村治之變：中國基層治理南海啟示（簡體書）

快速的城鎮化和工業化沖擊之下，我國農村結構產生了巨大的改變。集體經濟迅速膨脹，發達地區有些村莊的集體資產甚至比西部地區一些鄉鎮、甚至縣的財力還要雄厚。在這樣的形勢下，集體所有制產權不清的缺陷，越來越成為集體經濟組織進一步市場化的絆腳石。廣東佛山市南海區的改革探路提供了一種解決的思路。

歷任新華社《瞭望東方周刊》主筆、時政部主任，《東方周報》副總編輯，《財經》雜志資深記者。兼任《新京報》特約評論員、東方網專欄作者。以觀察、記錄、分析這個大時代為樂。著有政經暢銷書《十問中國夢》《中國大趨勢3：中國拒絕捧殺》。

★把握基層脈動，尋求善治善為。從“管治”到“法治”，實現基層善治。
★“政經分離”如何破題？集體經濟如何轉型改制？草根經濟活力如何釋放？村居自治重重矛盾如何化解？聚焦中國基層治理熱點，深度解讀村治改革密碼。
★ 鄭永年、劉守英、鄧偉根推薦。

鄧偉根序：以基層善治促國家治理現代化
劉守英序：鄉村治理是一道繞不過的坎
自序：村居自治，拓寬了社會改革的緯度

第一章 南海瓶頸：基層治理遭遇“死結”
夏西村往事
爭搶“紅蘋果”
出嫁女想“回家”
城里人“哭著喊著”要到農村去
流動人口的“他鄉之壑”
新鄉土社會：城非城，鄉非鄉
“希臘村”隱憂
異化的村居自治

第二章 捍衛基層：“政經分離”解扣 鄧偉根序：以基層善治促國家治理現代化 
劉守英序：鄉村治理是一道繞不過的坎 
自序：村居自治，拓寬了社會改革的緯度 

第一章 南海瓶頸：基層治理遭遇“死結”
夏西村往事 
爭搶“紅蘋果”
出嫁女想“回家” 
城里人“哭著喊著”要到農村去 
流動人口的“他鄉之壑”
新鄉土社會：城非城，鄉非鄉 
“希臘村”隱憂
異化的村居自治

第二章 捍衛基層：“政經分離”解扣
鄧Sir跑了224個村
村改居“二次革命”
政經分離拉開大幕 
社區合并為哪般 
消失的村民小組
胡春華：政經分離探索精神可貴 
汪洋：還是應該政經分離

第三章 協同共治，多元治理：重構社會紐帶
基層自治的新加坡經驗 
村居自治：社會治理有了腳 
政府放權社會：新的社會秩序形成 
都分離了，黨干什么 

第四章 再飲頭啖湯：釋放集體經濟活力
集體，到底是個什么東西 
南海實驗 
集體之困 
市場化改造 
股權固化故事 
讓股份流轉起來 
北京鄭各莊啟示

第五章 網絡倒逼行政
“影響穩定的一是基層，一是網絡” 
“樵山潮人”和南海微博群 
透明村務，紛爭減少 
把權力關到網絡的籠子里

第六章 南海思辨
重構基層秩序：以多元對多元 
三重確權：厘定權力邊界 
基層治理“新四化”
治以自治，斷以法尊
別論：善治保障 

后記

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出嫁女想“回家”
陳妹（化名）是大瀝鎮六聯村怡興第一股份經濟合作社（下稱怡興經濟社）土生土長的村民。
1985年，六聯村完成股份制改造，農民洗腳上田。1987年，經人介紹，她嫁給了鹽步居民黃生，但戶口留在村中，成為一名出嫁女。
根據《南方都市報》的報道，在陳妹婚后的頭兩年，村里還給她分紅，大約一年幾百元。此后，村小組有關負責人通知她：“你是出嫁女，以后就沒分紅了。”
陳妹僅有小學文化，小學畢業后就開始在田里干活。村里完成股份制改造后，無田可耕，只好外出四處打工，曾在玩具廠煮飯，也在水泥廠做過雜工。說起現在的職業，陳妹很不好意思：“現在當走鬼，賣些小東西，飾品啊、衣服啊，什么都賣過。”
2009年的時候，陳妹月收入約600~700元，她覺得生活動蕩不安，毫無保障，“小兒子還這么小，我們都到了快打不動工的年紀了”。
怡興經濟社所在地毗鄰黃岐黃海路，交通四通八達，物業甚多，出租收入也較可觀。村里分紅多的人家，一年甚至可拿到5萬元。村里過“三八”婦女節，女的發400元，男的發300元，出嫁女卻一分錢都沒有。
出嫁女希望分紅，但是經濟社成員反對給他們分紅，原因很簡單，分的人多了，紅利必然攤薄。他們更擔心一旦出嫁女進來，那么其子女生生不息，如果都來要求分紅，那么紅利勢必將更為薄弱。而“嫁出去的女兒，潑出去的水”這種傳統的思想觀念則進一步阻礙了外嫁女獲得分紅。
為爭取村內分紅權益，陳妹從1988年就開始上訪，最遠去過北京。“村、鎮、市、省，每一級政府都去過了。”走鬼和上訪，成為她生活的常態。
怡興經濟社內，像陳妹這樣的外嫁女和子女共有11人。怡興經濟社是六聯社區（原六聯村）的11個經濟社之一，六聯社區最早有400多個外嫁女。
六聯社區黨委書記葉聘娥是個40多歲的干練女性，對外嫁女的來龍去脈非常熟悉。她說，在計劃經濟年代，一個生產隊如果是100人，意味著這塊地產出來的糧食，交了公糧和余糧之后，要分給100人。當時糧食緊張，每個人一年只能分到幾十斤。不論人口增減，土地的面積是固定的。隨著人口的增長，糧食自然越來越緊張。
六聯毗鄰廣州，村里的女性迫于生計，開始去廣州做工，或者嫁出去。嫁出去后，村里便不用再給她分糧食。但是按照當時的戶口政策，外嫁女的戶口不能遷出，仍留在原村。
在溫飽問題沒有解決的時候，雙方相安無事。但后來改革開放春風一吹，饑餓很快成為過去時。村里開始搞征地，搞產業，外嫁女看到了福利分紅等實際好處，便開始要求同等待遇。村民不同意，外嫁女便說，“我的戶口在這里”。
葉聘娥回憶，吵得很厲害的時候是1995年，當時南海區、黃岐鎮還有村成立了三級聯合工作組，由區副書記領銜，專門解決六聯外嫁女問題。工作組召集每個經濟社開會，要求配股給外嫁女，村民以各種理由反對。爭執不下，只好投票，結果仍是不配。
這樣的結果顯然不能解決問題，在區里支持下，六聯對外嫁女采取了一次性經濟補償。村里賣了一部分土地，政府出了150萬元，加起來1000多萬元，400多個外嫁女每人分得22270元。當時的兩萬多不是一個小數字，同期南海城中心地帶的一棟商品房才四五萬元。
葉聘娥的前任李棠佳正是當年補償方案的參與制定者和執行者，60多歲的李棠佳是南海“老牌”的村支書，區委書記也有時向他問計。1995年，他剛擔任村支書不久，新官上任就遇到了外嫁女難題。他的理念是“一炮打準，重手一點”，大不了村委會窮幾年。他的想法得到了政府的支持，于是有了1000萬元的補償方案。這種做法也是全國第一例。
李棠佳說，彭妹的情況與別人不同，她當年沒有要補償，村里給了她分紅。她并不是為自己爭，而是為女兒掙分紅。這樣的例子目前六聯只有四五例。
六聯花錢買平安的方式并不是南海區的常態，普遍性問題還得區里統一化解。2008年，南海區出臺《關于推進農村“兩確權”，落實農村“出嫁女”及其子女合法權益的意見》的文件。要求實行“五同”，即“同籍、同權、同齡、同股、同利”，也就是說，戶籍性質相同的同一農村集體經濟組織成員具有相同的股東權利和義務，年齡相同的股東享有同等數量股數和股份分紅。
根據這份文件，2009年3月2日，大瀝鎮政府對怡興經濟的糾紛做出行政處理決定書，確認上述“出嫁女”及子女具有該經濟社成員身份，并無償享有相應股權權益；此外，還要求怡興經濟社在收到決定書10日內發給上述人員集體經濟組織股權證。
收到行政處理決定書后，怡興經濟社沒有選擇服從，而是提出行政復議，但南海區政府維持了大瀝鎮政府的行政處理決定書。
怡興經濟社認為大瀝鎮政府這一處理滿足了少數人利益而損害了絕大多數村民的合法權益，引發了更大的不穩定因素。一怒之下，一紙訴狀將大瀝鎮政府告上法庭，要求法院撤銷大瀝鎮政府做出的行政處理決定書，成為國內首宗農村經濟合作社關于“外嫁女”權益糾紛起訴鎮政府的案件。
當年11月6日，南海區法院對此案做出了判決。維持大瀝鎮政府作出的行政處理決定。
陳妹她們雖然獲得了法院的支持，但是在剛性的利益面前，執行成為另一場“戰爭”。
2009年1月，南海區首次啟動法律程序，由區人民法院對大瀝鎮橫江村江心南村民小組進行強制執行分紅，落實了8名“出嫁女”的合法權益，此舉是南海首次動用司法手段打“出嫁女攻堅戰”的開始。同年6月，大瀝鎮瀝西村風雅經濟社2名負責人分別因拒不履行生效法律文書及妨害執行，被區人民法院實施司法拘留15天。
“行政引導為主，司法強制為輔”的辦法解決了大部分出嫁女的問題。截至2010年12月，全區共1766個經濟社中的1756個，19534名“出嫁女”及其子女中的19395名的股權得到落實，落實率達到99.3%。而在1756個已落實股權的經濟社中，有1572個兌現了“出嫁女”及其子女的分紅，兌現率89.5%。
但是，出嫁女問題并沒有得到徹底解決，一些經濟體在落實股權后又出現反彈，拒絕簽發出嫁女及其子女的股權證。
事實上，即使成為股東，其權益是否得到充分保障同樣是問題。大瀝鎮瀝西村風雅經濟社一位年輕的“出嫁女”母親反復講述她孩子的遭遇：她的孩子通過出資購股成為集體經濟成員，但是在公示的文件中，別人的名字都是鉛印，而她的孩子和其他幾個“出嫁女”的孩子，卻是用筆添上去的。
更為關鍵的是，她的孩子在村辦幼兒園享受的是“二等股東”的身份，其他村民的孩子可以在幼兒園吃午飯，她的孩子卻不可以。孩子問她：“媽媽，為什么我跟別的小朋友不一樣呢？”這讓這位母親憤憤不平，“我們也是村里人，我們一直生活在這里，也作了貢獻，為什么我的小孩就要被別人看不起呢？”“在幼兒園里就有被孤立的感覺了，這以后怎么辦呢？”
矛盾仍在延續。2011年，西樵、百西、大同、朝山等村的出嫁女仍不斷上訪要求政府落實政策。更為復雜的是，反對出嫁女及其子女享受股份分紅的村民也開始上訪。
出嫁女問題的難解在于它觸及了發達地區農村最深層次的困境——農村集體成員權及其權利邊界的確定。
作為中國特色的經濟組織——農村集體經濟自身處于多重模糊狀態。首先是主體定位不明確。集體經濟組織的最大尷尬是法律地位不明確，國家并沒有針對集體經濟進行立法，這使得集體經濟的資產很難明晰地加以確認。在南海區，股權證只是用來對身份進行說明，但沒有嚴格的法律加以保護，這直接影響到出嫁女等有資格成為集體經濟組織成員的人員的權利。
其次，集體經濟組織產權不分明。一般而言，農村集體資產由農民集體所有，但是“農民”這一概念所指的內涵并不明確，它會變動，產權也隨之發生變動。產權不清晰，就無法建立合理有效的進入和退出機制，擁有哪些條件可以成為集體經濟成員，退出需要哪些程序，如何補償，都沒有明確的規則。
此外，集體經濟組織的管理職權同樣不清晰。在集體經濟組織股份制改造之后，其管理仍沿用“村務＋經濟”的傳統模式，也就是由小組長或村支兩委兼任經濟組織的管理者，村支兩委大權在握，村務、經濟兩手抓。這種模式的好處是高效快捷，但風險也顯而易見——村務和經濟只要一方出現問題，都可能導致整個村莊的癱瘓。出嫁女問題，本應在集體經濟組織內部化解，卻往往演化為整個村莊的矛盾，這也導致問題的擴大化。
事實上，在集體經濟的圈外，除了出嫁女這個老大難問題，一共有13類人要求進入，其余的有知青、軍人、大學生等。
這13類人加起來一共有3萬人，他們天天上訪，分裂了農村，使農村變成了“熟人的陌生社會”，造成基層不穩。如何破解？這是中國農村先發地區遭遇的前沿課題。