歐盟司法與內政合作：反恐議題解析

綜觀歐盟統合的過程，維護內部安全是歐盟的重要目標，尤其是申根區域開放內部邊界允許人員自由流通後，歐盟會員國在面對犯罪問題日益嚴重的壓力下，逐漸採取集體合作的方式共同打擊犯罪，因此促使歐盟內部安全架構漸漸成熟且集體的內部安全合作措施亦慢慢活絡，這些皆是歐洲安全統合史上的重要發展。

有關歐盟內部安全(Internal Security)的討論一直是一場介於「過於自由」與「不夠安全」的膠著辯論。其之所以會如此難分難解，關鍵在於：「自由」與「安全」皆是難以取代的社會價值，每個歐洲國家都把「保障自由」與「維護安全」的概念明列憲法中。因此當這兩個受到憲法加持的高價值概念碰在一起時，到底是應該「先談自由，再講安全」，還是「先安全，後自由」，實在令人難以取捨。不過在當代犯罪頻繁的社會環境下，卻有越來越多人談論著：要如何限制個人或團體的「自由」，以提昇整體社會的「安全」；換句話說，人類已經意識到由於自由的表彰，而使社會安全受到威脅，因此應該限制自由以創造安全的環境。但是，如果為了安全而大開限制個人或團體自由之門，那又會遭受蔑視人權與不尊重自由的批評。是故，如何在「保障自由」與「維護安全」間取得平衡點，實在是一大挑戰。安全則對歐洲法治國家而言，是一項重要的共同價值。人員自由流通儼然成為思想自由、言論自由與集會自由外之ㄧ項新的自由訴求；如何在自由與安全之間取得平衡，是歐洲國家在推行歐洲內部安全制度時所考慮的重點。各國無不思索著「要在限定的地理區域內，既能讓人員自由流動最大化，又能防堵跨境犯罪有效保障內部安全」。本章將首先剖析歐盟內部人員自由流通與內部安全規範的互動過程，進而描述歐盟在歐洲內部安全中的角色，並以制度主義(Institutionalism)的理論觀點解析目前歐洲內部安全制度的問題，並且探討未來歐盟內部安全制度的可能性發展。

第一節 歐盟與歐洲內部安全
1958年生效的羅馬條約揭櫫內部人員自由流通的目標，歐洲經濟共同體條約(Treaty of European Economic Community)第3條第1款第c項規定：「共同體冀望廢除會員國間有關人員自由流通的障礙。」可見歐洲統合(European Integration)之初，已有極具遠見的未來藍圖。然而，受限於許多國家在同一個組織中的合作常需要一段時間的磨合期，並因內政主權的難分難捨，因而導致人員自由流通的進展甚為緩慢。直至1985年後，德法義荷比盧6個歐盟創始會員國進行廢除彼此內部邊境管制的申根合作(Schengen Cooperation)，首創歐盟體制外人員自由流通的先例。對於發展歐洲單一市場(European Single Market )而言，促進四大流通是發展內部市場的便捷道路，但隨之而來的安全問題卻亟需積極處理與防範。
單一市場的目的在於建立一個無疆界的內部市場，其特色之ㄧ就是人員自由流通。但實際上，至少在歐盟成立的頭40年間，人員自由流通的實現面臨諸多困難。羅馬條約的原條款並未給與所有人員與企業自由流通的權利。個人必須同時是一會員國的公民以及以工作者的身分參與經濟活動，企業則必須是自營業者、企業、分支或代理機構，或是勞務的提供者或接受者才能享有基本自由。歐洲經濟共同體條約第14條明確揭櫫：「內部市場應由一個無內部邊境的區域所組成，其中更應根據條約中的條款確保人員、商品、勞務與資金的自由流通。」
由於大部份歐洲國家過去擁有殖民帝國的背景，歐盟會員國一直以來就擁有龐大數量的第三國公民根據國內法合法居住其中。歐盟也尊重這個事實，長久以來給予這些居住在歐盟會員國的第三國公民某種程度上的權利。1960年代歐洲共同體法允許移民的家庭成員依親，並在居住地享有權利。歐洲共同體法也允許企業在其他歐盟會員國提供勞務時可使用該會員國第三國公民的勞力。事實上，歐洲共同體架構一直反映著經濟上的需求，因此，人員自由流通本身是一項達成經濟目標的工具，而非是一項目標。 歐盟內部邊境管制的廢除在阿姆斯特丹條約通過前，一直都是一個具有爭議的議題。並非所有的歐盟會員國都贊同歐洲共同體條約第14條所規定的「四大自由流通」義務。英國反對任何有關廢除內部人員管制的計劃，但部份歐盟會員國則根據申根協定(Schengen Agreement)同意廢除內部疆界障礙以達到人員自由流通。凡此以觀，人員自由流通與內部市場以及移民政策之間緊密不可分開的關係，是人員自由流通未能順利推行的主要原因。況且，在法律上，對外國人(Aliens)行動的管制仍被視為歐盟會員國政府的權限，這隨之而來的問題不只是與經濟有關，更與安全有密切關係。
自從1989年外圍邊境公約(External Borders Convention)問世之後，歐盟會員國即密切討論廢除內部障礙的問題，以及賦予第三國公民自由旅行的權利。該公約第8條指出：當第三國公民持有由其他會員國核發的居留許可證時，該歐盟會員國不可向該第三國公民要求簽證。然而，英國與西班牙間對於直布羅陀(Gibraltar)的爭執使得此公約並未被簽署。
在歐洲機構方面，歐洲議會對於廢除歐盟內部管制的延遲感到十分失望，並於1993年11月8日向歐洲法院提出一份抱怨書(Complaint)，指控歐洲執行委員會未妥善使用歐洲共同體條約所賦予之權力來徹底執行四大自由流通。歐洲執行委員會在此壓力下於1995年提出3項完成四大自由流通的法律提案，亦即：對家庭成員廢除簽證需求指令、廢除人員內部邊境管制指令與第三國公民自由旅行指令等。
歐盟自1999年阿姆斯特丹條約生效後，將自由、安全與司法的相關政策正式納入條約中的新篇章：「自由、安全與司法區域」(Area of Freedom, Security and Justice; AFSJ)。並每5年提出與檢討一份多年期計劃，為未來自由與安全區域的發展提供指導方針：1999年坦佩雷歐洲高峰會(European Council in Tampere)為「自由、安全與司法區域」在1999-2004年的發展提供政治上的動力；隨後於2004年歐洲高峰會提出的海牙計劃(Hague Programme)為2005-2009年期間設定新的政策議題；2009年的斯德哥爾摩計劃(Stockholm Programme)為歐盟於2010-2014年設定更具有企圖心的目標。