置身事內：中國政府與經濟發展（簡體書）

讀懂中國經濟，必須讀懂中國政府

“在成功的經濟體中，經濟政策一定是務實的，不是意識形態化的。是具體的，不是抽象的。”

直面真問題、深究真邏輯的複旦大學經濟學“畢業課”

☆ 連接抽象經濟學理論與中國發展實際

在市場機制不完善的情況下，如何實現可行的動員與資源調配，推動經濟增長？

在確保增長的過程中，如何獲得更多資源和時間去建設和完善市場經濟？

☆ 結合學界前沿研究與一線調研經歷

扼要論述 + 延伸閱讀指引，滿足彈性認知需求

生動解說光伏、面板等行業案例，清晰复盤寬窄巷子、華夏幸福等建設經驗

☆ 微觀機制&宏觀現象 雙重維度串聯中國經濟生活中中知識與現象的碎片

理解地方政府經濟治理的決策與行動邏輯

解讀城市化、房價、貧富差距、債務、國內外貿易生態等現象背後各種要素的聯動

☆ 從熱鬧的政經新聞中看出門道，從枯燥的政府文件中覺察到機會。

“了解政府認為應該怎麼辦，比了解‘我’認為應該怎麼辦，重要得多。”

《置身事內：中國政府與經濟發展》是複旦大學經濟學院副教授蘭小歡多年教學與研究內容的凝練，將經濟學原理與中國經濟發展的實踐有機融合，以地方政府投融資為主線，深入淺出地論述了中國經濟的發展，筆觸簡練客觀，並廣泛採納了各領域學者的蕞新研究成果。全書以我國地方政府投融資為主線，分上下兩篇。上篇解釋微觀機制，包括地方政府的基本事務、收支、土地融資和開發、投資和債務等；下篇解釋這些微觀行為與宏觀現象的聯繫，包括城市化和工業化、房價、地區差異、債務風險、國內經濟結構失衡、國際貿易衝突等。最後一章提煉和總結全書內容。

通過對中國政治經濟體系的論述，作者簡明地刻畫了地方政府進行經濟治理的基本方式，並指出，中國政府通過深度介入工業化和城市化的進程，在發展經濟的同時逐步推動了市場機制的建立和完善，以一種有別於所謂發達國家經驗的方式實現了經濟奇蹟。基於對改革歷程與社會矛盾的回顧與分析，作者也在書中對當前推進的市場化改革與政府轉型進行了解讀，幫助讀者增進對中國發展現實的把握。

蘭小歡

復旦大學中國社會主義市場經濟研究中心、經濟學院副教授，上海國際金融與經濟研究院研究員。美國弗吉尼亞大學經濟學博士。曾任長江經濟帶產業基金戰略與研究總監。主要研究中國的經濟發展和政治經濟，在多個國際一流期刊發表文章，並擔任發展經濟學國際一流期刊Journal of Development Economics的副編輯。

著有經濟學科普讀物《一轉念：用經濟學思考》（上海三聯書店），編譯《腐敗與反腐敗的經濟學》（北京大學出版社）。

蘭小歡的這本書讓我們看到，理解中國經濟的崛起，僅僅看到政府如何推動了市場化改革是遠遠不夠的，還需要明白它如何能做到更多。

——張軍（復旦大學文科資深教授，經濟學院院長）

蘭小歡的著作聚焦中國地方政府最鮮明的特徵——經濟發展職能，從“經濟中的政府”與“政府中的經濟”雙重視角，深入解析地方政府的內在運行機制及其影響。蘭小歡曾長時間深入一線調研，所以能將最鮮活的政府實踐與最前沿的學術研究結合起來。我相信此書將被列入許多大學本科和研究生相關課程的必讀書目。

——周黎安（北京大學經濟學教授，光華管理學院副院長）

本書有助於認識中國政治經濟的現實和深層邏輯，認識政府在經濟中發揮的作用。尤其對理解中國一些產業的發展壯大過程，幫助很大。

——劉格菘（廣發基金高級董事總經理）

市場由看得見與看不見的手共同打造。要搞懂中國經濟，必須得搞懂中國政府。走出路徑依賴的前提是真切理解現實從哪裡來。正如蘭小歡所說，“實事求是”不會過時。此刻尤其如此。

——王爍（財新傳媒總編輯）

前言 從了解現狀開始

這本書講的是我們國家的經濟故事，其中有讓我們驕傲的繁華，也有讓我們夢碎的房價。這本書寫給大學生和對經濟話題感興趣的讀者，希望能幫他們理解身邊的世界，從熱鬧的政經新聞中看出些門道，從乏味的政府文件中覺察出些機會。

本書主角既不是微觀的價格機制，也不是宏觀的經濟周期，而是政府和政策，內容脫胎於我在復旦大學和香港中文大學（深圳）的課程講義。我剔除了技術細節，盡量用通俗的語言講述核心的內容和觀念：在我國，政府不但影響“蛋糕”的分配，也參與“蛋糕”的生產，所以我們不可能脫離政府談經濟。必須深入了解這一政治經濟機體如何運作，才可能對其進行判斷。我們生活在這個機體中，我們的發展有賴於對這個機體的認知。要避免把舶來的理論化成先入為主的判斷——看到現實與理論不符，便直斥現實之非，進而把要了解的現像變成了譏諷的對象——否則就喪失了“同情的理解”的機會。

我國的政治經濟現象非常複雜，不同理論和信息都只能反映現象的不同側面，至於哪個側面有用，由讀者決定。對從事經濟實務工作（如金融和投資）的讀者，我希望能幫助他們了解日常業務之外的政治經濟背景，這些背景的變化往往對行業有深遠的影響。對經濟學專業的大學生，由於他們所學的西方理論和中國現實之間脫節嚴重，我將中國政府作為本書分析的主角，希望可以幫助構建二者之間的橋樑。對非專業的讀者，我希望這本書能幫助他們讀懂國家政經大事和新聞。

本書注重描述現實，注重解釋“是什麼”和“為什麼”。當不可避免涉及“怎麼辦”的時候，則注重解釋當下正在實施的政策和改革。對讀者來說，了解政府認為應該怎麼辦，比了解“我”認為應該怎麼辦，重要得多。

本書結構與數據說明

本書以我國地方政府投融資為主線，分上下兩篇。上篇解釋微觀機制，包括地方政府的基本事務、收入、支出、土地融資和開發、投資和債務等；下篇解釋這些微觀行為對宏觀現象的影響，包括城市化和工業化、房價、地區差異、債務風險、國內經濟結構失衡、國際貿易衝突等。最後一章提煉和總結全書內容。

本書力求簡明扼要，突出主要邏輯和重點事實，不會過多展開細節。有興趣深究的讀者可以參考每章末尾“擴展閱讀”中推薦的讀物。

本書使用了很多數據，若處處標註來源，會影響閱讀。所以對於常見數據，如直接來自《中國統計年鑑》或萬得數據庫中的數據，我沒有標註來源，但讀者應該很容易就能找到。只有那些非常用數據或轉引自他人研究的數據，我才註明出處。

本書雖為大眾讀者所寫，但嚴格遵循學術規範，使用了大量前沿研究成果，可用作大學相關課程的參考資料。與各章節內容相匹配的課件，可通過掃描本書錢了口的二維碼獲取。

感 謝

本書使用的數據和文獻，跨度很大。引用的260多種文獻中，絕大多數發表於2010年之後。假如沒有近些年本土經濟學研究的飛速發展，沒有海外對中國經濟研究的日漸深入，我不可能整理出這麼多素材。

復旦大學經濟學院是研究中國經濟問題的重鎮，向來重視制度和歷史分析，也積極參與現實和政策討論，我對中國經濟的深入學習和研究，是在這裡開始的。學院幾乎每週都有十數場報告，既有前沿學術探討和熱點政策分析，也有與業界和政府的交流討論，在這種氛圍中，研究者自然而然會關注現實問題。本書幾乎每一章的主題，復旦的同事都有研究和著述，我從他們那裡學到了很多。在復旦工作的六七年中，我幾乎每週都參加陳釗和陸銘等同仁組織的學習討論小組，本書中的很多想法都源於這些討論。

2017—2018年，我做了大量實地調研，與很多企業家、投資人和政府官員交流，這些經歷影響了本書的視角和框架。感謝在這個過程中幫助過我的很多領導和業界精英。

本書涵蓋的主題跨度很大，在寫作和學習過程中，我請教了很多同事，他們給了我巨大的幫助和鼓勵。尤其要感謝陳碩、陳婷、董豐、劉志闊、吳樂旻，他們仔細閱讀了本書的初稿章節，提供了大量寶貴建議。感謝我的教學和研究助理拜敏暘、丁關祖、李嵩同學，他們幫我收集了很多數據。同樣也感謝那些幫我審讀書稿的聰慧可愛的同學，他們閱讀了部分章節的初稿，在內容編排和文字上提出了很多寶貴建議，提高了本書的可讀性。

最後，感謝世紀文景和上海人民出版社的錢敏、賈忠賢、曹迪輝三位編輯老師。他們的專業素養是這本書質量的保證，他們的專業精神和對“出一本好書”的熱情與執著，讓我感動。

本書的一切錯漏之處都歸我自己。希望讀者批評指正，爭取有機會再版時改正。

前 言 從了解現狀開始

上 篇 微觀機制

第一章 地方政府的權力與事務

第二章 財稅與政府行為

第三章 政府投融資與債務

第四章 工業化中的政府角色

下 篇 宏觀現象

第五章 城市化與不平衡

第六章 債務與風險

第七章 國內國際失衡

第八章 總結：政府與經濟發展

結束語

參考文獻

第三章 政府投融資與債務

暨南大學附近有個地方叫石牌村，是廣州最大的城中村之一，很繁華。前兩年有個美食節目探訪村中一家賣鴨仔飯的小店，東西好吃還便宜，一份只賣12 元。中年老闆看上去非常樸實，主持人問他：“掙得很少吧？”他說：“掙得少，但是我生活得很開心。因為我自己……我告訴你，我也是有……不是很多錢啦，有10 棟房子可以收租。”主持人一臉“怪不得”的樣子對著鏡頭哈哈大笑起來：“為什麼可以賣12元？因為他有10 套房子可以收租！”老闆平靜地糾正他：“是10 棟房哦，不是10 套房哦，10 棟房，一棟有7 層。”主持人的大笑被這突如其來的70 層樓拍扁在了臉上……

很多人都有過幻想：要是老家的房子和地能搬到北、上、廣、深就好了。都是地，人家的怎麼就那麼值錢？區區三尺土地，為什麼一旦變成房本，別人就得拿大半輩子的收入來換？

再窮的國家也有大片土地，土地本身並不值錢，值錢的是土地之上的經濟活動。若土地只能用來種小麥，價值便有限，可若能吸引來工商企業和人才，價值想像的空間就會被打開，笨重的土地就會展現出無與倫比的優勢：它不會移動也不會消失，天然適合做抵押，做各種資本交易的壓艙標的，身價自然飆升。土地資本化的魔力，在於可以掙脫物理屬性，在抽象的意義上交易承諾和希望， 將過去的儲蓄、現在的收入、未來的前途，統統匯聚和封存在一小片土地上，使其價值暴增。由此產生的能量不亞於科技進步，支撐起了工業化和城市化的巨大投資。經濟發展的奧秘之一，正是把有形資產轉變成為這種抽象資本，從而聚合跨越空間和時間的資源。

上一章介紹了城市政府如何平衡工業用地和商住用地供應，一手搞“工業化”，一手搞“城市化”，用土地使用權轉讓費撐起了“第二財政”。但這種一筆一筆的轉讓交易並不能完全體現土地的金融屬性。地方政府還可以把與土地相關的未來收入資本化，去獲取貸款和各類資金，將“土地財政”的規模成倍放大為“土地金融”。

本章第一節用實例來解釋這種“土地金融”與政府投資模式。第二節介紹這種模式的弊端之一，即地方政府不斷加重的債務負擔。與政府債務相關的各項改革中也涉及對官員評價和激勵機制的改革，因此第三節將展開分析地方官員在政府投融資過程中的角色和行為。

第一節 城投公司與土地金融

實業投資要比金融投資複雜得多，除了考慮時間、利率、風險等基本要素之外，還要處理現實中的種種複雜情況。基金經理從股票市場上買入千百個散戶手中的股票，和地產開發商從一片土地上拆遷掉千百戶人家的房子，雖然同樣都是購買資產，都算投資，但操作難度完全不同。後者若沒有政府介入，根本幹不成。實業投資通常是個連續的過程，需要不斷投入，每個階段打交道的對像不同，所需的專業和資源不同，要處理的事務和關係也不同。任一階段出了紕漏，都會影響整個項目。就拿蓋一家商場來說，前期的土地拆遷、中期的開發建設、後期的招商運營，涉及不同的專業和事務，往往由不同的主體來投資和運作，既要考慮項目整體的連續性，也要處理每一階段的特殊性。

我國政府不但擁有城市土地，也掌控著金融系統，自然會以各種方式參與實業投資，不可能置身事外。但實業投資不是買賣股票，不能隨時退出，且投資過程往往不可逆：未能完成或未能正常運轉的項目，前期的投入可能血本無歸。所以政府一旦下場就很難抽身，常常不得不深度干預。在很長一段時期內，中國GDP 增長的主要動力來自投資，這種增長方式必然伴隨著政府深度參與經濟活動。這種方式是否有效率，取決於經濟發展階段，本書下篇將深入探討。但我們首先要了解政府究竟是怎麼做投資的。本節聚焦土地開發和基礎設施投資，下一章再介紹工業投資。

地方政府融資平台 ：從成都“寬窄巷子”說起

法律規定，地方政府不能從銀行貸款，2015 年之前也不允許發行債券，所以政府要想藉錢投資，需要成立專門的公司。這類公司大都是國有獨資企業，一般統稱為“地方政府融資平台”。這個名稱突出了其融資和負債功能，所以經濟學家和財經媒體在談及這些公司時， 總是和地方債務聯繫在一起。但這些公司的正式名稱可不是“融資平台”，而大都有“建設投資”或“投資開發”等字樣，突出自身的投資功能，因此也常被統稱為“城投公司”。比如蕪湖建設投資有限公司（奇瑞汽車大股東）和上海城市建設投資開發總公司（即上海城投集團）， 都是當地國資委的全資公司。還有一些公司專門開發旅遊景點，名稱中一般有“旅遊發展”字樣，比如成都文化旅遊發展集團，也是成都市政府的全資公司，開發過著名景點“寬窄巷子”。

“寬窄巷子”這個項目，投融資結構比較簡單，從立項開發到運營管理，由政府和國企一手包辦。 “寬窄巷子”處於歷史文化保護區域， 開發過程涉及保護、拆遷、修繕、重建等複雜問題，且投資金額很大， 週期很長，盈利前景也不明朗，民營企業難以處理。因此這個項目從2003 年啟動至今，一直由兩家市屬全資國企一手操辦：2007 年之前由成都城投集團負責，之後則由成都文旅集團接手。 2008 年景區開放，一邊運營一邊繼續開發，直到2019 年6 月，首期開發才正式完成，整整花了16 年。從文旅集團接手開始算，總共投入約6.5 億元，其中既有銀行貸款和自有收入，也有政府補貼。

成都文旅集團具有政府融資平台類公司的典型特徵。

第一，它持有從政府取得的大量土地使用權。這些資產價值不菲，再加上公司的運營收入和政府補貼，就可以撬動銀行貸款和其他資金，實現快速擴張。 2007 年，公司剛成立時註冊資本僅5 億元，主業就是開發“寬窄巷子”。 2018 年，註冊資本已達31 億元，資產204 億元，下屬23 家子公司，項目很多。

第二，盈利狀況依賴政府補貼。 2015—2016 年，成都文旅集團的淨利潤為6 600 多萬元，但從政府接收到的各類補貼總額超過2 億元。補貼種類五花八門，除稅收返還之外，還有納入公共預算的專項補貼。比如成都市公共預算內有一個旅遊產業扶持基金，2012—2015 年間，每年補貼文旅集團1 億元以上。政府還可以把土地使用權有償轉讓給文旅集團，再以某種名義將轉讓費原數返還，作為補貼。 2015 年新《預算法》要求清理各種補貼。 2017—2018 年，文旅集團的淨利潤近1.4 億元，補貼則下降到不足4 000 萬元。

盈利狀況依賴政府補貼，是否就是沒效率？不能一概而論。融資平台公司投資的大多數項目都有基礎設施屬性，項目本身盈利能力不強，否則也就無需政府來做了。這類投資的回報不能只看項目本身， 要算上它帶動的經濟效益和社會效益。但說歸說，這些“大賬”怎麼算，爭議很大。經濟學的福利分析，作為一種推理邏輯有些用處，但從中估算出的具體數字並不可靠。

2009 年初，我第一次去“寬窄巷子”，當時還是個新景點，人並不多。 2016 年夏天，我第二次去，這裡已經成了著名景點，人山人海。根據文旅集團近幾年披露的財務數據，“寬窄巷子”每年接待遊客2 000 萬人次，集團營收八九千萬元，淨利兩三千萬元，且增速很快，經濟效益很好。但就算沒有淨利甚至虧損，這項目就不成功麼？也難說。 2 000 萬遊客就算人均消費50 元，每年10 億元的體量也是個相當不錯的小經濟群。而且還帶動著周邊商業、餐飲、交通的繁榮，社會效益也不錯。對政府和老百姓來說，這也許比項目本身的盈利能力更加重要。

第三，政府的隱性擔保可以讓企業大量借款。銀行對成都文旅集團的授信額度為176 億元，而文旅集團發行的債券，評級也是AA+。該公司是否應有這麼高的信用，見仁見智。但市場一般認為，融資平台公司背後有政府的隱性擔保。所謂“隱性”，是因為《擔保法》規定政府不能為融資平台提供擔保。但其實政府不斷為融資平台注入各類資產，市場自然認為這些公司不會破產，政府不會“見死不救”，所以風險很低。

“寬窄巷子”這個項目比較特殊，大多數類似的城市休閒娛樂項目並不涉及大量歷史建築的修繕和保護，開發過程也沒這麼複雜，可以由民營企業完成。比如遍及全國的萬達廣場和著名的上海新天地（還有武漢天地、重慶天地等），都是政府一次性出讓土地使用權，由民營企業（萬達集團和瑞安集團）開發和運營。當地的融資平台公司一般只參與前期的拆遷和土地整理。用術語來說，一塊劃出來的“生地”， 平整清理後才能成為向市場供應的“熟地”，這個過程稱為“土地一級開發”。 “一級開發”投入大、利潤低，且涉及拆遷等複雜問題，一般由政府融資平台公司完成。之後的建設和運營稱為“二級開發”，大都由房地產公司來做。

工業園區開發 ：蘇州工業園區 vs 華夏幸福

從運營模式上看，成都文旅集團有政府融資平台企業的顯著特點，但大多數融資平台的主業不是旅遊開發，而是工業園區開發和城市基礎設施建設。工業園區或開發區在我國遍地開花。 2018 年，國家級開發區共552 家，省級1 991 家，省級以下不計其數。

蘇州工業園區是規模最大也是最成功的國家級開發區之一，佔地278 平方公里。 2019 年，園區GDP 為2 743 億元，公共財政預算收入370 億元，經濟體量比很多地級市還大. 如此大規模園區的開發和運營，自然要比“寬窄巷子”複雜得多，參與公司眾多，主力是兩家國企：兆潤集團負責土地整理和基礎設施建設（土地一級開發），2019 年底剛上市的中新集團負責建設、招商、運營（土地二級開發）。

兆潤集團（全稱“蘇州工業園區兆潤投資控股集團有限公司”） 就是一家典型的融資平台公司。這家國有企業由園區管委會持有100% 股權，2019 年註冊資本169 億元，主營業務是典型的“土地金融”：管委會把土地以資本形式直接注入兆潤，由它做拆遷及“九通一平”等基礎開發，將“生地”變成可供使用的“熟地”，再由管委會回購，在土地市場上以招拍掛等形式出讓，賣給中新集團這樣的企業去招商和運營。兆潤集團可以用政府注入的土地去抵押貸款，或用未來土地出讓受益權去質押貸款，還可以發債，而還款來源就是管委會回購土地時支付的轉讓費及各種財政補貼。兆潤集團手中土地很多，在高峰期的2014 年末，其長期抵押借款超過200 億元，質押借款超過100 億元。

與成都寬窄巷子或上海新天地這樣的商業項目相比，開發工業園區更像基礎設施項目，投資金額大（因為面積大）、盈利低，大都由融資平台類國企主導開發，之後交給政府去招商引資。而招商引資能否成功，取決於地區經濟發展水平和營商環境。像上海和蘇州工業園區這種地方，優秀企業雲集，所以招商的重點是“優中選優”，力爭更好地聚合本地產業資源和比較優勢。我去過蘇州工業園區三次，每次都感歎其整潔和綠化環境，不像一個製造業企業雲集的地方。 2019 年，園區進出口總額高達871 億美元。雖說其飛速發展借了長三角的東風， 但運營水平如此之高，園區管委會和幾家主要國企功不可沒。

而在很多中西部市縣，招商就困難多了。地理位置不好，經濟發展水平不高，政府財力和人力都有限，除了一些土地，沒什麼家底。因此有些地方乾脆就劃一片地出來，完全依托民營企業來開發產業園區，甚至連招商引資也一併委託給這些企業。

這類民企的代表是華夏幸福，這家上市公司的核心經營模式是所謂的“產城結合”，即同時開發產業園區和房地產。簡單來說，政府劃一大片土地給華夏幸福，既有工業用地，也有商住用地，面積很大，常以“平方公里”為度量單位。華夏幸福不僅負責拆遷和平整，也負責二級開發。在讓該公司聲名大噪的河北固安高新區項目中，固安縣政府簽給華夏幸福的土地總面積超過170 平方公里。 2017 年第11 期《財新周刊》對華夏幸福做了深度報導，稱其為“造城者”，不算誇張。工業園區開發很難盈利。招商引資本就困難，而想培育一個園區，需要引入一大批企業，過程更是曠日持久，所以華夏幸福賺錢主要靠開發房地產。所謂“產城結合”，“產”是旗幟，“城”是重點，需要用賣房賺到的快錢去支持產業園區運營。按照流程，政府委託華夏幸福做住宅用地的一級開發，之後這片“熟地”要還給政府，再以招拍掛等公開方式出讓給中標的房地產企業。假如在這一環節中華夏幸福沒能把地拿回來，也就賺不到房地產二級開發的大錢。但據《財新周刊》報導，在實際操作中，主導一級開發的華夏幸福是近水樓台，其他企業很難參與其產業園區中的房地產項目。

用房地產的盈利去反哺產業園區，這聽起來很像第二章所描述的政府“土地財政”：一手低價供應工業用地，招商引資，換取稅收和就業；一手高價供應商住用地，取得賣地收入。但政府“虧本”招商引資，圖的是稅收和就業，可作為民企的華夏幸福，又能從工業園區發展中得到什麼呢？答案是它也可以和政府分享稅收收益。園區內企業繳納的稅收（地方留存部分），減去園區運營支出，華夏幸福和政府可按約定比例分成。按照法律，政府不能和企業直接分享稅收，但可以購買企業服務，以產業發展服務費的名義來支付約定的分成。

政府付費使用私營企業開發建設的基礎設施（如產業園區），不算什麼新鮮事。這種模式叫“政府和社會資本合作”（Public-Private Partnership, PPP），源於海外，不是中國的發明。如果非要說中國特色，可能有二。第一是項目多，規模大。截至2020 年5 月，全國入庫的PPP 項目共9 575 個，總額近15 萬億元，但真正開工建設的項目只有四成。第二個特色是“社會資本”大都不是民營企業，而是融資平台公司或其他國企，比如本節中提到的成都文旅集團、兆潤集團、中新集團等。截至2019 年末，在所有落地的PPP 項目中，民營企業參與率不過三成，大都只做些獨立項目，比如垃圾或污水處理。像華夏幸福這樣負責園區整體開發的民企並不多，它打造的河北固安高新區項目也是國家級PPP 示範項目。最近兩年，對房地產行業以及土地市場的限制越來越嚴，一些大型傳統房企也開始探索這種“產城融合”模式，效果如何尚待觀察。

第二章提到，政府搞城市開發和招商引資，就像運營一個商場，需要用不同的代價引入不同的商舖，實現總體收入最大化。政府還可以把這一整套運作都“外包”給如華夏幸福之類的民營企業，讓後者深度參與到招商引資的職能中來。

諾貝爾經濟學獎獲得者羅納德·科斯（Ronald Coase）早在20 世紀30 年代就問過：“企業和市場的邊界在哪裡？”“市場如果有效，為什麼會有企業？”這些問題不容易回答。如果追問下去，企業和政府的邊界又在哪裡？從紙面定義看，各種實體似乎涇渭分明，但從實際業務和行為模式來看，融資平台類公司就是企業和政府的混合體，而民營企業如華夏幸福，又承擔著政府的招商職能。現實世界中沒有定義，只有現象，只有環環相扣的權責關係。或者按張五常的說法，只有一系列合約安排。要想理解這些現象，需要深入調研當事人面臨的各種約束， 包括能力、資源、政策、信息等，簡單的政府—市場二元觀，沒什麼用。