從《共同綱領》到“八二憲法”（簡體書）

自序 憲法何以中國

《共同綱領》與中國的不成文憲法（1949—1954） /1

一　臨時憲法？ /2

二　統一戰線與政治協商的歷史耦合 /6

三　中國人民政治協商會議第一屆全體會議的雙重屬性 /14

四　三大文件 /19

五　不成文憲法（1949—1954） /29

最高國務會議與“五四憲法” /41

一　何為最高國務會議 /42

二　憲法實踐中的最高國務會議 /50

三　“五四憲法”的二元政體結構 /63

四　結語 /74

“八二憲法”的生成與結構 /77

一　歷史的疊加 /77

二　統一戰線 ：民主、革命與愛國 /83

三　領導與代表 /91

四　新的憲制設計 /101

五　多重復合結構 /105

監察委員會與“八二憲法”體制的重塑 /111

一　合署辦公 /111

二　“八二憲法”體制 /115

三　監察委員會的憲制意義 /122

四　結語 /130

監察權的憲法性質與“八二憲法”的分權體系 /133

一　引言 /133

二　分權的理論基礎 /137

三　分權的制度實踐 /143

四　“八二憲法”中的分權 /149

五　監察權的雙重屬性 /155

憲法何以中國 /159

一　憲法中的“中國” /159

二　憲法序言中的革命敘事 /179

三　新的憲法觀與世界主義 /198

自序　憲法何以中國

布魯斯·阿克曼在《我們人民：奠基》開篇便質問：

美國是世界強國，但它有能力理解自己嗎？難道說，到了今天，它仍然滿足於作為智識的殖民地，借用歐洲範疇來解密其國家身份的意涵嗎？

阿克曼之問中的“美國”可以換成“中國”，“歐洲”可以換成“歐美”，不過，這很容易讓人把“美國憲法例外論”輕而易舉地轉換成“中國憲法例外論”，並進而認為“中國

自古以來就有憲法”。其實，阿克曼真正關心的不是“美國憲法例外論”，而是美國學者對美國憲法的“一種突出的非歷史解釋”：“美國憲法故事中許多奇妙的部分完全被忽視了—因為它們會讓那些來自歐洲的概念很尷尬，而這些概念的構造從來都沒有考慮美國的經驗。”

阿克曼這一論斷中的“美國”同樣可以換成“中國”，“歐洲”同樣可以換成“歐美”；不過，這一轉換可能會受到更多的質疑。比起美國穩步演進的憲法史，中國幾經更迭的憲法史，看似是一筆“失敗的遺產”。中國憲法史中很多獨具“中國性”的部分，不僅令那些來自歐美的概念很尷尬，而且簡直是無所適從。這也是憲法史研究在中國被冷落的重要原因之一。

人們是否可以拋開歷史而理解現在？是否可以憑空制 造出理想的憲制？所謂“失敗的遺產”難道不是妄想憑空制造出“美麗新世界”的產物嗎？拋開這筆“遺產”，人們是 否有可能理解新中國憲制的本質以及構想未來憲制的可能方案？中國憲制的發展必然是一個連續的過程，看似截然的斷裂，實則有內在的關聯；未來中國的憲制更不可能拋棄與這筆“遺產”的歷史聯系，甚至可以說，只能從這筆“遺產”中生發出來。誠如薩維尼所言：

法學的歷史觀點的本質毋寧在於對所有時代的價值 和獨立性的相同承認，它最為重視的是，應當認識到連接當前和過往的生機勃勃的相互聯系，沒有這個認識，對於當前的法狀態，我們只會注意到其外在現象，而不能把握其內在本質。

因此，重拾憲法史研究，並非要展示那些來自歐美的概念的“尷尬”，更非要拋棄這些概念以及概念背後的規範，而是要建立起這些概念的“中國歷史與實踐之維”，從而生發出基於中國歷史實踐的、經過反思的概念與規範內涵。更為重要的是，整個中國憲法史本身呈現為一個動態的演進過程，但尚未形成一種演進機制，因此，憲法史研究要通過描述演進過程，來探討演進機制，最終實現人民的自我立憲。

我國社會主義憲法的重要傳統之一是歷史主義：憲法序言均以歷史敘事起筆，從歷史發展脈絡中汲取合法性資源，將主權者的決斷建立在對歷史的理性認知上；憲法本身的更迭也標識著每部憲法的時間屬性——《共同綱領》的臨時性、“五四憲法”的過渡性以及“七五憲法”“七八憲法”的階段性，而“八二憲法”則以序言中“我國將長期處於社會主義初級階段”標示著自己“遙遙有期”的時間屬性。社會主義憲法的歷史主義傳統意味著，憲法都是階段性產物，旨在完成階段性的任務，實現階段性的目標，但作為階段性產物的憲法卻又總是有一個普遍性的指向，指向某種完滿恒定的狀態。這種不斷自我更新的內在要求，是社會主義憲法的生命力所在。

社會主義憲法的歷史主義傳統內在地要求歷史法學的視野與方法，但迄今為止的法理學主要是以私法為基礎建構起來的，歷史法學也不例外。薩維尼及其開創的德國歷史法學派，將浪漫主義的民族文化訴求融入私法概念規則體系的提煉中，在提出私法秩序的社會正義問題之時，也就是自我終結之時。《德國民法典》頒行之後，歷史法學迅速衰落，讓位於目的法學、利益法學以及法律解釋學的日常作業。因此，歷史法學在中國的時代使命，主要不是以民法典編纂為核心的私法秩序的建構，而是要從浪漫主義的民族文化訴求轉向歷史之為公器的普遍主義反思，從私法概念規則體系的提煉轉向現代國家的法理建構。社會主義憲法的歷史主義傳統與歷史法學的當代使命兩相契合，內在地要求建立一種以公法為基礎的法理學。然而，公法的法理學要麼容易被意識形態所捕獲，要麼容易被政治理論所裹挾。對於前者，並不是說公法學研究與意識形態無涉，恰恰相反，所有的公法學研究必然牽涉意識形態問題，區別主要在於是將意識形態教條化、標簽化，還是對意識形態持一種開放的態度；對於後者，並不是說公法學研究不涉及政治理論，恰恰相反，優秀的公法學研究一定要有深厚的政治理論作為支撐。公法的法理學區別於公法的政治理論的地方在於，公法學研究不能脫離文本與規範而空泛地談理論問題。因此，公法的法理學要求建立一種基於歷史、文本與規範的公法理論。

新的憲法觀與世界主義

憲法序言中的外交條款有一個很特殊的地方，即自始至終都充滿了對持久和平與某種普遍性的追求，當然這種追求是建立在敵我之分的基礎之上的。為了追求人類的持久和平和無產階級的徹底解放，必須進行世界範圍內的持久的敵我斗爭。敵我之分指向的是無產階級的普遍性，敵我斗爭指向的是持久和平。但是，這種將普遍性建立在普遍階級之上的持久和平的追求，實際上意味著持久的對立和戰爭，只要無產階級沒有徹底解放，只要烏托邦尚未徹底出現，對立和斗爭就會持續下去；而為了維持住這個建立在敵我之分與敵我斗爭之上的國際秩序，只有不停地制造敵人，不停地制造敵我關係。不過這樣一種敘事在“八二憲法”序言中出現了話語轉化的跡象，並隨著“八二憲法”實踐孕育出一種新的憲法觀與世界主義。

“八二憲法”序言中的外交條款一開始就強調：“中國革命和建設的成就是同世界人民的支持分不開的。中國的前途是同世界的前途緊密地聯系在一起的。”也就是說，無論中國過去的成就還是未來的前途，都意味著中國深深地嵌入世界體系之中，雖然反帝、反殖、反霸仍被堅持，但最終的目標是“維護世界和平和促進人類進步”。鄧小平有關“和平和發展是當今世界的兩大主題”的論斷，正是此種新憲法精神的最好概括，一直在實踐中指導著中國新的世界秩序構想 和對外關係。此外，“八二憲法”的四個修正案，重新理解和界定何謂“人民共和國”，將市民社會從國家中釋放出來，依法治國、私產保護和人權條款相繼入憲，逐步發展出一種消除敵友之分從而重新建立普遍性的新憲法觀，從階級的普遍性邁向法權的普遍性。當然，這樣一種新憲法觀也預示著 一種新世界主義的孕育，這種新世界主義的核心同樣是破除國際秩序中的敵友之分，重建中國與世界的普遍性關係，從革命的永久和平走向法權的永久和平。

提到永久和平，自然不得不想到康德，康德在他的政治哲學中，同樣表述了國家觀與世界主義的相互構造這個問題。在《世界公民觀點之下的普遍歷史觀念》一文的“命題七”中， 康德論斷“建立一部完美的公民憲法這個問題，有賴於國家合法的對外關係這個問題，並且缺少了後者前一個問題就不可能得到解決”。在“命題八”中論斷完美的國家憲法既是對內的，也是對外的。而在《永久和平論》中康德論斷了各國走向永久和平的三項正式條款，即“每個國家的公民體制都應該是共和制”“國際權利應該以自由國家的聯盟制度為 基礎”“世界公民權利將限於以普遍的友好為其條件”。在這兩個論述中，“公民憲法”與“共和制”是可以等同起來使用， 因此在康德看來，內政即外交，外交即內政，將兩者貫通起來的則是共和體制。

康德的永久和平建立在“自由國家的聯盟”之上，而“自由國家的聯盟”是以國家主權的獨立和平等為基礎的，並未預設甚至反對一個高於國家主權的世界共和國的建立。康德的理由是主權國家已經提供了公民權利的保障機制，即公民憲法或共和制，因此主權國家不願意也沒有義務放棄主權來建立更高的世界共和國，同時也沒有任何正當的力量能夠強制主權國家這樣做。“於是取代一個世界共和國這一積極觀念的（如果還不是一切都喪失盡凈的話），就只能是以一種防止戰爭的、持久的並且不斷擴大的聯盟這項消極的代替品來扼制人類的害怕權利與敵對傾向的那種潮流了，盡管是不免有經常爆發戰爭的危險。”因此，康德的永久和平論，最終 並未通向一個世界政府，而僅僅限於自由共和國的聯盟。

那麼僅僅依靠上述永久和平的三項正式條款是否就能夠 確保永久和平呢？進一步來說，永久和平的三項正式條款如何才能建立起來？康德在《永久和平論》的“系論”中又闡述了永久和平的保障機制和秘密條款。康德認為 ：正是大自然這位偉大的藝術家通過自然的強制，使人類建立起根據自由法則應該建立起來的永久和平。這一自然的機制包括戰爭的教化作用，語言和宗教的多樣性使得人類永遠相互區隔而無法完全一統，以及與戰爭無法共處的商業精神。除了自然機制的保障之外，永久和平尚有一項秘密的條款，這項秘密條款並非如柏拉圖所期待的那樣，讓統治者成為哲學家或哲學家成為統治者，而是讓哲學家“自由地和公開地談論進行 戰爭和調解和平的普遍準則”。

我們暫且不從哲學上討論康德上述永久和平是否能夠實現，至少就康德身後這兩百多年的歷史來看，大自然並未能夠通過自然機制達致人類的永久和平，商業精神席卷全球，但戰爭從未終止過。人類一直嘗試建立各種永久和平的國際機制，從國際聯盟到聯合國，再到歐盟這樣的區域性嘗試。當然，這一非自然的人為建構過程或許在康德看來，正是大自然隱秘教化的結果，但這一努力指向的卻不再是“自由國家的聯盟”，而是通向超主權國家的世界政府。

從國際法發展的歷史來看，二戰之前可以稱之為條約法秩序，各國通過各種各樣雙邊的和多邊的條約建構起復雜的國際法權秩序。這是一個群雄逐鹿的時代，充滿各種各樣成王敗寇的不平等條約，中國由於近代特殊的遭遇通常將其稱之為列強秩序。二戰之後隨著聯合國以及各種國際組織的建立，世界進入更具普遍性的國際法秩序時代。

國際法秩序並不排斥條約法的存在，甚至在一定程度上以條約法的繼續存在作為基礎，但與此同時又建立了包括《聯合國憲章》《經濟、社會、文化權利國際公約》《公民權利及政治權利國際公約》等一系列超越條約法律關係的普遍法律秩序，以及包括聯合國安理會、世界銀行、國際貿易組織、海牙國際法院等一系列國際機構。國際法秩序雖然依舊是不平等的結構，但卻是以主權獨立和主權平等作為基礎的，因此在很多時候無法有效地被主權國家尊奉，以至於國際法學界對國際法是否是法律一直存在爭議。因此新世界主義的法律秩序應該進一步超越國際法秩序，邁向更具普遍性與強制力的世界法。

就本文所涉主題而言，未來需要在兩個層面上建構世界法秩序：第一個層面是主權國家參與建立的世界聯邦或者說世界共和國，今天的歐盟體制提供了區域性的探索，雖然舉步維艱，但也有其重大的積極意義。與聯合國體制不同的地方是，世界聯邦意味著國家主權不再是絕對的，但也並不是試圖消滅國家，而是要求國家讓渡部分主權，交由世界聯邦共同行使；第二個層面是全球公民社會的建立，世界公民權利不再僅限於康德意義上消極的“好客權”，更重要的是哈貝馬斯意義上的一個普遍聯系與溝通的全球公民社會，一個世界範圍內的政治公共領域，哲學家或者說知識分子將在此發揮重要的建構作用。

再回到“八二憲法”，序言中的外交條款有列強秩序意義上的舊世界主義的殘餘，也有邁向普遍法權秩序意義上的新世界主義的傾向。隨著中國日益深入地融入世界秩序之中，並必定在這個融入過程中重新定義中國與世界及其相互關係，那麼對這一過程就不要只有新世界主義的哲學構想，無論是哪一種版本的哲學構想，同時也要關注新世界主義的法權安排，也就是一種新的國際法權秩序問題，其中的核心依然是康德所揭示出來的建立在共和體制之上的永久和平及其法權基礎。

康德在論述永久和平的形成機制時，曾談到如何由點及面地形成自由國家的聯盟。“一個強大而開明的民族可以建成一個共和國（它按照自己的本性是必定會傾向於永久和平的），那麼這就為旁的國家提供一個聯盟結合的中心點，使它們可以和它聯合，而且遵照國際權利的觀念來保障各個國 家的自由狀態，並通過更多的這種方式的結合逐漸地不斷擴大。”在新的世界法權秩序的形成過程中，康德的教誨依然適用，世界聯邦或共和國的建立，也一定是以一些大國為核心 逐步展開並以此為基礎的。這既是中國的機遇，更是中國必 然要承擔的歷史使命，是真正意義上的世界歷史的中國時刻。

中國政治憲法學通常關注近代中國革命、立憲和建國問 題，“探索中國憲制的動力因、質料因、形式因以及目的因…… 需要在生存主義的基礎上重塑中國憲法的規範主義”。但是如果上述所言不虛，那麼政治憲法學就需要有此種新世界主義的視角和立場，除中國憲制轉型以及其他國家的憲制發生學問題，更需要關注世界法權秩序的重建問題，從而將中國法權秩序的重建與世界法權秩序的重建緊密地結合在一起，其中的核心依然是共和體制問題。因為在康德看來，共和體制必然是趨向於永久和平的：

“大自然迫使人類去加以解決的最大問題，就是建立起一個普遍法治的公民社會。……這個問題既是最困難的問題，同時又是最後才能被人類解決的問題。”

這是中華民族成長為世界歷史民族的必由之路和必然使命。