有償借款功成身退? 從日本鐵三角看對中經濟外交

本文從日本國內政黨、官僚、財界等所組成之政官財鐵三角探討其對中國經濟外交政策演變之影響。從日本對中國之有償日圓借款於1979年開始至2005年決議結束這兩個時間點觀察，綜合質量化分析突顯國內政經環境以及「國家」以外的「社會」因素影響。研究發現，國際因素內化日本鐵三角模式中，當主要行動者間有足夠之共同利益時，將會尋求結盟但不打破鐵三角的方式產出有利的政策結果，例如對中有償借款結束之政策過程。
了解日本政官財鐵三角如何影響其對外政策的關鍵解析，
橫跨歷史變化關鍵節點，中日關係研究中，難得兼顧質性訪談與計量分析之專著。

龔祥生
學歷
國立政治大學東亞研究所碩、博士
經歷
國家教育研究院課程與教學中心專案助理、東京大學東洋文化研究所訪問研究員（日本）、國立政治大學東亞研究所博士後研究員、國立政治大學日本研究學位學程博士後研究員、法政大學法學部訪問研究員（日本）、財團法人國防安全研究院中共政軍所代所長
現職
財團法人國防安全研究院中共政軍與作戰概念研究所副研究員
重要著作
期刊論文
〈911後日本《防衛白書》中的周邊安全觀與中國大陸角色演變〉、〈日本「人類安全」的建構與檢證：以SATREPS計畫為例〉、〈「中國夢」背景下的台日關係與角色互動〉
專書論文
〈香港自治與民主之困境〉、〈中共對台部門分工及策略：以國台辦及外交部為例〉、The Cold War and the China-Taiwan Impasse
重要事蹟
2010年國科會獎助博士生赴海外研究獎助學金(千里馬計畫)、2017年第二回日本臺灣交流協會研究招聘活動(人文社會科學相關領域)全額補助

[謝　辭]
本書初稿為本人東亞研究所博士畢業論文，經過校正並依據口試委員意見重新調整內容和補充之版本，並為更完整檢證日本結束對中國有償日圓借款的各種學說，特別商請曾偉?博士協助完成第五章的計量分析部分，在此感謝他對本書的貢獻。還要感謝《國家發展研究》和《東亞研究》兩本學術期刊，可以同意作者將部分曾發表的文章內容收納進入本書。但若沒有二位學術審查委員的寶貴意見，以及下述的這些親朋好友和碩彥先進，我是不可能獨自完成博士學業和本書，僅能在此透過寥寥數語表達心中的無限感激。
首先要感謝我的指導老師邱坤玄教授，從碩士論文到博士論文都是在邱老師的指導下完成，並且介紹我到東京大學進行訪問研究，那七個月期間的訪談成為這本論文最重要的論證依據，若不是有邱老師，這些都不可能完成。再來是東亞所的各位師長，從碩班到博班期間，魏艾老師、關向光老師、李英明老師、趙春山老師、耿曙老師幾位的授課，讓我得以打下中國研究的基礎知識，希望學生未來的表現能不辜負幾位老師的期待。
還要感謝在東京大學東洋文化研究所期間的二位指導教授，田中明彥教授和松田康博教授二位的細心指導，讓我能夠在陌生的國度中，找到指引研究和資料蒐集方向的貴人，希望有機會能夠再次回到東大進行訪問研究。
另外，尚須感謝錄取我進入國防安全研究院任職的林正義老師以及林成蔚二位前後任執行長在工作和研究上的指導，使我得以在穩定的工作環境中完成本書的改寫。
最後要感謝我最親愛的家人，家是最好的避風港，經歷許多風風雨雨後，我的母親仍然把家照顧得很好，讓我和弟弟都能平安健康的長大，感謝我的母親一直以來的照顧。最後要感謝我的太太于庭，一路鼓勵我完成學業和找到工作，以及在種種艱難時刻的陪伴。

[目 次]
謝　辭
摘　要
第一章　緒論
　第一節　研究動機與目的
　第二節　文獻探討與評析
　第三節　研究途徑與方法
　第四節　研究範圍與限制
第二章　日本鐵三角政治經濟聯盟與政治決策模式
　第一節　「政官財鐵三角」模式中的行動者
　第二節　國家中心論
　第三節　社會中心論
　第四節　小結
第三章　日本外交戰略與對中政策
　第一節　1972年日中關係正常化後日本對中政策演變
　第二節　冷戰後日本對中政策轉變
　第三節　作為日本對中政策一環的ODA政策
　第四節　小結
第四章　日本「對中有償借款」之政治經濟聯盟分析
　第一節　日本對中經濟合作決策過程中的國家社會關係
　第二節　開啟對中有償借款過程之政經因素分析
　第三節　結束對中有償貸款之政經因素分析
　第四節　小結
第五章　日本對中國有償借款之計量分析
　第一節　緒論
　第二節　文獻回顧與假設建立
　第三節　變項設定與資料來源
　第四節　迴歸模型與分析結果
　第五節　小結
第六章　結論
　第一節　日本對中有償貸款之政經聯盟變化動因與形式
　第二節　「國家─社會」途徑對政官財鐵三角模式之修補
　第三節　質量化途徑交互效果及限制
參考文獻
附錄一　訪談紀要
附錄二　計量分析數據資料
附錄三　日本對中國「政府開發援助實績」項目表

第一章　緒論
第一節　研究動機與目的
一、研究動機
本研究選擇日本對於中國的經濟外交政策演變為標的，其原因及重要性可從該政策歷史背景和日本這國家做為研究本體等兩方面來探討。首先，本研究議題的歷史背景因素來看，由於日本是二次世界大戰的戰敗國，戰後被美國軍事接管，並被迫在外交上追隨美國的意志，再由憲法學家們創建了一套和平憲法，當中的第九條明訂放棄了對外的戰爭權，也從此奠定了一定時間內日本無法具備正常的政治和軍事外交的處境，因此「經濟外交」成為日本尋求突破困境的主要管道。從經濟復甦後的1950年代起，以對緬甸的戰爭賠償為起點，逐步增加其金額和適用範圍，從二戰的受害國到建立非洲的邦交國，使其被賦予了更多的政治意涵，並受到日本國內不同時期的政治經濟需要而有所變動。
「經濟外交」對於戰後的日本對外政策有其歷史意義上的重要性，而本文將範圍限縮在1972到2005年的日本對中國的「經濟協力」（此為日文用語，具有建立外交關係和經濟援助的雙重含意，本文此後翻做「經濟合作」）上，是因為觀察日本戰後的經濟外交作為，認為當中最具有指標意義的就是二戰時日本最主要的進犯對象─中國，也是戰後最接近日本的大國，兩者既有歷史文化上的交流，亦有二戰歷史問題的恩怨，更有經濟利益上的互賴，因此使得彼此間千絲萬縷的關係，在戰後藉由1972日中關係正常化和隨之而來的各項「對中經濟合作」進入了新的階段，而日本國內的政治、經濟團體在雙方關係正常化的過程中，皆發揮了積極的作用，並且在之後的二十多年內造就了此政策的持續和變動，讓這個議題具有觀察日本內部政經聯盟影響對外政策的代表性。而研究範圍從中日兩國關係正常化起，至2005年為止，乃是因為自1979年起所實行對中國的政府開發援助（Office Development Assistance, ODA），當中占絕大多數比例之有償日圓貸款的部分，在該年被宣布將於2008年正式終止，不再進行新的貸款計畫，因此這一重大的轉折也成為過往「經濟合作（協力）」形式的終結，並預示了日中經濟外交下個新階段的來臨。這兩樣兼具政治和經濟意涵的事件，正適於用來分析對外政策的國內基礎，並從中觀察國內政治經濟聯盟如何運作和影響對外政策。
本研究選定日本作為研究標的之動機在於，首先從研究主體選擇的重要性而言，日本於東亞區域中所具有舉足輕重的政治經濟角色，無論是1980年代「雁行理論」中帶動亞洲經濟起飛的領頭地位，或者從近年來美日安保範圍擴大後所增加的維持區域穩定責任增加，甚至從中日台三者互動的歷史脈絡來看，都足以證明日本具有作為一個東亞區域中主要行為體的研究必要性。但要特別說明的是，本研究將焦點集中在其對中國的經濟外交行為上，是為了從個案上證明日本國內政經聯盟對其外交決策的影響力，且這樣的聯盟和影響方式又隨著世界經濟的大環境變動而會有所變動。因此，若要從資料的豐富性，以及歷史脈絡進入門檻的難易度而言，1972年日中關係正常化以來的雙邊外交互動是值得觀察的，以地緣政治上處在中日之間的台灣來說，此研究標的具豐富區域研究價值。
二、研究目的
本文從政治經濟學的角度界定國家與社會，探討日本國家社會的關係模式（如政官財鐵三角）如何影響個別國內政治經濟聯盟的組成，並導致對外政策的變化，在這過程當中的國際政治或是外部經濟等影響，將設定為內化在聯盟內的行動者之中，亦即國際因素國內化或稱外部因素內部化，並以日本對中國的經濟外交為案例進行實證研究，故以研究目的而言，本文試圖對下列問題作出回答。
1.日本不同時期的主要利益變化，如何造就了不同形式的政治經濟聯盟，使得由政界、官僚、財界所組成的政治決策鐵三角內的權力分配產生了何種相應的傾斜？為何學界對鐵三角運作的模式存在分歧的看法？
2.日本對中國的經濟外交策略的制訂到執行的過程中，有哪些行為體牽涉在其中？如何被政治經濟聯盟的變化所影響而產生改變並反映在有償日圓借款？
3.質化和量化途徑在日本對外政策的研究上，是否有對話空間？何種途徑較適當或是二者屬於互補關係？
為解釋上述之研究問題，故本文將先藉由文獻回顧建立起日本政官財鐵三角模式，探討各行動者的角色和互動方式，並以政治經濟聯盟的角度分析，在日本對於中國經濟合作的外交政策產出過程中，鐵三角的行動者之間將是如何結盟與互動，最後對照日本對中有償日圓借款的個案加以檢驗。
第二節　文獻探討與評析
日本對中經濟外交一直以來都是日中關係研究的重要課題，因此相關文獻非常豐富，本文承繼前人之研究成果的同時，必須點出目前既有之文獻停留在歷史脈絡分析者多，結合學術理論者少，即使有建立起因果關係，但並未嚴格區分層次解釋和政治經濟之間的互動因素，因而不能令人滿意，茲將相關既有文獻整理如下。
一、日本國家社會關係與政官財鐵三角政治決策模式相關文獻
與原本Theodore Lowi提出由國會委員會、行政部門、利益團體三者所組成的鐵三角模式不同，日本的「政官財鐵三角模式」乃是由政黨、官僚、財界等政治和經濟界的行動者所組成，但是此鐵三角模式近期在日本比較政治學界內的討論中，也呈現了兩大不同的面向，尤其是在財界角色的定義，關係到此鐵三角模式究竟偏向多元主義下的開放性互動模式，或者是相對封閉性的少數菁英決策模式的兩種不同意義，故本文不認為應該堅持著鐵三角模式的固有封閉性，而應試圖去納入多元開放性以增加對於實際案例的解釋能力，尤其以本文命題的案例來看，隨歷史時期演變，更該加入「民意」作為更廣大社會基礎的反映，而不只限於財界，以下文獻也可證明日本特殊的鐵三角對Lowi的原型有明顯修正。
首先從封閉性的決策模式來看鐵三角模式，從1955年到1993年為止，日本長期處在自民黨一黨獨大的1955年體制（或稱「五五年體制」）之下，因此執政的自民黨在戰後以來因美軍占領所保持的保守氣氛下，藉由外在的美國影響和對內結合政治、經濟界的保守勢力，使其能夠持續保持對於政權的控制，讓自民黨能夠鞏固自身的執政基礎，並利用長期執政地位，建構起橫跨立法和行政部門的統治能力。這類的研究成果顯示出鐵三角模式的權力集中現象，並強調少數的政治菁英對於政府決策的控制能力，但又可細分為官僚主導或者政黨主導兩個面向，前者強調日本官僚的專業能力和特殊的歷史因素，造就了官僚在鐵三角模式中的主導地位，並且在戰後日本經濟重建的道路上，官僚的「行政指導」被認為是令日本經濟得以快速復興的關鍵因素，例如在產業轉型等現代化工業的建設工程、勞資協調等議題上，官僚都發揮了主導性的角色地位，因此在政策決定過程中，官僚有著先天的優勢和連結政黨和財界的特殊地位，並且在過程中依照「自身利益最大化」的理性偏好行動，使得各部門的官僚相互競逐資源。而在政黨主導面向上，由於自民黨是長期壟斷政權的執政黨，一方面可以透過黨的內部機制（自民黨政務調查會和總務會）先行對於政府預算案進行控制，確保政府政策符合黨意，另一方面相對於其他政黨，對於政治菁英的甄補有更長遠的規劃，並對於特定國會委員會的資深議員特別培養，成為可以顧及黨意志和專業能力的「族議員」，讓政黨得以有效的控制各部會官僚，從行政、立法兩方面對於專業文官無論在專業上和權力控制上有所保證，例如農林水產族、建設族、郵政族等資深的族議員對於特定的政策領域有強大的影響能力，也會以此為自身選區或特定部門謀求利益。作為封閉型鐵三角菁英的一員，財界亦有其得以進入頂層決策的條件，從財閥於二戰時作為支持日本進行戰爭的重要支柱，到戰後被迫解散重組而成的財界， 一直掌握國家經濟命脈的他們，從沒有被排除出重大的決策過，而且財界內的財團彼此之間的上下、水平交叉持股和各種聯誼性集會，使得財界成員的能夠保持團結一致的立場， 並且在各種正式和非正式的管道中，仍持續對於政策發揮重大的影響力，甚至能影響政局更迭， 有著高過社會上其他團體的設定議程能力。
再從開放多元的模式而言，主要由國家社會關係著手，因鐵三角扣除掉政黨和官僚之外，剩下的第三角被社會上利益團體所取代，該利益團體是多元主義模式下欲對於政策進行影響的各種公民團體，主要可以分為部門利益團體（如經團連、鋼鐵聯盟、醫師公會等）、政策受益團體（如教育團體、地方團體等）、價值推進團體（如工會、消費者團體、市民團體等）三類，在這樣的模式下，依照議題的不同，各類型的利益團體會有不同的影響能力和行動誘因等強度差距。所以多元開放性的鐵三角模式是依照議題的不同決定第三角的行動者為何，財界被認為是這樣的利益團體「之一」，可以歸類在上述的部門利益團體之中，因為經濟界往往在工業部門、金融業部門等重要的議題上必須依靠和政府的互動以維持利益，但在許多市民團體（尤其是價值推進團體）出現後，他們夾帶民意和社會價值的訴求有時會和財界有所衝突，或者是某些專家團體（如醫師公會）具有更充足的專業知識可以對於特定議題有更高的影響力等等，因此使得財界地位有所動搖，1980年代後的許多日本實證研究紛紛肯定這樣多元競爭的趨勢。
國內學者認為，無論是封閉型內的政黨主導或官僚主導，或者是開放型的政策議題取向式多元競爭，都在各主要研究行動者的角色界定上有其侷限之處，故本文在應用上，採取較為靈活彈性的方式處理鐵三角模式，並不排除在各時期內的行動者可能有內部的分裂，而各時期的鐵三角模式也都必須考量國內社會民意因素的制約，而不只是從三者互動去推論政策的產出原因。
綜上所述，關於研究日本國家社會關係以及政策決定聯盟的相關文獻，相對較少處理對外政策過程，原因是對外政策中的非國家行為者不如其他民生或國內政治議題重要，因為其他議題都會在日本國內直接形成利害關係，非營利團體或私人企業往往直接受到該政策影響，也使得相對在進行對外政策研究時，非國家行為者的聲音較不被重視或難以測量。但本研究認為非國家行為者即使在對外政策的過程中不具備決策能力，仍不應從研究分析的場域中缺席，甚至以本文之個案來說，在日本對於中國實施ODA的起始點就發揮了關鍵性的作用，因此本研究將從豐富國家社會關係的貢獻上，找到理解日本對外政策的產出過程的另一視角。
二、開啟中日經濟合作之分析文獻
在1972年日中關係正常化之前，先以民間經貿關係積極推動兩國在政治關係的日本經濟團體是首批從中得到實質利益的行動者，從Saadia M. Pekkanen、李恩民、馮昭奎、林昶等人的研究指出，1970年代是中日經貿關係的重大轉捩點，由於日中關係受到中美關係破冰的刺激而加速了雙邊關係正常化的完成，首先在政界方面，是1971年10月日中友好協會直接以「恢復日中邦交國民會議代表團」的名義訪問中國，接著1972年3月日本社會黨、公民黨、日本工會評議會聯合召開了「實現日中復交國民大會」，自民黨五大派閥之一的三木派首領三木武夫更親自訪中，承認中國所提的「中日復交三原則」，強力批評當時佐藤榮作內閣的對中國政策；財界方面則先在1971年9月由大阪商工會議所會長佐伯勇為團長，關西經濟聯合會副會長為副團長所率領關西五大經濟團體的「日本關係經濟界代表團」訪華，後有東京電力會長木川田一隆、新日本製鐵會長永野重雄、富士銀行會長岩佐凱實和日本精工社長金里廣巳等身兼財界四團體重要幹部的關東財界代表團訪華，表現出財界四團體也對於改善日中關係的積極性。在經濟方面，中日之間政治上的和解也使得日本官方有辦法回應民間經貿團體多年來的要求，推動正式的經貿往來，於是在1974年第一次由中日官方簽訂了正式的「中日貿易協定」，賦予對方最惠國待遇並奠定了往後的貿易發展方向，當然在這當中雙方各有盤算，中國方面想要獲得日本的先進工業科技，日本方面則是在歷經1973年二次石油衝擊後，找到了又近又便宜的能源來源，並看好中國廣大的未開發市場， 促使雙方完成了先政治後經濟的破冰過程。在1974年的貿易協定之後，陸續簽署了許多具體的配套條款，例如航空、海運、漁業、商標等保護條約，至1978年又進一步簽訂了「中日長期貿易協定」和「中日和平友好條約」，當時雙方的貿易總額從中日建交初期的十億美元，至1970年代末時已激增至六十億美元，足足成長了將近六倍之多。
故從以上研究1970年代中日雙方政經關係破冰過程的文獻中，可以看到在日本方面有許多重要的國內行為體是值得特別關注的，例如在財界中包括了前述的民間貿易促進團體，以及在中日建交後力促日本官方完成與中國能源合作的日本國際石油株式會社與中國石油輸入協議會兩大日本能源團體，而此時在政界方面也有在政經聯盟上值得研究的目標，如完成破冰的田中角榮首相和其所領導的自民黨金權政治所發揮的決策轉向角色。而在成功推動日中關係正常化之後的種種貿易合作，當然是有利於長期扮演幕後推手的那些利益團體，因此可以初步推估，民間利益團體在日中關係正常化前即有自己的經濟利益考量，並因為在當時的經濟發展需要下，必須對於中日貿易關係進行積極的推動，最後終於在日中關係正常化後得到了各項的貿易協定的政策回報。