歐盟銀行聯盟的理論與政策

銀行聯盟（Banking Union）乃歐洲聯盟為了因應2008年9月全球金融危機，強化歐盟銀行監管及金融穩定，所推動的一套金融改革機制。本書以歐盟銀行聯盟之研究為主軸，就其制度、發展、法律規定、政策論證、三大支柱以及實務操作等核心議題，進行深度學理分析，並就我國相關法律及政策從事比較研究，以了解歐盟與我國銀行監理相關建制的異同及特徵，並提出一些建議，作為立法與政策將來改革之參考。

本書重視理論與方法相互間的不同辯證、實務可行性、邏輯架構以及學理創新，並聚焦於歐盟銀行聯盟對歐盟金融監管治理、國際銀行規則與監理合作帶來之意涵與影響。本書對於我國歐盟研究水準的提升、銀行的改革與創新等，皆有參考價值及貢獻。

洪德欽

倫敦政經學院法學碩士、倫敦大學學院法學博士，現職中央研究院歐美研究所研究員兼副所長、國立政治大學法學院及國際貿易研究所兼任教授、國際法學會（ILA）國際消費者保護委員會委員。曾任European University Institute、British Academy、LSE、Max-Planck Institute for Comparative Law and InternationalLaw、University of London、Hong Kong University、Kyoto University及University of Edinburgh等著名大學或研究機構訪問學人；另曾獲行政院國科會傑出研究獎（2004）、中央研究院胡適紀念講座（2014）、中山學術著作獎（2014）等獎項。研究領域涵括：歐盟經貿法、WTO法律與政策、食品安全法、國際生物科技法、歐元。著有《WTO法律與政策專題研究》等書及百篇論文，編有《歐洲聯盟人權保障》、《歐盟憲法》、《歐盟人權政策》、《歐盟與美國生物科技政策》、《歐盟法之基礎原則與實務發展》等書。

序
英文縮寫對照表

第一章　緒論
壹、銀行聯盟的進程與支柱
貳、核心議題與研究方法
參、本書的重要性與簡介
第二章　銀行聯盟的理論與法理分析
壹、前言
貳、歐盟整合與EMU的理論
參、銀行的概念與功能
肆、銀行監理的法理
伍、小結
第三章　歐盟銀行政策的發展與變革
壹、歐盟法律的規定
貳、歐盟銀行自由化策略
參、金融危機後歐盟銀行政策改革
肆、銀行聯盟的建制
伍、小結
第四章　單一監理機制
壹、前言
貳、SSM的監理職權與組織架構
參、SSM監理程序與實務操作
肆、SSM的意涵與對臺灣的啟示
伍、小結
第五章　單一清理機制
壹、前言
貳、銀行清理的論證與發展
參、歐盟銀行清理的建制
肆、SRM的意涵與對臺灣的啟示
伍、小結
第六章　歐盟存款保險機制
壹、前言
貳、存款保險的理論與原則
參、歐盟存款保險的建置
肆、歐盟存款保險機制的操作與對臺灣啟示
伍、小結
第七章　歐盟影子銀行的規範
壹、前言
貳、歐盟影子銀行的發展概況與利弊分析
參、歐盟影子銀行的規範架構
肆、歐盟另類投資基金經理指令
伍、小結
第八章　結論：銀行聯盟的未來與對臺灣的啟示
壹、銀行聯盟之現況與成效
貳、銀行聯盟的未來與挑戰
參、銀行聯盟的意涵與啟示

參考文獻
索引

第一章　緒論（摘錄）

壹、銀行聯盟的進程與支柱

一、銀行聯盟的概念與進程

（一）銀行聯盟的概念

銀行聯盟（Banking Union）乃歐洲聯盟（European Union, EU）為了因應2008年9月全球金融危機，強化歐盟銀行監理及金融穩定，所推動的一套金融改革機制，以完善歐盟銀行業之規範及操作體系。銀行聯盟主要包括：單一監理機制（Single Supervisory Mechanism, SSM）、單一清理機制（Single Resolution Mechanism, SRM）以及歐盟存款保險機制（European Deposit Insurance Scheme, EDIS）等三大支柱。

全球金融危機顯示銀行監理的一些嚴重缺失，尤其許多銀行已紛紛從事跨國經營活動，但是監理法規仍侷限在國家層級，無法從事有效的跨國監理。歐盟因應金融危機的一項重點是從事金融體制改革以及加強國際金融合作，其具體措施包括創立新的金融監理體系及機構、修正相關監理規則，以有效規範銀行、金融市場及市場參與者，加強跨境金融監理，以及強化對衍生性金融產品、對沖基金、投資公司、槓桿操作等方面的規範與管理。歐盟自1993年起已建立單一金融市場，因此，也需要一個單一金融監理機制，以維護歐洲金融穩定。

2008年9月15日美國「雷曼兄弟」（Lehman Brothers）金融公司申請破產，引發全球金融危機，後續延伸為2010年2月以來的希臘、葡萄牙、愛爾蘭、義大利及西班牙等國的債務危機。歐盟乃於2012年6月22日提出「銀行聯盟」倡議，以強化歐元區的金融監理以及財政紀律，來解決歐洲的金融危機及歐債危機。銀行及金融監理的改革，是G20高峰會認定解決金融危機的一項主要方案，也是歐盟在G20的主要立場。在此一加強金融監理的大環境之下，歐盟內部積極從事銀行監理的論證以及銀行聯盟的建構。

SSM乃銀行聯盟的核心支柱，尚需單一清理機制以及存款保險機制兩大支柱的配合，以調和歐盟會員國的清理制度，解決跨國銀行的破產清理問題，另外提供銀行存款戶更好的保障。銀行聯盟據此才有機會使歐盟落實於1999年已正式推動第三階段的「歐洲經濟暨貨幣聯盟」（European Economic and Monetary Union, EMU），並防範銀行系統性風險，以維護歐盟金融穩定及降低銀行倒閉成本，防止歐盟金融市場分化，確保內部市場的正常運作。歐盟已於2017年6月30日之前完成SSM、SRM及EDIS之整合工作，同時啟動「資本市場聯盟」（Capital Markets Union, CMU）並強化歐洲系統風險委員會（European Systemic Risk Board, ESRB）功能，共同建構成「金融聯盟」（Financial Union）。銀行聯盟因此乃是歐盟整合，尤其是歐盟金融整合，一個新的發展階段。

（二）銀行聯盟的進程

金融危機與歐債危機相繼發生後，歐盟執委會於2012年5月30日倡議歐盟建立一個「銀行聯盟」，以促使歐洲金融監理朝向整合方向發展，恢復大眾對歐洲銀行及歐元的信心。執委會希望透過此一提案促進歐洲金融穩定及經濟成長，其中計畫項目包括強化歐洲銀行體系，以處理壞帳及調整銀行經營模式，恢復銀行正常融資功能，並避免依賴官方紓困（bailout）。

2012年6月26日，當時歐盟高峰會主席范隆佩（Herman Van Rompuy）在與執委會主席、歐元集團主席及歐洲中央銀行（European Central Bank, ECB）總裁密切合作規劃下，提出一份EMU未來遠景報告，期使歐盟邁向真正的EMU，對歐洲經濟成長、就業及穩定有所貢獻。歐盟未來EMU將奠基於金融部門、預算及經濟政策的整合架構及加強合作。本項報告針對金融整合架構，明確指示歐盟應該就金融業建立「單一規範」（Single Rulebook）。

2012年6月29日之歐元區高峰會，歐元區會員國領導人決定針對銀行建立一個單一監理機制，並賦予ECB主管單一監理機制職權。2012年9月12日，歐盟執委會針對SSM正式提案，要點包括：賦予ECB主管單一監理機制職權，調整歐洲銀行監理局（European Banking Authority, EBA）在銀行監理的角色，以及SSM組織及操作等要件。

2012年9月27日及11月5日，ECB分別收到理事會及歐洲議會的請求，希望其針對SSM表示意見。ECB依據《歐洲聯盟運作條約》（Treaty on the Functioning of the European Union, TFEU，下稱《歐盟運作條約》）第127條第6項於2012年11月27日針對單一監理機制表示歡迎。2012年12月5日，歐盟高峰會、執委會、ECB及歐元集團四位主席，共同宣布「邁向一個真正的經濟暨貨幣聯盟」報告，描繪未來EMU的路徑圖。2012年12月13日，財經部長理事會（ECOFIN）一致通過執委會有關單一監理機制之提案。

2013年3月19日，歐盟理事會、執委會及歐洲議會達成建立歐元區SSM之協議。2013年4月18日理事會就單一監理機制提案與歐洲議會達成協議。2013年9月12日歐洲議會通過執委會提案。2013年10月15日理事會通過單一監理機制規則，於2013年11月3日生效，ECB於生效後12個月，亦即於2014年11月4日起行使監理職權。另外，單一監理機制架構規則於2014年5月15日生效，詳細規定單一監理機制運作的架構、流程、與會員國關係等重要議題。據此，單一監理機制的建制及操作的法律建構，大體而言已經完成；歐盟銀行聯盟不再僅是單純理想或計畫，而是正式進入實作階段。

二、銀行聯盟三大支柱

（一）單一監理機制簡介

1. SSM規則

SSM於2014年11月4日開始運作，截至2020年2月28日，ECB已負責歐元區117家重要銀行（significant institution groups）集團之直接監理；另外，國家監理主管機關亦持續監理其他銀行。重要銀行的決定標準規定於單一監理機制規則及單一監理機制架構規則，包括：銀行規模、經濟重要性、跨境活動及是否接受公家紓困等項目。為了確保這些標準在適用之一致性與延續性，ECB對直接監理銀行的數量會做動態調整，得隨時決定將任一銀行歸類為重要銀行，以確保對其採用「強度監理」（strong supervision）。

ECB已建立單一監理機制的建制，包括單一監理機制的法律架構、組織建制、決策流程、監理原則、標準程序、調查職權、審查評估、風險分析、風險管理、與歐盟其他金融機構及參與會員國的關係、與非會員國的合作關係、總體審慎監理（macro-prudential supervision）、壓力測試（stress test）、國際合作等重要機制及程序，大大提高單一監理機制的可操作性及效率。ECB的單一監理機制職權包括對銀行的許可及撤銷設立、進行監理審查及實地檢查，以及行政裁罰等，以確保單一監理機制法規獲得有效遵守及單一監理機制決議的執行效力，並促進歐盟銀行監理的一致性、完整性及有效整合。據此，單一監理機制的建制，使ECB對歐元區重要銀行採取較先前嚴格的強度監理。

2. 綜合評估及壓力測試

ECB在負責監理職權前，歐盟決定由歐洲銀行監理局（EBA）進行一項由資產品質評估（asset quality review）及壓力測試組合而成的綜合評估（comprehensive assessment），旨在獲得更透明的銀行資產負債表，以確保監理立於可靠的基礎上。評估結果於2014年10月26日公布，123家參與評估的銀行中，有25家面臨資金短缺。儘管部分資金短缺現象在評估結果發布時已獲得解決，所有銀行仍皆必須向ECB提交資金計畫，說明其如何在2015年填補資金缺口。

直接受ECB監理的重要銀行數目將隨時改變，而所有被加入受監理機關名單的銀行將接受「金融健康檢查」。2015年，有9家銀行接受綜合評估，其中5家被查出有不同規模的資金短缺情況。ECB也針對另外4家分別來自愛爾蘭、義大利、拉脫維亞及斯洛維尼亞的重要銀行或可能成為重要銀行的銀行，進行綜合評估。此等評估於2016年3月展開，結果於2016年7月公布。

銀行壓力測試乃評估歐元區銀行受到外來衝擊後的潛在風險、脆弱性質及承受能力。壓力測試包括銀行自評及與ECB的聯合評估，以測試銀行的信用風險、市場風險、證券化（securitization）程度、淨利潤收入、其他利潤及資本計畫、風險管理、銀行清理或重整計畫等項目。銀行壓力測試為銀行風險管理、金融分析、金融穩定以及總體審慎監理的一環，其應用已日趨普及，受到ECB重視。ECB針對銀行壓力測試的主要架構、實施步驟、風險型態、風險方法等，皆可供我國參考借鑑。

（二）單一清理機制簡介

1. 銀行復原與清理指令

2014年3月，歐洲議會及理事會達成一項政治協議，決定創立銀行聯盟的第二支柱，即單一清理機制（SRM）。SRM的目標為有效管理銀行聯盟未來可能面臨的銀行倒閉情況，試圖將對納稅人的損失以及對社會經濟的衝擊降至最低。歐盟將成立一個單一清理委員會（Single Resolution Board, SRB）為負責銀行清理的主管機關。實際操作上，SRB將會與國家清理機關共同執行清理計畫。SRB於2015 年1月1日成為獨立的歐盟機構，並於2016年1月全面運作。依據職權範圍，SRB於2016年1月8日公布一份銀行清單，包括受ECB直接監理的重要銀行，以及其他15家於超過一個參與會員國中成立子公司的跨境金融集團（financial conglomerate）。

歐盟於2014年依據《歐盟運作條約》第114條通過一項銀行清理指令，以及一項統一清理原則及程序規則以調和會員國銀行清理法規與措施，建立單一清理機制，尤其是SRB以及單一清理基金（Single Resolution Fund, SRF）。任一銀行如果需要清理或可能破產，但無私人部門安排以避免其破產，而清理又符合公共利益（public interests）以避免危及金融穩定時，歐盟即可進行清理程序。

2. 單一清理基金

單一清理機制乃建立歐盟層級的銀行破產危機處理機制，由歐元區銀行共同出資籌組一項銀行單一清理基金，由單一清理委員會掌握該基金。在單一清理機制之下，銀行清理及負債原則上採取由銀行股東及債權人負擔的「內部紓困」（bail-in）機制，在特殊情況下才得動用單一清理基金，避免問題銀行向當事國尋求紓困。如此一來，可使銀行風險與主權債務風險脫鉤，打破銀行鉅額紓困導致某些會員國主權債務升高的連動關係，此乃歐盟期待藉此解決歐債危機的一項重要機制。單一清理機制因此也是歐盟銀行聯盟的一項重要支柱，與單一監理機制有密切關係。

2015年12月，參與銀行聯盟的會員國同意建立一個過渡性融資安排（bridge financing arrangements），如有資金短缺的情況，將提供國家個別信用額度（credit line），以援助該國家在SRF中應負擔的國家分攤額度（national compartments）。會員國於2016年1月及6月底，分別將2015年的43億歐元事前款項及2016年的64億歐元負擔款項交予SRF，作為事前認捐（ex-ante contribution）。

歐盟單一清理機制立意雖佳，但是如何有效運作則存有很多挑戰。單一監理機制與單一清理機制本質上必須由歐洲銀行業自律，控制並減少槓桿操作，以降低風險。另外，會員國必須認真從事財政改革，加強預算紀律，限制對問題銀行的紓困，以打破銀行與政府之間關連性，確保政府紓困銀行乃一特例，而非慣例，避免將債務轉嫁給一般納稅人。歐盟在此種情況下，銀行聯盟才可以正常運作，也較有機會解決歐債危機。

3. 資本適足指令與資本適足規則

資本適足要求乃是，銀行為了安全營運且有能力自行負擔營運損失所需的資本。金融危機證明，以前的資本適足要求對大型危機而言，明顯不足。因此，國際普遍同意提高個別最低門檻（respective minimum thresholds），此即《巴塞爾協議III》（Basel III）之原則。2013年4月，歐洲議會通過兩項法案，以提高銀行的審慎資本需求（prudential capital requirements），第四號銀行資本適足指令（Capital Requirements Directive IV, CRD IV）26 及資本適足規則（Capital Requirements Regulation, CRR）。CRD及CRR於2014年1月1日生效。

透過適用於所有歐盟銀行的「單一規範」，得以鞏固單一市場的公平競爭環境。歐洲議會通過的法律中，仍有部分技術性細節有待後續補充。因此，歐盟執委會授權起草完整的立法法案，即第二級措施（level 2 measures），具體補充技術標準及法規執行細節。這些第二級措施法規是歐盟於2014至2019年的一項重要立法工作。2016年11月23日，執委會提出一攬子改革法案，修改CRD指令及CRR的規則。改革法案於2019年5月20日通過，成為2019/876規則等新法規，針對銀行資本適足、槓桿比率、市場風險、大額曝險、報告及揭露要求等有更加完備的綜合規範。