信而有證：澳門身份證發展歷程

本書以《信而有證》為題，取自《左傳．昭公八年》：「君子之言，信而有徵，故怨遠於其身。」此句意即為君子者，所說的話都應該是有憑有據、千真萬確，別人自然也無從埋怨或指責。

身份證作為一種由公權力發出的憑證，具有核實持證人身份的作用，就像「君子之言」一樣，憑「徵（證）」使他人「信」其身份而不生疑，使「怨遠於其身」，毋庸再為向他人解釋自己是誰而煩惱。

陳震宇，文字工作者，專事澳門研究。

澳門出生，英國蘭開斯特大學環境科學一等榮譽學士、倫敦大學東方及非洲研究學院公共政策與管理碩士、澳門科技大學管理學博士（公共行政管理方向）、葡萄牙里斯本大學葡萄牙語言及文化課程高級文憑、英國特許語言學會會員。

《澳門經濟社會發展報告（澳門藍皮書）》撰稿人、澳門基金會歷史文化工作委員會「華夏小靈精家國情懷繪本叢書」編審。著有《現代澳門社會治理模式研究》、《澳門郵票》、《澳門立法》，合著有《澳門行政》，編譯有《澳門現代政治行政部分法規選譯（1955-1976）》、《澳門葡籍教育家》、《聖麗達的一生》等。另有學術論文及散文見諸書籍、期刊及報章，涉獵澳門歷史、政治、行政、社會、翻譯、宗教信仰等方面。

作者動筆撰寫本書時，正值2019冠狀病毒病疫情肆虐全球。在疫情影響的這段非常時期，澳門特區政府為保護全體居民健康、確保醫療衛生體系安全、保障居民就業以至盤活本地經濟採取了一系列特別措施，例如：保障口罩供應澳門居民計劃、派出包機和專車接載滯留外地的澳門居民返澳、提前發放「現金分享計劃」款項、電子消費優惠計劃、技能提升及就業培訓計劃、工作收入補貼臨時措施、面向私人部門職業稅納稅人和商號經營者的財政援助計劃等，使居民能安然度過這段艱難時刻；後來疫苗面世，又安排免費接種。要享有上述措施的福利及協助，其前提必須是澳門特區居民，在登記或報名時透過輸入身份證編號，以證明自己具備澳門特區居民資格；而在購買口罩、向工作人員報到或領取福利時，也須出示身份證以核對身份或查核資格。

疫情最吃緊的時期，由於對外交通恢復正常遙遙無期，大家不能到處旅遊而只能通過網上從外地購物回澳。當包裹到達郵局後，居民須出示身份證才可領取包裹，就連進入郵局前須出示的「澳門健康碼」也要填報身份證編號，以便日後疫情不幸再度爆發時可以追查紀錄。當外地疫情處於水深火熱之時，身處澳門的大家毫不猶豫，第一時間把防疫物資寄給遠方的親友，到速遞公司填寫報關表格時，亦少不免須提供身份證編號。「背記」身份證編號幾乎成為每一位澳門居民的本能。由此可見，身份證作為在公共當局和私人機構中證明個人身份的重要證明文件，是在澳門特別行政區成立後成為確定持證人具有「澳門特別行政區居民」資格的重要證明。

本書以《信而有「證」》為題，取自《左傳．昭公八年》中「君子之言，信而有徵，故怨遠於其身」一語，意即為君子者，所說的話都應該是有憑有據、千真萬確，別人自然也無從埋怨或指責。「身份」者，簡言之指人的出身、地位或資格，而身份證作為一種由公權力發出的憑證，具有核實持證人身份的作用，就像「君子之言」一樣，憑「徵（證）」使他人「信」其身份而不生疑，使「怨遠於其身」，毋庸再為向他人解釋自己是誰而煩惱。由於先天的政治法律地位和社會條件的局限，澳門達至「信而有『證』」這個境界的過程可謂波折重重，以至歷近百年方克竟全功。

在葡萄牙對澳門實施行政管理期間，居留制度幾乎一直未能做到全面覆蓋，更幾乎一直沒有對何謂「澳門居民」給予一個清晰的定義，這既以葡萄牙本身的法律原則為根源，更與葡萄牙殖民主義種族政策有密切關係。另一方面，澳葡當局曾多次嘗試在法律容許的框架下，為澳門的居住人口發出統一的身份證明文件，卻從未成功，直至中葡兩國簽署關於澳門問題的《聯合聲明》後進入政權交接的過渡時期，以及1980年代非法移民問題最終通過合法化而得到解決，澳葡行政當局為加強居留管理，並適應將來澳門特別行政區的社會治理需要，才成功建立起居民身份證制度。

在澳門居民身份證於1992年發出之前，澳門的身份識別文件五花八門，出於民事身份識別需要有之，出於向外地機關證明持證人與澳門的關係亦有之，出於證明持證人是從未犯罪的殷實人士更有之，因政出多門而產生的各自為「證」乃至「證」出多門的現象，從發證背景、制定法規、接受申請、簽發證件和應用證件的全過程，乃至從中衍生的各項枝節，堪稱葡萄牙公共行政制度在澳門實踐的極致寫照。不同的身份識別文件，亦意味著持證人享有的權利和義務不盡相同，進而影響他們在澳門的社會經歷和體驗。這雖然是導致澳門社會長久以來沒有形成統一和鮮明的身份認同的重要原因之一，卻因為這樣而使澳門各族群之間沒有沉重的歷史包袱，意外地為日後確立澳門特別行政區居民身份，並在此基礎上構建積極的澳門身份認同創造條件，共同成就澳門特區成立20年來經濟社會飛躍發展的輝煌成果。

在構建澳門身份認同的這一過程中，更隨著澳門對外交往的對象越來越多樣化，其內容以至內涵越來越豐富。在以中華文化（特別是廣府文化）為主流的大背景下，葡語世界、英語世界、日本、韓國、東南亞文化，以及各大主流宗教信仰，在澳門本地社會都據有適當的位置。無分種族與文化、風俗和語言的交流，每天都鮮活生動地在澳門的大街小巷上演，在民間層面充分體現《粵港澳大灣區發展規劃綱要》中為澳門期許的「以中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地」功能和角色。

本書嘗試通過從居留制度和歷史事件的發展脈絡作為切入點，介紹澳門身份識別文件從分散到統一，從身份識別到身份證明功能轉變的歷史進程，並探討身份證對澳門「市民身份」（citizenship）的形成和構建身份認同的影響。鑒於澳門居民前往內地所用的證件在近年出現顯著的發展，本書另設專章介紹其演變過程。本書的基本中文資料取材自歷年澳門《華僑報》、《澳門日報》的報道，除引文和統計數據外，恕不一一註明。

在本書付梓之際，特別感謝全國港澳研究會副會長吳志良博士、香港中文大學香港亞太研究所副所長（執行）鄭宏泰博士及澳門理工學院人文及社會科學高等學校婁勝華教授對本書撰寫工作所給予的意見和支持。

作者謹識

2021年10月於吾廬

前言

1 葡治時期澳門地區居留制度的演變和身份識別文件（1906-1990）

2 非法移民合法化（1982-1990）——加強居留管理的社會催化劑

3 澳門居民身份證的推行

4 澳門特別行政區居民資格的確立與居民身份證

5 從「僑居證」到「居住證」——澳門居民前赴和居住內地證件沿革

6 澳門的身份證和身份認同的構建

結論

澳門身份證發展紀事

附錄

主要參考文獻

2.4 「三．二九事件」

與1982年無證勞工登記行動一樣，「龍的行動」並未完全解決澳門非法移民的問題，當局只能通過「龍的行動」的資料登記而掌握受惠者父母一方或兩者都是無證居民，即所謂「無證父母」的情況。1989年2月28日，葡萄牙共和國總統蘇亞雷斯（Mário Soares）訪問澳門，翌日前往附設於總督府內的立法會，在準備發表演說途中遇到兩名家長戲劇性請願，請求介入釋放被拘留的無證妻子。蘇亞雷斯承諾與澳門總督商量解決問題，著其以後不需要再前來請願，總督自會處理，並向在旁警官著令一定要在下午釋放她們，不能因為這次請願而被遣返。3月3日，蘇亞雷斯參觀媽閣廟時，又遇到一名警員請願，請求為其妻子發證。

在澳門的葡裔社群看來，蘇亞雷斯遇到的兩次請願，是促使行政當局後來徹底解決無證居民問題的重要因素，儘管他們並無證據支持其觀點。記者基達斯（João Guedes）在接受葡萄牙新聞社（Lusa）同工訪問時認為：「大家都預見到這是一個有需要解決的問題，卻沒有人有勇氣推動這件事情，直到蘇亞雷斯那次事件之後。」基達斯又提到有關工作一直以「最高機密」形式籌備。事實上，行政當局早在1988年已與立法議員曹其真（廠商代表）、吳榮恪（出入口商代表）、劉焯華（勞工團體代表）、何思謙（曾關注無證學生問題）等組成一個非正式的工作小組，斷斷續續地商討解決方案，但對解決問題的時機和技術細節卻一直未有共識。有份參與小組工作的時任立法議員何思謙，在接受香港電視節目訪問時認為，行政當局意識到非法移民問題複雜，但對於是否全部都發給證件還是只發給部分合資格者，則一直猶豫不決，是造成後來「三．二九事件」混亂局面的重要原因。

另一方面，並未獲邀參與有關工作的另一位立法議員聯同1989年當選的一名市政議員在1990年1月以「調查在本澳已經定居多年的內地移民，長期未能申請他們在內地的直系親屬來澳團聚的情況」為理由，展開題為「助你家人團聚」的「社會調查」並公開派發「問卷」，一度引發500多人誤會為當局展開新一輪登記而包圍兩人的議員辦事處，結果警方不得不出動驅散。由於二人事前並未通知警方，因而引起對方不滿，一直跟進有關工作的其他政界人士亦對二人的舉動甚感不滿。

1990年3月27日，澳門保安部隊司令部宣佈總督已在3月23日簽署批示，將自4月2日起分批向在「龍的行動」中獲發身份證的未成年人的無證父母發出身份證，涉及人數約4,200名。據聞此事事前並未知會傳統華人社團和有關工作小組的立法議員，也只是在消息發佈前數小時知會新華社澳門分社外事辦公室，請求轉告內地有關方面到時加強戒備。消息在16時經澳門電台公佈後，大批與發證條件不符的無證人士在17時開始陸續在士多鳥拜斯大馬路的治安警察廳身份證科門前聚集，被警方驅散後轉到南灣街（今南灣大馬路）總督府前聚集，人數越來越多，有人甚至動用貨車載人前來聲援，至28日凌晨已達700人左右。保安司令傅英偉與請願者代表商談後，著其組織一個小組作為代表，繼續與保安司令部接觸，研究解決辦法，但由於在場人士對於小組的組成意見分歧，局面僵持。

3月28日10時30分，總督文禮治返回總督府上班，15分鐘後派人接見請願者，請他們選出代表並起草請願信，列出訴求，到11時許選出6名代表，聯同凌晨自動請纓的兩名代表分頭前往保安司令部和總督府談判，結果保安司令要請願者離開總督府才能談判，而澳門總督辦公室則著請願者代表與保安司令詳細研究，請願信則轉交予總督。請願者頓變「人球」之餘，行政當局與保安當局之間面對如此局面仍似乎缺乏應有的彈性，亦再次暴露出彼此長期以來的分歧。14時左右，請願者提出要在17時前與總督對話，否則絕食回應。經過一輪擾攘，總督辦公室在19時發出通告，宣佈把向無證父母發出身份證的措施押後45天，並著令示威者於20時前離開，否則有機會被遣返。然而，該通告的第五項卻提到：「但示威者得對本身採取此種公開立場的理由準備有依據的陳述，由各組類似情況的人士在澳門保安部隊司令部作出。因為行政當局在得到立法會的合作下，真正樂意在適當時考慮示威者所採取態度的公平性。」這段文字表面上符合由馬俊賢就任總督以來一貫主張由保安當局收集意見，經其轉交行政當局的程序，但又暗中帶有當前的混亂局面是由保安當局事前安排不當而造成，與行政當局無關的意味。行政當局與保安當局的分歧至此已表露無遺。

總督辦公室的通告發出後，警員陸續抵達現場，於20時20分開始向總督府兩邊分別展開驅散行動。另一方面，攜同小孩的請願者則由警方安排大卡車載離現場，被帶往位於關閘的特警總部辦理登記手續，原先已被驅離的人群見狀又重新集結。保安司令傅英偉指示治安警察廳廳長馬英時（António Martins Dias）在現場設站登記無證人士，並於事前知會總督。22時，警方先在總督府西側的羅飛勒前地（燒灰爐口）設點登記在場人士，一小時後又在總督府東側的南灣里附近設點，但只登記攜同小孩的父母。其他收到消息的無證居民一夜之間湧到中區，人潮從亞美打利庇盧大馬路（新馬路）大西洋銀行一側的出口，沿內港方向伸延至金碧娛樂場原址（今金碧文娛中心）。

3月29日2時，警方宣佈登記地點改在關閘特警總部對面的警察球場，原本在中區聚集的人士於是向球場靠攏，期間曾發生擁擠，場面混亂。由於警察球場至5時已告爆滿，警方接納當時在場的諮詢會委員、商人廖澤雲向逸園賽狗會請求開放狗場的建議，獲會方同意後安排車輛接載婦孺到該處安置，其餘人士則自行前往，但由於現場擠迫混亂，6時曾險釀成人踏人事故。鑒於情況緊急，保安司令部臨時聯絡新華社澳門分社外事辦公室，請求拱北口岸延遲開始通關時間。