中華民國的政治發展：民國三十八年以來的變遷

本書是國內第一部完整分析中華民國政府從民國三十八年來台，以迄民國一○一年間超過六十年的政治發展。全文採用「過程 ─ 階段」理論，有助於深入瞭解政治發展過程中，各個時期之演進背景，以及環境的因果互動關係。

透過政治制度、政治運作的觀察，檢視瞭解台灣六十多年來政治發展中之憲政體制、政黨政治和政治參與的實際狀況。內容資料詳實、分析深入，並提供和平漸進的途徑，尋求國家之長治久安。

齊光裕

學歷：
國立台灣師範大學政治學研究所法學博士

經歷：
現任健行科技大學通識教育中心專任教授
曾任國防大學國防管理學院政治系專任教授
曾任國立台灣師範大學政治學研究所兼任教授
曾任中華綜合發展研究院近史所兼任研究員

著作：
《台灣經驗與中國前途》 1992
《中華民國的政治發展》 1996
《憲法與憲政》 1996
《中華民國的憲政發展》 1999
《違憲審查與政治問題》 2003
《中亞五國政治發展》 2009

增訂再版序

這次增訂再版，距離民國八十五年初版的「中華民國政治發展」，已經過了十七個年頭。回首初版書，不覺感慨萬千，這十七年來，台灣民主政治的發展過程，有正面的走向，也有負面的呈現。作者當年於初版書之「綜論」一章中，提出許多對台灣政治發展興革的建議，有許多在這些年中都實現了，也有許多還在原地踏步；再者，台灣也衍生出許多民主發展的新問題：兩岸關係、政黨發展、憲政走向、政治參與設計等等，諸多亟待重視者，亦在本書增訂再版時，予以提出論述之。

兩岸關係發展：在李登輝時期，經歷了緊張的第三次〈九六年〉台海危機。李登輝政治上提出「特殊的國與國關係」之「兩國論」，經濟上採取「戒急用忍」，使兩岸關係幾近低潮。到陳水扁時期的「一邊一國」，推動公投，中共則通過了「反分裂國家法」以為對應，兩岸發展更陷於冰點。直到馬英九主政，兩岸春暖花開，我政府以「先經後政」的務實態度，為兩岸交流互惠與發展，開啟了一個嶄新的局面。

馬英九積極的從「有效管理」，走向「開放佈局」。開展了熱絡的兩岸制度性協商，不僅使兩岸關係趨於穩定發展，對台灣的經貿也有實體的助益。馬英九從民國九十七年至民國一0一年，第一個任期的四年，到第二個任期的第一年，「江陳會談」共進行了八次。兩岸合計簽署了18項協議、2個共識以及2個共同意見。在兩岸旅遊、空運、海運、食品安全、郵政、金融合作、共同打擊犯罪及司法互助、農產品檢疫檢驗合作、標準計量檢驗認證合作、漁船船員勞務合作、兩岸經濟合作架構協議〈Economic Cooperation Framework Agreement； ECFA〉、智慧財產權保護合作、醫藥衛生合作、陸資來台等議題上，完成了各項之協議、共識，兩岸兩會對於兩岸經貿、文化交流的貢獻值得肯定。

兩岸互相往來旅遊、觀光、學術、經濟------有助於兩岸人民的深一層認識了解。大陸知名作家韓寒在台灣短暫旅遊，留下了許多美好的回憶，發表了《太平洋的風》一文後，在兩岸都引起高度的關注。之後許多大陸來台遊客從多方角度，發表他們的所見所聞，基本上肯定台灣的居多，例如：台北許多站滿乘客的捷運、公車上，「博愛坐」卻是空著許多座位；手扶梯的左邊讓出來給行走的人使用等等。總的來說，大陸人士基本上是肯定台灣，保存了諸多豐厚的「中華文化」內涵與特質。台灣的「民主」也留給大陸人士深刻的印象，2012年1月的總統大選，兩位政黨候選人馬英九、蔡英文的激烈選戰，選民選情之夜的緊盯電視螢幕，到敗選者的風度，台灣政黨政治、民意政治之「黨內民主、黨際競爭」，在大陸網路上引起廣泛的迴響。正如同龍應台之言，「民主不過是生活方式」，它不該只是由台灣同胞獨享。「文化中國化」、「政治民主化」、「經濟自由化」、「社會多元化」將是兩岸炎黃子孫邁向富裕安康新時代，共同努力的目標。

政黨政治發展：進行了兩次的「政黨輪替」。民國八十九年〈2000年〉是國民黨政府來台首次變天。李登輝主政12年，國民黨內部產生了兩大現象：1.內鬥與疏離 ─ 新黨、親民黨先後從國民黨出走，正藍被瓦解成泛藍。2.腐化與縱容 ─地方派系惡質化，走向黑金政治、政商掛鉤。這兩大現象，又形成了兩大困境：1.黑金護國。2.社會公平正淪喪。觀乎曾文正公之言：『風俗之厚薄兮自乎？自乎一、二人心之所嚮。』最為諷刺的是，李登輝提倡「心靈改革」，然而李政權的「三頭鮑」事件、「五百元便當」事件、「世紀大婚禮」、「十五全至尊紅酒」等等，社會奢華浮誇之風嚴重。當時之青年人以加入國民黨為恥，望之卻步。最後，泛藍陣營之宋楚瑜、連戰相爭，同門鬩牆。民進黨候選人陳水扁以39％，領先宋楚瑜36％，連戰25％，當選「少數總統」。宋楚瑜以31萬票落敗，然而宋、連兩人得票總和高達61％，國民黨2000年之變天，敗於分裂，更敗於國民黨之大失民心與層峰主導之「黨意」。

民國九十七年〈2008年〉，民進黨在陳水扁兩任總統後，再次將政權輸給國民黨之馬英九，中央政府來台出現了第二次的政黨輪替。民進黨的失去政權，肇因於陳水扁主政下之民進黨政府，產生了兩大現象：1.貪腐與濫權。2.意識形態與政治掛帥。這兩大現象，又形成了兩大困境：1.縱容、包庇貪腐。2.鎖國與經濟逆退。陳水扁的「國務機要費」成為假核銷、真請款；第一家庭「sogo禮卷案」成為介入民間企業經營權的黑手；「台開案」成為內線交易的疑雲；總統府成為「炒股中心」；扁政府之「股市禿鷹案」、「高捷案」、「鐽震案」、「華陽史威靈案」、「巴紐醜聞案」------。八年之中，扁政府貪腐、濫權已達「罄竹難書」之地步。民進黨八年主政，給台灣的公民社會帶來兩大危機：1.民主核心價值偏斜日益嚴重。2.理性思辯過程被粗俗之「愛台灣」空洞口號毀壞殆盡。綜言之，八年的民進黨主政，在意識形態上：強化統獨對立、弱化思辯過程，只問立場、不問是非。在社會上：沉默的人更加沉默。在經濟上：濫權貪腐的官員更加囂張、鎖國政策下的經濟更形蕭條。終而使得國民黨馬英九贏回政權。

馬英九主政下的政府，雖然在兩岸的穩定發展有其貢獻，馬本身的清廉亦被國人肯定。然而馬政府的缺乏「同理心」，幾近「不食人間煙火」的地步，使得執政以來，其施政不僅國人「無感」，甚至「有怨」。中共對台尚以「讓利」為先，馬政府未將台灣經濟發展起來之際，處處與民「爭利」。從「證所稅」、「油電雙漲」、「課徵補充保費」、「收取短程高速公路通行費」等不斷地上演「不當時機、不當作為」政策。尤以「油電雙漲」乃政府帶頭漲價，引發物價波動，升斗小民薪水未增，物價皆漲，國人深以為苦。正是積小而為大，為國民黨未來繼續執政之路，帶來警訊。

憲政發展：民國八十五年之後的憲政發展，包括了「國家發展會議」〈民國八十五年〉、第四次修憲〈民國八十六年〉、第五次修憲〈民國八十八年〉、第六次修憲〈民國八十九年〉、第七次修憲〈民國九十四年）。第四、五、六次修憲為第三屆國代進行完成。第七次修憲為「任務型國代」進行完成。

第三屆國代進行之第四、五、六次修憲，均在兩黨高層 － 國民黨主席李登輝、民進黨主席許信良攜手合作下，無視社會輿論大眾、學術界等之充滿譁然、爭議的情況下進行。修憲過程充滿政治權謀、修憲內容違背憲政的基本原理。亦即，四、五、六次修憲均非在憲法本身條文之「窒礙難行」、「扞格不入」的情形下，主政者毫無行憲、守憲之精神，為達目的，不惜以「政治力」強渡關山，滋意的破壞了憲法法理，並遂行兩黨政治分□。而第七次修憲，更是在充滿民粹的氛圍下完成。

面對憲政發展難堪的一頁，卻也充分展現了台灣底層的真實生命力，一個自由、民主社會孕育出蓬勃發展的「公民社會」：學術界、藝文界、輿論界紛紛表達出正義之聲，台灣基層捍衛民主精神與價值可觀。

政治參與發展：民國八十五年之後的政治參與在人民四權行使、大眾傳播實施、集會遊行實施等之制度面：「地方制度法」、「公民投票法」、「國家通訊傳播委員會〈NCC〉組織法」、「公共電視法」、以及「人民團體法」、「集會遊行法」修正部份，增訂再版的第五章均有充分之論述、分析。

政治參與在實務面：各項選舉；全國性公民投票；國家通訊傳播委員會之組織運作、爭議、與重要准駁案；公共電視之發展、問題與困境；重要集會遊行之發展與狀況。亦皆有廣泛的敘述、評析。

增訂再版體例說明：作者於民國八十五年初版的「中華民國政治發展」，是國內政治學界一項大膽嘗試，以美國學者W. W. Rostow 與A. F. K. Organski之「階段理論」概念，用之於中華民國政府從民國三十八年到台灣來後之政治發展研究，全文區分為三個階段：「民主奠基期」、「民主茁壯期」、「民主落實期」。本次大幅增訂之內容從民國八十五年至民國一0一年，仍是延續第三時期「民主落實期」；再者，昔日初版各章節中，諸多政府來台後政治發展進程史料與分析，多有保存價值。幾經反覆思考，擬訂本次再版，全書新修訂增補方向如下：

◎ 原第一章至第四章，內容做小修。原第四章標題改為：「民主落實期的政治發展〈一〉」。
◎ 民國八十五年至一0一年的政治發展，新增為第五章：「民主落實期的政治發展〈二〉」。
◎ 原第五章「綜論」內容予以大修，改列為第六章「綜論」。

這本「中華民國政治發展」初版發行以來，感謝學界一些鼓勵與肯定回應，這也使得作者更為惶恐與謹慎。同時也認為應本著「永續經營」與為學術竭盡棉薄之想法，每隔相當時間，給予增補修訂，以使本書內容與時俱新。這次增訂新版，全新增加的第五章、大修的第六章內容當中，有多篇都先在國內重要學術研討會發表，修訂後再行提出。包括：第五章第一節之部分內容，發表於台灣政治學會2012年年會學術研討會之『台灣三位民選總統之兩岸政策初探』一文；第五章第三節，發表於佛光大學主辦「第七屆未來學論壇：二次政黨輪替，兩岸與東協之未來研討會」的『我國兩次政黨輪替之分析與展望』一文；第六章第一節之部分內容，發表於健行科技大學歐亞研究中心、中亞研究所主辦「文化空間學術研討會」的『文化與空間的對話 ─ 中華文化現代化的困境與省思』一文；第六章第二節之部分內容，發表於國立台灣師範大學政治學研究所主辦「海峽兩岸孫中山思想之研究與實踐學術研討會」的『台灣九0年代憲改總檢視』一文。

一些感謝：

作者在學術界多年來，深深地感受到授業恩師國立台灣師範大學蕭師行易、監察委員李師炳南、國防大學陳師新鋡、梁師中英、趙師明義，台師大紀師俊臣、黃師人傑、陳師延輝、黃師城、陳師文政等教授的經師人師，受益深厚。而已過世多年的劉師俊三、高師旭輝、朱師諶等讓余敬重的好老師，他們生前留下的人格風範、剛正執著之精神，永在余心，也鞭策、督促余效法他們的精神，勉力於作育英才之路。

在人生歷程中各個時期，接觸到諸多先進賢達、學長姐、學友等對余或關照、或是鼓勵，都是使余持續努力的推動力。特別地感謝楊曼華校長、李大偉校長、潘維剛立法委員、高永光考試委員、黃 年發行人、王水寶總裁、林鐘仁總經理王福生總經理、葉忠賢總經理、董瑞林將軍、帥化民將軍、姚 強將軍、李宗藩將軍、于茂生將軍、鄧長富將軍、賴振生將軍、黃慶靈將軍、黃弈炳將軍、王世塗將軍、李海同將軍、王明我將軍、李智雄將軍、明邦道將軍、胡瑞舟將軍、池玉蘭將軍、李慶元市議員、劉昊洲主任秘書、陳岳主任秘書、傅敬群主任秘書匡思聖主任秘書、陳珠龍教務長、賴岳謙學務長、范振鳳學務長、徐煋輝學務長鍾文博學務長、羅新興學務長、羅曉南院長、金榮勇院長、劉易齋院長、謝登旺院長、林文清副院長、王定士所長、趙國材所長、齊茂吉所長、李細梅所長、傅仁坤所長、張克章所長、曲兆祥所長、范世平所長、王冠雄所長、吳德美所長詹哲裕所長、洪陸訓所長、黃筱薌所長、韓孟麒所長、韓毓傑所長、王 坪主任王鼎臣主任、盧國慶主任、曾慶華主任、張石柱主任、戴育毅主任、陳滄海主任閔宇經主任、顏建發處長、謝易達館長、賴德炎總編輯、閻富萍總編輯、徐慧芳孫台義、吳傳國、歐廣南、常如玉、何振盛、秦宗春、邱金源、何若湯、薛朝勇杜維鈞、陳維新、羅中展、洪淑宜、林吉郎、謝仁真、董繼禮、郭祥瑞、李偉敬吳建德、陳偉杰、莊旻達、林仲修、洪大安、湯雲騰等教授對余的指導與切磋。

這本書增訂再版的完成，已是余進入學術界教學22年之時。民國八十五年，本書初版，犬子汝鴻才讀小學二年級，小女汝萱小學一年級。白駒過隙，十七年後的今日，本書增訂再版時，汝鴻已經取得國立交通大學土木工程研究所碩士學位，欣然入營服役，隆冬遠赴外島，擔任戰鬥工兵，善盡國民之義務；汝萱亦於國立中央大學歷史學研究所攻讀碩士學位，並在台北市立民生國中擔任歷史兼任老師。子女學有所成，知所惕厲，發展均衡，服務國家、社會，內人楊麗珠女士辛勞倍至，相信子女認真奮發成才，亦是她最大的成就與安慰。父親齊治平先生、母親齊吳素琴女士身體康健，鶼鰈情深，在社區中樂於助人，廣結善緣，為人人誇讚、羨慕之恩愛伴侶，亦是我輩後生學習之榜樣。

最後，感謝健行科技大學提供了最優質的學術環境，使作者全心於教學、研究工作。但這本「中華民國政治發展」終究是一個很大的工程，個人學力、才識均有不足，疏漏自不能免，所有缺失之處，當由作者個人負起全責。並請學者、方家惠予斧正，是為至禱！

齊光裕謹識 健行科技大學A605研究室 2013.1.1

增訂再版序 1
自序 5
目錄 7
表目錄 15
圖目錄 17
導論 19
壹、研究動機 19
貳、研究目的 20
參、研究範圍 20
肆、研究架構 20

第一章 政治發展的概念分析 23
第一節 政治發展研究的起源與經過 23
第二節 政治發展的定義 26
第三節 本文相關概念論述 30
壹、過程—階段理論 31
貳、環境因素 34
參、憲政體制 38
肆、政黨政治 48
伍、政治參與 63

第二章 民主奠基期的政治發展 79
第一節 環境因素 79
壹、外環境因素 79
一、中共的直接威脅 79
二、國際環境的變化 83
貳、內環境因素 86
一、經濟狀況 87
二、社會狀態 94
第二節 憲政體制的探討 97
壹、臨時條款與憲政發展 98
一、臨時條款的時代背景 98
二、臨時條款的延長與擴張 99
三、臨時條款的施行 100
四、臨時條款的爭議─性質論 111
五、臨時條款的評析 115
貳、戒嚴令與憲政發展 116
一、戒嚴的緣起 116
二、戒嚴實施的範圍 117
三、戒嚴的檢討 122
第三節 政黨政治的探討 123
壹、中國國民黨的改造 124
一、國民黨改造的肇始 124
二、國民黨改造的內容 127
三、國民黨改造的評析 134
貳、青年黨與民社黨的運作 146
一、中國青年黨 146
二、中國民主社會黨 148
參、政治異議表達的發展 151
一、「自由中國」半月刊與「中國民主黨」 151
二、「大學雜誌」時期 155
第四節 政治參與的探討 164
壹、政治參與和規範面分析 165
一、四權行使法規 165
二、人民團體組織法規 177
三、大眾傳播法規 181
四、集會遊行法規 187
貳、政治參與運作面分析 188
一、四權行使 188
二、人民團體組織 203
三、大眾傳播 207
四、群眾運動 210
本章小節 211

第三章 民主茁壯期的政治發展 213
第一節 環境因素 213
壹、外環境因素 213
一、中共的統戰策略 213
二、國際的情勢發展 217
貳、內環境因素 223
一、經濟狀況 223
二、社會狀況 228
第二節 憲政體制的探討 239
壹、威權體制的轉型 239
一、威權體制轉型的相關概念 239
二、威權體制轉型的指標分析 241
三、威權體制轉型的理論依據 242
貳、解除戒嚴的實施 243
一、解嚴的背景因素 244
二、解嚴的時代意義 251
三、解嚴後發展情形 252
參、國是會議的召開 258
一、國是會議召開的緣起與經過 258
二、國是會議的內容與發展 260
三、國是會議的檢討 267
第三節 政黨政治的探討 271
壹、解嚴前後政治反對勢力的組織發展 271
一、中壢事件與美麗島事件 271
二、美麗島事件後到民進黨的成立 276
貳、解嚴前後國民黨的改革推動 281
一、改革的發動者─蔣經國 282
二、改革的承繼者—李登輝 287
參、解嚴後新興政黨林立 289
一、新興政黨產生因素分析 290
二、新興政黨的活動狀況 292
第四節 政治參與的探討 299
壹、政治參與和規範面分析 299
一、四權行使法規 299
二、人民團體組織法規 312
三、大眾傳播法規 314
四、集會遊行法規 318
貳、政治參與運作面分析 322
一、四權行使 322
二、人民團體 333
三、大眾傳播 334
四、群眾運動 335
本章小結 339

第四章 民主落實期的政治發展〈一〉 343
第一節 環境因素 343
壹、外環境因素 343
一、中共的統戰策略 343
二、國際的情勢發展 359
貳、內環境因素 367
一、經濟狀態 369
二、社會狀態 370
第二節 憲政體制的探討 372
壹、回歸憲法與一機關兩階段修憲 372
一、回歸憲法與第一階段修憲 372
二、第二階段修憲 378
貳、第三次修憲 391
一、第三次修憲的經過 391
二、第三次修憲的內容 393
三、第三次修憲的評析 395
第三節 政黨政治的探討 403
壹、國民黨的發展 404
一、國民黨與民主化 406
二、國民黨與本土化 414
貳、民進黨的發展 428
一、民進黨的組織體質 429
二、民進黨的意識型態 440
參、新黨的發展 444
一、新黨與制度化 447
二、新黨與普遍化 451
第四節 政治參與的探討 452
壹、政治參與規範面分析 452
一、四權行使法規 452
二、人民團體組織法規 480
三、大眾傳播法規 483
四、集會遊行法規 504
貳、政治參與運作面分析 505
一、四權行使 505
二、人民團體 514
三、大眾傳播 515
四、群眾運動 533
本章小結 534

第五章 民主落實期的政治發展〈二〉 543
第一節 環境因素 543
壹、外環境因素 543
一、兩岸的情勢發展 543
二、國際的情勢發展 565
貳、內環境因素 571
一、社會狀態 571
二、經濟狀態 573
第二節 憲政體制的探討 576
壹、國家發展會議 577
一、國發會召開的緣起 577
二、國發會召開的過程 584
三、國發會召開的共識 590
四、國發會召開的評析 591
五、國發會的小結 611
貳、第四次修憲 612
一、第四次修憲召開的緣起 612
二、第四次修憲召開的過程 612
三、第四次修憲的內容 621
四、第四次修憲的評析 623
五、第四次修憲的小結 652
參、第五次修憲 653
一、第五次修憲召開的緣起 653
二、第五次修憲的過程 653
三、第五次修憲的內容 656
四、第五次修憲的評析 657
五、第五次修憲的小結 661
肆、第六次修憲 661
一、第六次修憲召開的緣起 661
二、第六次修憲的過程 668
三、第六次修憲的內容 673
四、第六次修憲的評析 675
伍、第七次修憲 682
一、第七次修憲召開的緣起 682
二、第七次修憲的過程 683
三、第七次修憲的內容 685
四、第七次修憲的評析 687
五、第七次修憲的小結 696
第三節 政黨政治的探討 697
壹、兩次政黨輪替 698
貳、民國八十九年遭逢變天的國民黨〈第一次政黨輪替〉 698
一、內鬥與疏離 698
二、腐化與縱容：「地方派系惡質化」 699
三、黑金問題下的兩難：「黑金護國論」或「壯士斷脕」 700
四、社會公平正義淪喪 701
參、民國九十七年遭逢變天的民進黨〈第二次政黨輪替〉 702
一、貪腐與濫權 702
二、意識形態與政治掛帥 705
三、縱容包庇貪腐 707
四、鎖國與經濟逆退 708
肆、兩次「政黨輪替」後的政治展望 708
第四節 政治參與的探討 710
壹、政治參與規範面分析 710
一、四權行使法規 710
二、大眾傳播法規 743
三、人民團體組織法規 758
四、集會遊行法規 762
貳、政治參與運作面分析 766
一、各項選舉 766
二、各項罷免 808
三、公民投票 810
四、大眾傳播 815
五、群眾運動 825
本章小結 828

第六章 綜論：中華民國政治發展的評析與展望 831
第一節 兩岸關係基點：以中華文化為主軸 831
壹、中華文化現代化歷程中的三種態度 831
一、「中學為體、西學為用」 832
二、守舊勢力 833
三、全盤西化 833
貳、中華文化現代化在兩岸的困境 835
一、台灣的發展與困境 835
二、大陸的發展與困境 837
參、重建兩岸發展的新契機 839
一、中國大陸在變的事實 840
二、兩岸和平穩健發展的正其時 842
第二節 憲政體制與政治發展 846
壹、歷次修憲精神總體析論 846
一、第二屆國大一黨獨大：程序正義不彰 846
二、第三屆國大兩黨分□：政治權謀縱橫 847
貳、歷次修憲內容總體析論 849
一、修憲格式體例特殊 849
二、超級總統體制建立：新的「利維坦」 850
三、國民大會歷三溫暖：走出歷史舞台 851
四、立法院生命線斷絕：監督行政無由 853
五、閣揆矮化成幕僚長：體制淆亂不明 854
六、司法院變革與發展：司法改革長路 854
七、監察院準司法機關：御史柏台何遠 855
八、凍省之與廢宋削藩：地方自治倒退 855
參、憲政精神宏揚之道 857
一、容讓妥協精神的表現 859
二、遵憲守憲精神的宏揚 859
第三節 政黨政治與政治發展 860
壹、政黨政治的隱憂 － 統獨爭議與國家認同 860
一、台獨理論的評析 860
二、國家認同的途徑 873
貳、人團法的不合宜─「政黨法」催生 878
一、「政黨法」的時代意義 878
二、我國「政黨法」草案的朝野攻防 879
第四節 政治參與和政治發展 883
壹、四權行使的評析 883
一、推行地方自治，擴大政治參與 883
二、反對勢力成長，帶動政黨政治競爭 884
三、思考恢復「省」地位，符合憲法規範 885
四、陽光法案與廉能政治 887
貳、大眾傳播評析 893
一、大眾傳播發展的成就 893
二、大眾傳播發展的檢討 895
參、群眾運動的評析 896
一、群眾運動的發展 896
二、群眾運動的檢討 896

參考書目 899