歷史變遷的制度透視（簡體書）

民國時期的政體轉型
“在20世紀，極少的國家能夠在第一次嘗試中就建立起民主的政治體制。”而中國自辛亥革命以來的民國政體轉型歷程恰好印證了美國著名政治學家塞繆爾·亨廷頓（SamuelHuntington）的這一論斷。而將民國歷史放在政體轉型這一框架下來考察和討論，無疑是非常重要的。本文就試圖以20世紀民主轉型的普遍經驗為分析基礎，在經驗的立場上，發現民國時期政體轉型的制度軌跡，總結民國時期政體轉型的制度經驗。
20世紀初的政體轉型：從帝國專制到威權政體
在20世紀初全球第一波民主化浪潮中，辛亥革命迎來了遠東第一共和在中國的誕生。從政治轉型的角度來看，辛亥革命是一次政體轉型的過程，中國經歷了從帝國專制到威權政體的轉型。
關于威權政體，以研究威權政體著名的美國學者胡安·林茨（JuanJ.Linz）曾對威權政體提出定義，認為威權政體“是有限的多元政治，但非責任政治；政治體系有一套精密的意識形態作為指導，但另有不同心態（指封閉心理結構）；政治體系除在某一發展時期外，并沒有廣泛而深入的政治動員；只有一人或一小群人運用政治體系的統治權，其權力雖缺乏明確界線，但實際運用上卻可預測其范圍”。威權政體與專制政體是不同的，特別是它的有限的政治多元主義、有限的政治動員等特征。
中華民國建立以后，雖然民國初年（1912—1913年）與袁世凱死后的北京政府時期（1916—1928年），政治民主化程度超過后者，但是與當時世界各主要民主國家相比較，其民主化形態仍然是初級的、有限的。
比如在政體制度行政與立法權力關系設計上，與當時實行責任內閣制的法國、英國不同的是，民初《臨時約法》賦予參議院同意權與彈劾權，但是政府缺乏制約議會的權力。在責任內閣制國家里，當政府與議會發生政爭時，政府擁有解散權，即有權提前解散議會，重新選舉立法機關。而《臨時約法》卻沒有規定解散權，形成政府缺乏反制議會能力的單向權力制約關系。在民國早期（1912—1928年）實際政治運作中，解散權的制度性缺陷對政治轉型造成的消極影響是非常顯著的。當國會與政府發生政爭時，作為政府的一方并不能合法地解散國會、依法重新舉行國會選舉，以此來解決政治沖突，最后采取的只能是非法的武力解散國會方式。無論是1913年總統袁世凱與國會圍繞《天壇憲法草案》產生爭執，還是1916年至1917年國會與國務總理段祺瑞關于對德（國）宣戰案發生沖突，這一制度性缺陷都表現得非常明顯。有學者認為：“歷史學家們經常責備袁世凱破壞約法，但是臨時約法本身由于存在許多模糊不清的地方而備受批評。袁世凱不能控制內閣，內閣總理也不能。總理不是代表參議院多數黨，他不能控制預算或者是地方政府。參議院可以彈劾政府，但是政府并不能解散參議院。”所以立法與行政機關“萬一發生爭執，雙方都沒有合法的手段來制約對方”。與其他幾部民國早期憲法或憲法草案不同的是，《臨時約法》在多數時期一直是扮演國家憲法的角色，發揮了實際作用，因此其制度性缺陷造成的實際影響是值得重視的。正如《劍橋世界近代史》的作者對民初政治的評論，“中國有了一個新政權，但是它依然缺少一個可行的政體”。
第一屆民國國會選舉也是如此。雖然選民人數急劇增長，總數達到3400多萬，比例超過當時中國總人口的10%。但是在選舉資格方面，卻與20世紀初的普選潮流相抵觸，設定了種種限制。其中在財產資格方面,《眾議院議員選舉法》要求選舉人必須納直接稅兩元以上，或有價值500元以上的不動產。教育資格則規定選舉人應具備小學以上學歷，或有與小學以上學歷相當的資格。“不識文字者”不得有選舉權及被選舉權，女性也完全被剝奪了選舉權和被選舉權。而在一戰前后，除法國外，當時各主要民主國家均開始實行普選制度，取消在選舉資格方面的限制。在選舉方式上，國會眾議員是間接選舉制，分為初選舉、復選舉兩步。初選舉以縣為選區，選出初選當選人。復選舉合并若干初選區為復選區，由初選當選人選舉復選當選人，即該復選區眾議員，這與當時世界各國下院多采用的直接選舉制不同。
由此可見，雖然民國初年的中國經歷了短暫的民主轉型，但是其進程即使沒有被袁世凱非法中斷，以當時的綜合條件，建立的至多是一種威權政治形態，只不過政治民主化的程度要超過袁世凱政府（1914—1916年）與南京國民政府時期的威權統治。
在民國早期，威權政體特征最為顯著的當屬袁世凱統治時期。與傳統專制統治不同的是，袁世凱建立的制度類似二戰后南美國家阿根廷的“超總統制”威權政體。1914年頒布的《中華民國約法》規定大總統總攬統治權，國務卿、各部總長對總統負責，總統擁有獨立任免權、緊急命令權、絕對否決權等超級權力。不過在形式上，還是構建了一種行政監督體制，如規定立法院有彈劾總統的權力，立法院議員五分之四以上出席，四分之三以上可決，即可彈劾總統。而參政院則應總統之咨詢，審議重要政務。此外，參政院還擁有解散立法院的同意權、財政緊急處分權，并能公布立法院通過的法律、發緊急教令代替法律、推舉民國憲法起草委員、審定民國憲法案，還可以在立法院未成立前代行立法院職權。雖然這些制度設計只是徒具形式，但已經不同于傳統皇權專制模式。
但是隨后袁世凱的稱帝卻是個致命錯誤。這一政治選擇，不僅引發中央與地方的護國戰爭與北洋集團內部的分裂，致使北京中央政府失去權威，而且導致一代政治強人在憂憤之中過早離世。畢竟袁世凱死時才57歲，對政治人物來說正當盛年，而政治強人的權威是威權政體存續的關鍵。袁世凱死后，再也不存在一位全國性的政治強人，一個穩定的威權統治也就無法建立起來。但即使如此，威權政體的重要特征，即有限民主的政治生態，在虛弱的北京政府時期依然是持續存在的。否則，就無法解釋五四運動、新文化運動成功的制度條件。
民國早期的轉型經驗表明，一國的民主轉型有可能過渡到威權或極權政治，這種失敗結局意味著民主崩潰的發生。民國初年民主轉型的結局，就是民主崩潰的一種形式。第一屆民國國會解散后，袁世凱統治時期的中國成了20世紀第一個民主轉型變成威權體制的國家。此后，再次經歷短暫的民主轉型與自由化試驗失敗之后，中國又開始了國民黨的威權統治。
不過，世界范圍內各國民主化經驗告訴我們，民主化是一個艱難的過程。它不是一個直線過程，而是一個曲折復雜多變的過程。曾任北京政府國務總理的顏惠慶在自傳中檢討說：“在采用共和制政體中所表現出的急切心情和盲目熱情，說明我們并不真正懂得，一個共和國不可能在一天或一年中就成功建立起來，而是需要經過幾十年的教育和準備，因為各方面的進步，包括政治的進步，并非可以跳躍式來完成，而是必須腳踏實地一步一步地去完成。”民國著名外交家顧維鈞也在回憶民初政治轉型時強調：“民主不能在一夜之間產生。”民主崩潰其實是一種普遍與合理的政治現象。二戰前歐洲一些威權主義政權（如薩拉查的葡萄牙、佛朗哥的西班牙）和激進主義威權政權（如法西斯意大利、納粹德國）的出現，都是各國民主化失敗的結果。
威權政體轉型的失敗：大一統與新中國的建立
與當代中國政治發展所處的國際環境不同的是，民國時期的中國一直面臨救亡圖存的巨大現實困境，特別是國民政府長期陷于對日抗戰的泥淖之中。惡劣的國際環境，直接導致國內四分五裂的局面長期存在。蔣介石雖然稱得上是領袖人物，但是與毛澤東相比較，才干當然是“略輸文采”。更重要的還是時空環境不佳：南京國民政府十年建設稍有起色，就遭到了日本的毀滅性入侵；到了抗戰結束，又面臨強大的政治對手中共的挑戰，表面風光的國民政府其實已經是“強弩之末”。在這種狀態下，任何試圖完成威權政體向民主轉型的努力，都幾乎是不可能的。典型的事例就是國民政府在憲政改革方面的兩次努力。第一次是從1936年至全面抗戰爆發。1936年5月1日，立法院討論通過《中華民國憲法草案》，5月5日由國民政府明令宣布，時稱“五五憲草”。隨后公布《國民大會組織法》《國民大會代表選舉法》，各省進行了國民大會代表選舉(部分省區未完成)。原定于1936年11月12日召開國民大會制定憲法，正式宣布結束“訓政”。后又宣布大會推遲一年改在1937年11月12日召開。不料1937年7月全面抗戰爆發，“制憲國大”籌備工作被迫中斷。抗戰時期雖然有國民參政會與憲政運動，不過由于身處西南大后方，其影響都是局部性的。
從政體制度特色來看，“五五憲草”具有濃厚的威權色彩。雖然作為立法機關的國民大會權力較多，包括選舉總統和副總統、罷免總統和副總統、修改憲法、復決立法院提出的憲法修正案等，但是“五五憲草”確定的政體制度仍然是一種“強總統制”。總統有人事任免權、緊急命令權、緊急處分權、軍事權、外交權、法律公布權、戒嚴解嚴權、赦免權、榮賞權、立法復議權等十種權力。如有關人事任免權的規定，與1914年《中華民國約法》很相似：總統在人事任免上是獨立的，任命行政院長不必經過國民大會同意，行政院長對總統負責而不是對國民大會負責，行政、司法、考試三院院長也由總統任命。而緊急命令權與緊急處分權行使更是自由，憲草規定“總統有發布緊急命令及為緊急處分之權”“總統得召集五院院長會議解決關于兩院以上事項，及總統交議事項”，沒有要求總統在行使緊急命令權和緊急處分權時必須事先征得立法機構的同意，只是規定應該經過行政會議的議決與立法院的追認。
第二次憲政改革是在抗戰之后。1946年11月15日，“制憲國大”在南京召開，制定正式憲法。當時提交大會議決的憲法草案是政協會議版本，就是各黨派及無黨派對“五五憲草”多次修改后的最終版本。“制憲國大代表”由十年前選出的代表和新增補的代表組成。雖然中共和民盟（民社黨除外）拒絕出席，但“制憲國大”超過法定人數，屬合法大會。“制憲國大”經過激烈、廣泛的討論和審查，在12月25日通過《中華民國憲法》，并決定1947年12月25日為行憲日。
《中華民國憲法》通過后，民國進入“行憲”，即實行憲政階段。主要內容包括：由全國人民直接普選產生國大代表和立法委員，由各省、市參議會間接選出監察委員，再由國大代表選舉總統和副總統。1947年1月1日，國民政府公布《中華民國憲法》，于同年12月25日正式施行，史稱1947年《民國憲法》。1947年3月21日相繼公布《行憲國民大會組織法》、《行憲國民大會代表選舉罷免法》、《總統、副總統選舉罷免法》、《立法委員選舉罷免法》、《監察委員選舉罷免法》和《五院組織法》。經過積極的普選籌備，1947年11月21日至23日，全國除山東、新疆外，舉行了國大代表的直選。1948年1月22日至23日，國民黨統治區舉行立法委員直選。5月8日第一屆立法委員集會南京國民大會堂，并選出孫科與陳立夫為正、副院長。1948年3月29日至5月1日，剛剛當選的國民代表大會代表聚會南京，召開“行憲國大”，蔣介石、李宗仁分別當選總統、副總統。
民國時期著名憲法學者陳茹玄認為1947年民國憲法對于“五五憲草”改善之處頗多。“如對人民之自由權利采用積極保護方式，取消‘非依法律不受限制’原有之字句。并嚴定中央限制該項自由之立法范圍，以防濫用立法權，剝奪人民之權利。”立法委員改由民選，使地方民意與國家立法機關息息相通，更好地代表民意，“立法院不致有官僚化或政府機關化之弊”。省長不由中央指派，而由各省人民直接選舉，使地方人民有選擇行政管理人員的自由。明定司法院為解釋憲法的機關，“使司法院成為類似美國之大理院為‘憲法之保護人’，提高司法之地位”。遺憾的是，這次憲政改革又因國民政府內戰的失敗而告終。
其實，對于內憂外患的民國來說，當務之急仍然是完成國家統一的使命，“統一”壓過“轉型”。國共在1946年到1949年的內戰，其實已經演變成為新的王朝統一戰爭。最后形成的金觀濤、劉青峰先生所稱的“超穩定結構”，不過是大一統局面的再次形成。不過，這次建立的是新型的中共體制，而不是傳統的帝國專制體制。當然，如果沒有1937年以后的對日抗戰，中共力量的復蘇是極其艱難的，這樣經過二三十年的國民黨威權統治，中國從20世紀四五十年代開始民主轉型也是有可能的，無論是國民黨的“軍政—訓政—憲政”的政治規劃，或是后來在臺灣的實踐，都是很好的歷史注腳。
在這個意義上講，民國時期的各個階段，基本上均屬于威權政體模式，中國初步完成了威權政體的轉型。但是中日戰爭與國共內戰，中斷了威權政治在中國的發展，并使得民主轉型的前景成為泡影。
“威權民主”與民國政體轉型經驗