民主的弱點：民意，如何成為世界強權操弄的政治武器

亞馬遜網路書店分類榜冠軍
華盛頓郵報、出版者周刊、衛報、紐約時報書評一致盛讚
前美國國防部長、CIA局長──里昂‧潘內達
前美國駐韓大使──唐納德‧葛瑞格
前美國副國務卿──威廉‧伯恩斯
普立茲文學獎得主──安‧艾普邦姆
《暴政》作者──提摩西‧史奈德 ──震撼推薦

你以為的民意，在不知不覺中可能淪為他國操弄下的刻意結果！
當民主的弱點成為他人的武器，我們該如何與之對抗？
◎揭露2016年俄羅斯操弄美國大選的最全面性內幕
◎從歷史角度徹底理解全球政治角力下的境外選舉操弄脈絡
◎2020年最值得你一看與深思的政治類巨作

「為什麼明明絕大多數選民唾棄的候選人最後卻當選了？」
「為什麼越到選舉關頭，對於候選人的中傷誹謗開始層出不窮？」
近幾年來，這些問題必定都曾出現在我們的腦海之中，但答案卻始終讓我們深陷五里迷霧，無法探知其中真相。

現在，前希拉蕊競選團隊成員、紐約時報記者大衛·夏默（David Shimer），將在本書中為各位讀者揭開這些問題的關鍵解答──選舉操弄。

夏默整理並分析了近百年來世界強權的選舉操弄歷史，並以其中最大也是最主要的操弄國──美國與俄國為主角，探究兩國從過去到現在如何實行選舉干預以及深受選舉操弄之下所產生的影響，其中更包括數十年來KGB、CIA以及普丁領導的俄羅斯如何一步步為了自身利益操縱其他國家的選舉結果的諸多秘辛。

夏默親自前往6個不同國家、與各國的情報單位高層接觸訪談，並訪問8位美國前中情局局者，以及許多中情局的官員和情報人員、26位歐巴馬總統任內的國家安全顧問、11位川普總統的安全顧問、多位美國媒體的資深記者和科技專家，並參考俄國解放前國家安全委員會和德國統一前國家安全局許多重要情報檔案，再加上數百頁目前尚未解密的美國中情局資料和政府官方報告、情報人員口述紀錄和會議紀錄，將之一一抽絲剝繭，寫成此書，為讀者帶來檯面下不為人知的重要內幕！

透過歷史的爬梳與回顧，夏默將帶領我們深入探討選舉操弄對民主造成多嚴重的威脅，而主權的捍衛對於身處民主國家的我們來說是如何至關重要，經由理解過往歷史的教訓，我們將能夠理解民主自身的弱點所在，並學會如何保護這個重要的價值。

夏默是耶魯大學達文波特學院的副研究員，並於耶魯大學取得歷史學士與碩士學位，目前透過美國馬歇爾計劃獎學金於英國牛津大學攻讀國際關係博士。他的報導與分析常發表於《紐約時報》、《紐約客》、《外交》等媒體。

 ＂論點擲地有聲、所言所指皆有所本…此書一針見血點出了2020美國總統大選對抗外來勢力介入任務之艱巨與不易。＂ —Publishers Weekly

＂任何想捍衛民主的人，都應該來讀讀此書，在各國介入他國選舉的探討上，此書開創先河，獨領風騷，更對這介入他國選舉的過去，見解深入、明智。＂
—Timothy Snyder（提摩西．史耐德）, 《暴政：掌控關鍵年代的獨裁風潮，洞悉時代之惡的20堂課》作者

“我擔任過中情局許多任務的官員，經歷見識過冷戰時期最複雜的階段。大衛夏默這本書把那個讓人痛苦難忘的時期，講得非常生動。他知道美國之所以進行這些秘密行動的原因和內幕，也知道我們所面對的敵人和挑戰是什麼。他也知道如果美國想要在21世紀第二個十年獲得勝利，應該修正哪些政策。這是一本不管從哪方面來看都很重要的，書，務必一讀。” －Donald Gregg，美國大使、前中情局調查站官員、國安局顧問

＂以清晰的筆調和立論紮實的論點，大衛‧夏默此書讓我們瞭解俄國歷來之所以不斷介入他國選舉的歷史背景。讓人醍醐灌頂，驚覺像普丁這類美國強敵持續會針對的美國弱點，亟需補強的重要性。＂──Jake Sullivan，美國國務院前政策企劃部長

＂介入他國選舉這樣的指控本身充滿揣測和聯想。大衛‧夏默這本書則以事實證實其非揣測杜撰：他一一舉證說明俄國和美國互相介入對方政局的時間點和原因。他從非常廣泛的來源中找到佐證，對那些想知道長久以來這不為人知內幕的人而言，是非常棒的史料，不用再只是憑道聽塗說和臆測猜想。──（安．艾普邦姆），普利茲文學獎得主，《古拉格的歷史》作者

 

序言：兵臨城下的民主體制

第一部：暗黑歷史
1.列寧登場
2.中情局在義大利
3.爆炸
4.東德國安局改變歷史
5.格別烏潮美國下手
6.提倡民主
7.從葉爾欽到普丁
8.新時代

第二部：二○一六
9.延遲攻擊
10.選擇挨打
11.投票日
12.社群媒體
13.被動
結語：突破重圍

謝詞
註釋

兵臨城下的民主體制
 當年，有件事讓歐巴馬總統頭痛的很。二○一六年夏季，他已得知俄國介入美國即將來臨的大選，他同時也知道俄國總理普丁（Vladimir Putin）在幕後操縱這個行動。歐巴馬要決定的是，教訓普丁這事，是要在選前，還是選後發動。
 同年夏季，白宮俄國專家瑟雷斯特．沃蘭德（Celeste Wallander）呈上一份機密備忘錄，點出立即懲治普丁的方法，希望藉此嚇阻俄國干預美國大選的行動。與沃蘭德合作密切的助理國務卿維多莉亞．紐蘭德（Victoria Nuland）說：「我們想在七月時就進行檯面下的反制行動，我所受過的俄國和蘇聯訓練都告訴我，一定要用強力的手段正面加以嚇阻，逼使對方鄭正評估，繼續對美發動攻擊，要付出多少代價，尤其如果對手是像普丁這種人。」紐蘭德、沃蘭德以及其他官員提出了幾種選項，有輕有重：對俄國發動國際制裁、洩露傷害普丁的訊息，最嚴重甚至包括阻礙俄國經濟發展。時任國家情報總監的詹姆士．克雷帕（James R. Clapper）回想當時曾經考慮過，要「把所有對俄國做過最狠的手段都用上，像是斷絕他們與國際金融體系的管道。」
 但是，克雷帕接著說，這麼做要承受很大的風險：「萬一被報復，後果會有多嚴重？」
 這個問題沒有人能夠回答得出來。俄國情報單位已經盜走有害民主黨的電子郵件，也將之發布了，其目的是要左右選民的想法。但俄國駭客同時也入侵了美國的選務系統，這方面連美國政府也無法全面性的有效防範。原因在於，美國的選務基礎設施，是由州政府和地方政府個別負責採購和管理，不是聯邦政府能夠管的。在某些州，選民登記資料庫連基本的加密都沒有，根本就沒有安全性可言。時任美國中央情報局（Central Intelligence Agency，中情局，簡稱CIA）局長的約翰．布萊南（John Brennan）就說：「只要選民登記一啟動，［俄國］就有機可乘；甚至可以操縱得票數。」時任國土安全局秘書長的傑．強森（Jeh Johnson）就擔心俄國「可以操縱選民登記清單的程度足以」改變選舉結果，方法是，在投票日讓像佛羅里達之類的搖擺州中的民主黨員投不成選票。
 但是，報復性行動有可能刺激普丁，讓他轉而破壞投票過程。在當時，希拉蕊．柯林頓（Hilary Clinton）是有望贏得大選，而唐諾．川普（Donald Trump）則指控說選舉遭到操縱，歐巴馬這方面則遲遲不肯對俄羅斯發動懲罰性制裁。他的防治行動步步為營。他只選擇在當年九月初，於中國高峰會上遇見普丁時，口頭警告他說：「你敢搞我們，我們就讓你當不成總理。」據他的資深顧問轉述。時任歐巴馬的國土安全顧問莉莎．摩納哥（Lisa Monaco）則說這次會晤：「我們把在國家情報系統的觀察，轉達給普丁和其他國家元首知道，這是那次會面的主要目的。」
 當年十月時，俄國依然將行動焦點，鎖定美國選務基礎設施。歐巴馬的團隊，考慮過要反向操縱這套系統，時任國家安全副顧問艾維爾．海恩斯（Avril Haines）說：「就類似抵銷對方干預動作。一旦俄國進行選票數變造，就進行強力反制。」大選當日，聯邦政府部份單位，秘密地針對此攻擊作了準備，時任歐巴馬網路安全協調人的邁可．丹尼爾（Michael Daniel）說：「我們在白宮真的有編列整個危機團隊，各個相關單位也都設有小組」以監控俄國的網路攻擊行動。
 他們設想中最壞的情況並沒有出現：選舉並沒有被外力破壞。但是俄方的行動也沒有失敗。被駭客竊走的民主黨電子郵件外洩事件，在選舉前佔據了各大新聞媒體頭條，俄國的宣傳行動透過社群媒體散播，被數千萬的美國人閱讀過。歐巴馬選前設定的當務之急是保護投票箱，防止對手直接操縱選票，這讓他付出了代價：俄國人趁隙耍陰招，操縱選民的想法。維多莉亞．紐蘭德對白宮方面採取抵銷對手行動的心態不以為然，她針對俄國操縱票數的威脅指出：「他們把心力都花在那上頭，卻完全沒注意到另一方面，而且我們認為這方面效果非常好：左右競選文宣，扭轉大眾輿論、帶動民意風向。」
 歐巴馬在即將卸任前才終於出手，在經濟和外交方面反制報復俄羅斯。但他許多顧問現在都說太遲、太慢了。時任國務院幕僚長的強．方納（Jon Finer）就說：「換作是我會更早就發動制裁行動。」時任助理國務卿的東尼．布林科（Tony Blinker）曾更深入瞭解俄羅斯方面的行動，他就說他曾自問：「我們對俄國的懲罰做得夠多嗎？我想清楚後認為，我們做得不夠。」即使詹姆士．克雷帕也說，拖到十二月才讓教訓俄國，這是決策錯誤，他說「換作是我，會在選前就發動制裁。」（歐巴馬總統透過一位代表向筆者轉達他不願接受此書採訪）
 歐巴馬因為遲遲不肯對俄國採取報復行動，等於默許了外國勢力介入美國大選，也就錯失關鍵時機，無力扭轉原就惡劣的大選情勢。在他之前的美國政壇高層決策者，本身都對海外大選進行過干預行動，換作是他們，肯定都會對於這次美國大選的情勢感到不可思議：美國是全世界最強大的民主國家，竟然無法保護自己的選舉。可是歐巴馬所面臨的是一個全新的世界局勢，是一個數位化的世界局勢，就是這個局勢，讓美國變得不堪一擊。

 俄國在二○一六年攻擊美國大選，整件事情，其實就是個決定不好做的故事，畢竟，坐在戰情室裡，只能根據片面的訊息和不完整的情報，就要做下重大判斷。面臨這樣的局勢，歐巴馬被迫只能決定，對外國干預加以控制，他試圖圍堵俄國行動卻不去逕行制止。他沒有即時讓普丁嚐到教訓，只專心在防堵單一選舉干預形式：即在票數上動手腳，完全忽略了另一種干預的手法：操弄民意。
 在大選最關鍵的那幾個月，歐巴馬白忙了一場，卻還是無法保護美國主權的完整性。理論家漢斯．摩根陶（Hans Morgenthau）形容主權為一國之「不可滲透性」，其他人則主張主權意味著「完全不受外國勢力的干預」，以及「一旦外界主動影響或是左右了本國權力結構，就視為主權受到侵犯」。暗中干預選舉的作法，是以民主國家的總統交替過程作為攻擊目標，等於是攻擊該國的選舉主權。這樣的行動一旦被發現，得到好處的候選人就會被懷疑，是否選舉不公正，又或者要擔心國民會認為他不是靠正當管道當選、其當選受惠於干預大選的他國。
 二十一世紀的民主國家，是否能夠保護其選舉主權不受侵害？歐巴馬的情報單位主管沒有信心。約翰布萊南就認為：「這根本是天方夜譚，以當前世界局勢而言，歐巴馬政權是絕對沒有辦法阻止俄方行動。不僅當今世局下不可能，俄方也不是你能輕易對付的。」不過其他官員並不贊同他的說法，一名的歐巴馬資深顧問，在聽到布萊南的主張後就說：「鬼扯，全是鬼扯。我們明明有辦法保護美國國家安全，偏偏歐巴馬選擇不採用。」這位顧問要求匿名以便他可以暢所欲言。

 二○一六年以來，俄羅斯選舉干預行動在美國無時無刻不受到討論，但大部份人卻都誤解了其行動。有幾個基本的問題始終沒有得到答案：什麼是秘密選舉干預？各國進行這類行動多久了？美國的大選什麼時候開始被干預的？美國被干預的程度多嚴重？以及數位時代民主國家要怎麼保護自己？
 本書試圖藉由分析俄國干預二○一六年美國大選，再加上過去的歷史脈絡，來回答上述幾個問題。今日美國的政治家、決策者，以及新聞評論員，往往誤以為普丁是史上第一位干預他國選舉的領導人。因為這種對於歷史的誤解，讓他們以為，所謂的秘密干預他國選舉，指的就只是俄國介入美國二○一六年大選、圖利於川普一事。這種無知太危險了。為了想瞭解俄國在二○一六年的斬獲，並對將來攻擊防範於未然，本書試圖把眼光放遠放廣。在川普贏得總統大選後，當局對他競選團隊的調查引來廣大關注，分散了大眾的注意力，倒果為因，忘掉了真正造成此事的背後原因：一個龐大的外國行動，對於美國總統大選的踐踏。
 再回到二○一六年夏季，艾維爾．海恩斯和其他歐巴馬任內的資深政府官員，想要看得更廣更遠，所以要求專責單位向他們報告，俄國當局過去秘密干預美國大選的行動。當時他們收到的簡報，應該是由美國情報單位提報的，但是這份簡報至今還是列為機密。
本書可以視為當初這份簡報的解密和擴充版。筆者為此書造訪六個國家，與各國政府高層和情報單位主管深談，包括八位美國中情局前局長，許多中情局官員、二十六位歐巴馬總統任內的顧問、十一位川普總統的前顧問，以及一群頂尖新聞工作者和科技專家。我同時也從歷史學家和其他學者的研究中找到資料，還分析了數百頁俄國秘密警察格別烏（KGB）和前東德國家安全局（Stasi）的檔案、翻閱了成千上萬頁中情局的機密文件，以及許多美國政府的報告、政府證明文件，官員證詞與會議紀錄，鉅細靡遺。
本書有兩層目的：檢視百年秘密選舉干預行動的價值，分析二○一六年普丁行動，瞭解他這次行動只是老飯新炒，而不是創新。對於今日的民主國家而言，要正視並接受這份史實，看到其中不為人知且黑暗的一面，帶有極大的風險。全球化和數位連線這兩股力量，強化了惡意主使者操縱民主機制的能力。秘密選舉介入的威脅方式一再演變，這其實只是另一個重要危機的前兆：民主國家在網路時代所面臨的風險。川普前國安顧問麥可邁斯特（H. R. McMaster）就說：「［俄羅斯］利用網路的優勢，在鑽我們自由開放社會的漏洞。開發出自保之道，以免遭受這種持續的政治顛覆活動，非常重要。」要是民主國家無法面對這樣的挑戰，外國勢力，目前是俄國，但很快就會有其他國，將會從其國家內部蠶食鯨吞其民主體制。

要清楚闡明本書論點，要先釐清幾個字的定義。「秘密」（covert）、「干預」（interference）、「大選」（electoral）三詞是本書所要觸及的範圍。所謂「秘密」行動，指的是進行干預的主使者是藏在幕後看不到；如果是由外國領導人公開支持、那就不能算秘密，但將竊取的電子郵件交到第三方手上，再由他洩漏出去，這就算秘密行動。由外國勢力主動採取行動，「在政治領袖的吩咐下或是順應其要求，意圖影響他國個人或政府」，這樣才算是「干預」，干預的手法包括透過「機構或是資助某個陣線集團…秘密廣播…媒體操弄…誤導訊息和偽造消息…資助具影響力的人…［以及］暗殺。」至於「大選」只有在其鎖定的選票，會影響到誰成為他國領袖時才能算。秘密干預大選因此可以定義為「意圖影響民主國家總統繼任大選的隱密海外行動」。發動武裝政變，這不會牽涉到大選投票，因此就不在本書探討的範圍。
歷史學家提摩西．史奈德（Timothy Snyder）寫道：「民主是改變統治者的過程，人民不再相信選舉機制時，民主就死了。問題不在是否舉行選舉，而在選舉是否自由公平。」有許多因素會破壞選舉機制，從壓迫選民到恫嚇選民。本書集中在探討外國介入破壞大選的過程，以及這些行動有哪些力量，足以破壞民主政府。
本書有四項主要論點。首先，本書所要講的秘密干預大選史，鎖定美國和俄國政府。整個故事漫延了過去百年，始於一次世界大戰，舊帝國垮台、脆弱的民主國家紛立之時。蘇聯逮到機會，操縱海外大選。一九四一年到一九四五年間，這種行動暫停，因為美蘇結盟，投入第二次世界大戰。干預大選的情形之後再現，蘇聯開始插手東歐國家大選，秘密大選干預行動在全世界各地大量出現。一九四八年到一九九一年間，中情局和格別烏在全球冷戰中較勁，肆無忌憚經常性地干預他國大選。蘇聯垮台後，出現了分裂。美國政策轉向，不再秘密干預大選，普丁領導的俄國在網際網路助長下如虎添翼，加碼進行干預，造成這種行動的全球性數量大爆發。如今就如一九一九年，俄國當局還是在秘密干預海外大選，而美國政府也同樣袖手旁觀，不同的是，俄國現在改以數位作為武器，而美國這邊對此卻是毫無招架之力。
其次，美國干預他國大選的行動不輸俄國，但方法不同。美國秘密干預他國大選行動，可從兩個層面來理解。其一是人事上的操弄：行動的目的在培植親美候選人，擊敗不親美，或態度模稜兩可的候選人。另一則是系統性改變：其行動目的在或強化、或削弱、或不影響該民主國家的內在運作。美國和俄國在第一個層面的作法相同。雙方都進行過秘密大選干預、暗助某方候選人。但兩國在第二層面上的作法則有不同，普丁和其前任俄國領導人長久以來都相信，他們可以使用秘密大選干預行動，削弱他國民主體制，但美國歷任總統雖然有時不該如此，但他們對於秘密干預他國選舉，總是用來強化該國民主體制。
本書中所述的行動中，有些只企圖改變人事，像是格別烏在冷戰時期，就針對美國大選支持大黨候選人，意圖不在削弱美國的民主，而在讓更親俄的美國政府可以出線。其他行動則完全只在改變體制，像俄國秘密進行宣傳活動，目的在讓英國的「脫歐」（Leave）陣營可以獲勝，藉此削弱英國民主體制。也有部份行動是牽涉體制和個人改變的，像是二○○○年時，美國中情局支持了塞爾維亞大選中反對米洛塞維奇（Slobodan Milošević）這位嗜血暴君的一邊，此舉不僅要建立更和解包容的政權，也在強化塞爾維亞的民主體制。柯林頓總統向我解釋，當初為何授權中情局進行大選干預的原因，他說：「這傢伙是個戰犯，我不認為米洛塞維奇想當民主國家的領導人，我覺得他想要廢除民主體制。」從這點看來，美國比起俄國來，選擇對於他國大選的干預，是在萬不得以時才會進行的事，華府一向聲稱，若有操縱他國民主，也是希望藉此強化其民主運作模式；而俄國方面則只是希望能藉由干預造成對方分裂。
第三，俄國在二○一六年對美國大選的干預，其實是延續既往的政策方向。秘密干預他國大選，歷來有兩種方式可行：朝選票下手、以及朝選民下手。前者的作法可以是篡改得票數、賄選、勒索選民、駭進投票系統；第二種則包括影響外國媒體、競選文宣、洩露候選人不堪訊息、資助特定政治團體。二○一六年俄國行動的目的也沒有不同：暗助親俄候選人、攻擊仇俄候選人，以及在他國民主體制中製造對立衝突。對於選民而言，一旦瞭解了自己暴露在外力介入的操縱下，往往很難接受自己被人玩弄的真相。不論是過去還是二○一六年，光是揭露這樣的事，就足以造成整個國家的分裂。一九二四年英國大選、一九六四年智利大選、二○一六年美國大選之後都一樣，本書將要找出這些事件的共通處，並從中找到教訓。
第四、數位時代無疑是讓秘密干預他國大選的工具變得更為強大。網際網路讓敵國得以用新式且更便捷的方式，在得票數上動手腳，這就是歐巴馬在二○一六年得到的慘痛教訓。網際網路甚至讓干預的他國勢力，可以根據選民個人檔案來下手。新的戰場現在社群媒體上開打了，外國干預勢力可以藉此打壓、催票、恫嚇選民，而且還可以規避即時偵測，讓傳統新聞媒體無用武之地。今天媒體對於大眾可以獲得什麼樣的訊息，尤其是惡意假訊息，能夠掌控的力道小很多了。紐約時報駐白宮特派記者彼得．貝克（Peter Baker）就說：「我們不再具有從前篩選新聞的功能。」臉書和推特這一類的平台，讓現代干預行動變得強大，更是縱容著他們。前臉書首席資安長艾力斯．史塔摩斯（Alex Stamos）就說：「老實說，［二○一六年時］臉書的確搞砸了。但那也是因為很多［其他］人做了錯誤決定，才會有這漏洞出現。」
在過去，新興民主國家的大選，要比民主大國更容易遭到外國勢力秘密干預。但是因為網際網路，讓這樣的不平等態勢改觀，這下子，是大家全都暴露在相同的風險中了。在無政府的環境中，普丁的目的無他，就是要製造紛爭對立。俄國高階將領瓦拉里．傑拉西莫夫（Valery Gerasimov）就說過：「訊息空間為我們創造了不對等的進攻機會，降低了敵方攻擊的可能。」傑拉西莫夫等一干俄國將領，將數位空間當成了武器，直搗民主體制的黃龍：大選。
民主體制並不是隨隨便便就可以茁壯的。民主體制靠人的雙手打造出來，也要靠人的雙手去細細維護。如今俄國則處心積慮、無所不用其極地想要靠著培植非自由派、具有分裂國家能力的候選人，來破壞民主體制，不管他是哪個黨派。俄國的攻勢不在陸上、海上或空中，而在網際網路的空間裡。本書第一部份從第一章到第八章，旨在追溯秘密干預他國大選的源頭和演變的過程，從列寧（Vladimir Lenin）發明的干預手法開始，談到冷戰時期的高來暗去，再到普丁的現代戰術。第二部份從第九章到第十三章，則在講俄國在二○一六年對美國大選的干預行動，特別點出當時歐巴馬總統翻來覆去，不知該如何捍衛美國大選主權一事，以及川普總統拒絕承認該威脅的確存在的情形。
本書的主旨在：以史為鑑可以護民主，務以此為戒。