教師待遇明顯改善。生活補助政策全面落實,工資待遇得以保障,多數地區出臺鄉村教師定期體檢和重大疾病救助政策,鄉村教師住房條件不斷改善。第三,編制制度改革逐步緩解了鄉村學校結構性缺員問題。第四,教師交流走向常態化。交流政策逐漸完善,交流規模逐步擴大。第五,鄉村教師專業發展制度進一步完善。在職稱評聘方面,擴大鄉村教師職稱評聘機會;在教師培訓方面,各省紛紛出臺措施制定具體培訓方案。第六,鄉村教師榮譽制度不斷完善,職業認同感不斷增強。
然而,政策執行中也出現了一系列的失真現象,主要表現為過程形態和結果形態兩方面。在過程形態上,政策執行失真表現為政策內容的不予執行、最低限度的政策執行、政策內容擴大化、政策內容的替換執行、政策內容的缺損執行。在結果形態上,部分地區政策執行結果偏離了預期目標,在案例政策中表現為鄉村初任教師不安定,交流輪崗教師態度不積極、培訓給鄉村教師帶來負擔等。
從嵌入性理論視角出發,本書從政策執行的元場域、制度環境與目標群體的社會關係生態三個角度分析了教育政策執行失真的影響因素。
教育政策執行失真受到政策執行的宏觀社會結構的影響。一是教育政策執行政治生態中缺乏核心權力支持,致使教育行政部門在政府權力場域中的話語權較弱。二是近年來我國經濟與公共財政收入的增速大幅放緩,使教育政策執行的經費資源面臨更為緊張的總量約束;我國省域間、縣域間經濟發展水平和財政供給能力的不平衡,使經濟發展水平和財政供給能力較低地區的教育政策執行經費短缺。三是我國城鄉經濟、文化、基本公共服務、地理條件等方面的差距以及粗放的城鎮化進程造成的農村空殼化和文化資源枯竭使農村學校缺乏吸引力。
教育政策的執行過程系統地嵌入具體的制度環境,受到多種類型、多種層次的制度約束。第一,教育政策尤其是鄉村教師政策的執行過程受到政策執行體制的深刻影響,包括:政府多層級治理體制,政府跨部門協同治理體制, “以縣為主”的義務教育管理體制。第二,教職工編制制度、教師職稱制度等教師人事制度對教育政策尤其是鄉村教師政策執行具有深刻而全面的影響。編制總量的控制和多部門治理機制的不夠順暢,導致鄉村學校結構性缺員、師資配置缺乏靈活性,這成為鄉村教師隊伍建設的制約因素。各界對職稱內涵的理解存在分歧,困擾著政策執行;職稱與待遇關係不合理,弱化了職稱激勵功能;職稱崗位結構不合理,對已聘高級崗位的鄉村教師缺乏退出或降級聘任機制,存在部分鄉村教師長期佔用崗位但工作懈怠的現象,降低了鄉村師資整體效益。第三,督導評價制度是保障教育政策執行的關鍵因素。我國已建立了系統的教育督導評價制度,但督導機構具有體制性的依附性,以及大眾、媒體、社會組織等社會問責制度缺失,使督導評價制度發揮的作用受到限制。在鄉村教師政策中,參與交流輪崗的教師評價考核制度不完善,影響了政策的有效執行。第四,制度困境中的教育政策若要真實性執行,往往涉及對固有制度和利益格局的變革。但制度變遷的高成本、制度本身的路徑依賴以及制度供給資源與能力的限制,使教育政策執行的制度環境難以改善,從而成為教育政策執行失真的重要誘因。
教育政策的執行不僅是一個正式制度規約下政府建構的過程,同時也是一個社會建構的過程。教育政策執行無法與目標群體的社會關係結構達成耦合是導致執行失真的社會關係性誘因。在鄉村教師政策的執行過程中主要表現在以下五個方面:一是城鄉教師對城市和農村的稱謂中具有對農村的“符號暴力”,隱含了對農村的鄙夷和排斥。二是城鄉教師的話語體系存在統計意義上的顯著差異,城鎮教師更傾向于職業發展,而農村教師則更傾向于生存。三是在鄉村場域中鄉村教師的經濟資本、社會資本較為缺乏,文化資本優勢喪失。四是城鎮化進程中農村教師無法被城鎮或鄉村生活場域接納,又缺乏融入城鎮化進程的制度化渠道,成為社會變遷中的“迷失者”。五是在初任教師就業以及在崗教師交流輪崗的政策執行過程中,均存在教師利用社會關係逃避赴農任教的現象。
基於我國當前的社會發展階段、政治生態、制度變遷過程和社會文化傳統語境,實現教育政策執行失真的規避應遵循以下路徑。第一,因勢利導,使政策設計與社會變遷趨勢相一致,將教育政策執行嵌入宏觀社會的特點和變遷趨勢。第二,為教育政策執行提供體制保障。以党的領導克服政府多層級間的政策目標稀釋現象,通過高位統籌推動政府跨部門合作。第三,為教育政策執行提供人事制度保障。完善考核評價制度、“縣管校聘”制度等,出臺實施細則,為政策執行提供依據。完善教職工編制制度,推動編制跨區域、跨部門、跨學段調整,同時建立編制部門核定編制總量、制定編制標準,教育行政部門統籌管理、動態調整的工作機制,定期、及時核准城鄉教師編制需求,提高有限的教師編制的使用效率。完善教師職稱制度,及時調整中小學中級、高級崗位比例,向鄉村學校傾斜;同時聘後管理,建立崗位等級能上能下的常態化制度,激發高級職稱(職務)教師的工作動力。第四,通過政策工具創新使教育政策執行過程嵌入目標群體的社會關係網絡。第五,構建獨立於本級政府教育行政機構的、社會化的政策執行監督體系和規範化的信息公開制度。

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