氣候變遷的制度因應：決策、財務與規範

人們能否跳脫國家利益本位的現實國際政治運作邏輯？
氣候變遷議題要求人類將自身當作一個整體，以普世價值展開思考。

氣候變遷議題充滿著科技與管制面的不確定性，更是當代人類所面臨空間與時間治理的最大挑戰。在面對氣候變遷課題時，世界各國及依此所架構的國際組織，都充滿著制度因應上的焦慮。許多原本存在的制度，面對氣候變遷是否必須調整，才能發揮應有功能？許多因氣候變遷才發展出的新制度要如何做好制度設計以期真正發揮功能？逐漸獲得重視的「調適」問題，如何在既有制度之下，做好應有的制度設計？本書所收錄的各篇文章，都是在「氣候變遷議題對法律體系造成衝擊，法律典範必須有所轉變」的主軸下寫成，從氣候變遷的高度，探索關於財務、決策、規範等議題。期待能以本書作為開端，引導更多人文社會科學界對此課題的關心與投入。

葉俊榮
現任國立臺灣大學講座教授、法律學院環境永續政策與法律研究中心主任。美國耶魯大學法學博士。主要研究領域為環境法，氣候變遷法，憲法法院與憲法變遷、管制理論與行政法、東亞法院與社會變遷。

張文貞
現任國立臺灣大學法律學院教授、環境永續政策與法律研究中心委員。美國耶魯大學法學博士。主要研究領域為憲法、國際人權法、環境法、氣候變遷法律與政策。

施文真
現任國立政治大學商學院國際經營與貿易學系教授。英國倫敦大學亞非學院法學博士。主要研究領域為國際經濟與貿易法、國際環境法。

許耀明
現任國立政治大學法學院副教授。法國愛克斯馬賽大學國際法與歐盟法中心博士。主要研究領域為WTO法、國際私法、歐盟法、國際公法。

汪信君
現任臺灣大學法律學院副教授。英國倫敦大學法學博士（QMC/CCLS）。主要研究領域為金融市場監理、氣候變遷與保險機制、保險契約告知義務等。

林春元
現任中原大學財經法律學系助理教授。臺灣大學法學博士。美國紐約大學法學碩士。主要研究領域為憲法、環境法、氣候變遷法。

序

氣候變遷是當代人類所面臨最大空間與時間尺度的挑戰，也是最充滿不確定性的大課題。科學的探知與發現一直扮演重要的角色，氣候變遷政府間委員會（Intergovernmental Panel on Climate Change，IPCC）適時提供研究發現並整理疑惑。經濟成本的考量以及對產業的衝擊，一直是許多國家政府難以面對的糾結。就此，《史登報告》（Stern Review）高調提出經濟上因應效率的觀點，適時在經濟不確定性上提出行動的支撐。不過，許多人都忽略了，問題不只在科技或經濟，而是決策的程序與制度本身。各個國家以及以此所架構的國際組織，第一次面對這麼大尺度又這麼充滿不確定性的課題，充滿著制度因應上的盲點。許多原本就存在的制度，例如環境影響評估，面對氣候變遷是否必須有所調整，才能發揮應有的環境預警功能？許多因為氣候變遷才發展出的新制度，例如碳稅或碳交易市場，要如何做好制度設計才能真正用來面對氣候變遷？而逐漸獲得重視的「調適」問題，如何在既有制度之下，做好應有的制度設計，有賴更多制度分析與設計。
本書的成型，即是出自一群關心臺灣能否負責任面對氣候變遷的法學者，對提升政府氣候變遷決策量能的期望。本書所收錄的各篇文章，都是在「氣候變遷議題對法律體系造成衝擊，法律典範必須有所轉變」的主軸下寫成。亦即，本書是從氣候變遷的高度，探索關於財務、決策、規範等議題，在氣候變遷的衝擊下，各領域的研究成果將進一步回饋到其原本的法學思維與邏輯。這樣的努力一方面將法學擴展到財務、決策與國際面向；另一方面也必然引發法學與法律的反省與調整。
本書乃是國科會所補助「氣候變遷下的永續環境治理：法律與政策的因應模式」整合計畫的部分成果，此一學術補助促成了幾位法學同仁對氣候變遷議題的耕耘，也促成了相互的合作與對話。這個研究成果只是開端，期待啟發更多人文社會科學界對氣候變遷課題的關心與投入。

序
緒論◎葉俊榮

第一部分　決策與環評
第一章　氣候變遷的治理模式：法律典範的衝擊與轉變◎葉俊榮
第二章　氣候變遷下的環境影響評估初探◎張文貞
第三章　氣候變遷納入環境影響評估的全球實踐：驅力的比較分析◎張文貞

第二部分　財務與保險
第四章　氣候變遷減緩與調適措施的財務機制◎施文真
第五章　由雙邊氣候變遷財務機制論我國之外援政策可能之發展◎施文真
第六章　氣候變遷與保險機制：議題研究與展望◎汪信君
第七章 保險機制之建構與氣候變遷之調適與減緩：以風險內化與道德風險為中心◎汪信君

第三部分　課責與規範
第八章　氣候變遷與行政法的轉型◎葉俊榮
第九章　氣候變遷的跨國規範模式：巨災風險、跨國規範及其國際法意涵◎許耀明
第十章　氣候變遷立法模式的選擇：機制評估與比較法的參照◎葉俊榮、施文真、張文貞、許耀明、汪信君、林春元

緒論（摘錄）
葉俊榮

氣候變遷已經成為當今考驗各國政府道德與效能的最大課題。然而，從科學上的假設，到政治上的折衝，至公約與法律的訂定，氣候變遷議題的發展與演變卻不斷周旋於科學上的真實發現、政治上的妥協，以及法律規範的尊嚴之中。於今，愈來愈多異常的氣候現象，造成全球各地的災害，使得氣候變遷的「威力」愈來愈具體。但在此一同時，各國卻在一年一度的締約國大會中繳出令人不甚滿意的成績單。面對這麼一個時間與空間維度都這麼大的課題，在國家利益本位的現實國際政治運作下，很難達成國際共識，即令有了具體的國際規範，執行的力道也顯得零散微弱，因而當今不論是大國或小國都面臨減量與否、減多少、如何減量這些非常根本的難題。
然而，氣候變遷已經不是單純一個溫室氣體減量的問題，在異常氣候以及相關影響愈來愈具體之後，如何面對這些已經趨近於實現的「風險」，已經成為考驗各國政府因應變局的效能問題。如何提升國家因應氣候變遷的量能，也成為當前氣候變遷的核心課題。
從制度面看氣候變遷問題，並做必要的制度量能提升，是當前臺灣面對氣候變遷課題的重點。固然，氣候變遷的相關事實調查與科學探究必須持續進行，但政府更應該負起責任來，檢視當前的國家機器，是否已經就定位來面對這些問題？
從政府因應氣候變遷的制度量能出發，第一個看到的便是政府的決策有無以及如何納入氣候變遷的思考；其次，政府在財務制度的安排是否充分運用保險制度來分散風險，甚至於進一步促成管制目的的實現；最後，政府除了與國際銜接外，如何透過立法建立因應氣候變遷的規範，更有效地對有關機關進行課責。基於前述的想法，本書分為三大部分，第一部分為決策與環評，探討國家與國際因應氣候變遷的決策機制，尤其著重於從氣候變遷的多層次治理現象，剖析影響氣候變遷決策的制度性條件與程序動態。第二部分為財務與保險，則從氣候變遷決策內涵中，抽出財務與保險這兩個機制，除了強調其在制度因應上的重要性外，更進一步在國家與國際面向論述制度內涵；除了整體財務機制的討論外，更聚焦在保險的運用以及財務機制與外援政策連結的方向。第三部分為課責與規範，則聚焦在法規範層面，從國內與國際面向，探討氣候變遷課題下對政府的課責與規範的形成內涵。
在決策與環評部分，我在第一章中提出了氣候變遷的治理模式，張文貞則在第二章與第三章討論政府如何透過環境影響評估制度，在政府決策中納入氣候變遷的考量。我在第一章開宗明義地指出，氣候變遷對於法律與治理的衝擊，是氣候變遷法學研究這幾年來不斷在追問的議題。我進一步提問，氣候變遷議題的浮現，是只增加了法律治理與管制的領域，法律僅需做些微的調整即可應用至氣候變遷的治理，又或者是根本地衝擊了法律典範，而使得法律必須進行結構性的改變，才能有效地因應氣候變遷？這個提問也關乎我們如何因應氣候變遷在各議題領域帶來的影響，例如減量、調適、保險、人權、財務、能源、組織等議題。我們是以學門規訓為本位，「彙整」分散於各學科領域的研究成果，再將這些研究成果應用至氣候變遷，還是應該跳脫既有的學科框架與部門分工，從氣候變遷的角度切入，根本地思考氣候變遷的問題與特性，再進一步回應減量、調適、保險、人權、財務、能源、組織等各個面向？這兩種方法的根本性差異在於是否以氣候變遷為框架、是否能理解氣候變遷議題的特性以及其對法律治理所帶來的衝擊。第一章的主要內容都在回應這個在氣候變遷法學研究中非常基礎而根本的提問：究竟氣候變遷議題有什麼樣的特性？這些特性對於氣候變遷的治理又造成什麼樣的特性？目前的法律治理模式是否足以回應這些特性？法律又將如何自我調整？
氣候變遷的成因為大空間尺度、長時間跨度下的溫室氣體累積，但氣候變遷的效應會在何時、在什麼樣的空間規模發酵卻往往無法預測。這也代表著任何一個地點在任何時刻的溫室氣體排放，都有可能對不確定時空的另一個地點產生影響。這些特性落實在氣候變遷的治理上，即反映出多層次治理與決策於未知兩個重要的需求。面對這兩個需求，目前人類所慣以為常的治理模式是否足以回應？我在文章中指出，目前的氣候治理模式是以國家為中心、以利益為本位，並且有嚴重程序失調的問題。傳統國際法中以主權國家為主體的觀念雖然在全球化的影響下，在環境、貿易等議題已經稍有突破，但在氣候變遷治理中，國家仍然是規範的核心。其次，不但是以國家為治理的中心，各國對於規範的型塑更是以維護各自的利益為本位。國家中心與利益本位兩者相乘，一方面無視於氣候變遷因應多層次治理的特性，摒除國家之外的治理單元需求，另一方面也容易形成國際談判的僵局，從2009年哥本哈根會議即展開的後京都時代減量談判就是清楚的例證。
不過，這樣的治理模式前景並不是完全晦暗的，國際與各國在氣候變遷治理的「上沖」（例如歐盟）與「下洗」趨勢（例如美國加州）鬆動了以國家利益為中心的結構；全球各地逐漸增長的氣候變遷訴訟，則讓司法部門也進入這個治理系統，透過司法裁判影響與氣候變遷相關的法規範。