香港公務員制度

序言
本書寫了一個很多人都感興趣的題目「香港公務員制度」，它既帶有時評性——社會上時有討論和評論聲音；學術性——可對它作全面、嚴謹的分析；實務性——它是香港公共行政管理體制的重要支柱之一。本書將對怎樣完善它，進行詳細的分析、討論，以達致向當局建言獻策的效果。
公務員制度的定義是指一正式中介架構，在一特定地域，通過人力資源的運用為國家事務服務。公務員制度是發韌於上世紀六十年代初期的比較公共行政（Comparative Public Administration） 的一個重點研究對象，1990年3月，一班學者包括伯克（Hans A.G.M. Bekke）、佩里（James L. Perry）和杜倫（Theo A.J. Toonen）等人專門為它舉行一場學術會議，會議的主要成果是對比較公務員制度（Comparative Civil Service Systems）的研究提出一個分析架構。該分析架構由以下研究項目組成：公務員制度發展及改革的歷史、代表性（representativeness）、政治化程度（politicization）、內部勞動力市場（Internal Labor Market, ILM）、公眾輿論（public opinion）及公務員制度的類型（configuration）。在本書裏，我嘗試參照這個由伯克等人設計的分析架構，對香港公務員制度展開研究，將以上研究項目納入本書各個章節，構成本書部分重要內容。
公務員系統，即現代社會中負責政府運作的官僚組織，是現代社會結構的重要部分。在當代社會中，政治任命的部長們負責決策以及向民眾推銷和解釋政策，公務員則執行和落實政策。缺少這一批從事實際工作的公務員，政府工作無法展開，我們不能想像一個沒有公務員系統的現代政府。本書將回歸後香港的公務員制度作出全盤介紹，既重視描述性的敘述，也盡量對之進行概念及學術闡釋，力求造到理論與實踐兼備、描述與分析兼備，使讀者有相當周延的感覺。
本書的研究素材主要來自我在澳門科技大學MPA碩士班講授「政府人力資源管理」科目的講義、互聯網上檢索資料、報章剪報，以及香港大學和澳門科技大學相關公共行政管理碩士論文。由於大量援引了一系列實證資料，使本課題的分析更具可信性、真實性及原創性。另外，通過多年與MPA碩士班研究生——他們大部分是澳門公務員——的討論交流，加深了我對公務員制度的認識，取得「教學相長」之效。
本書既是專著類學術著作，可作為公共事務部門、各級政府管理部門及有關機構的公務員及相關人員工作、學習和研究之參考資料，也可作為大學公共行政、公共管理學科及相關專業研究生、本科生及MPA學員學習和培訓用書及教師教學參考用書和教科書。當然，本書的讀者也包括一般社會大眾，因為不少人都對香港公務員制度抱有極大興趣，本書正可使他們得到全貌的認識。
在此，要感謝中華書局（香港）有限公司為我出版此書，對王賜君先生為本書的圖表作修飾致以謝意。還要感謝我的妻子葉香玲女士，她的包容與忍耐，使本書得以順利完成。

黃湛利
2015年7月
澳門科技大學

【香港經驗叢書】出版說明
【香港經驗叢書】序
序言

第一部分　概論
引言

第一章　香港公務員體系
（一）公務員/文官制度的起源與香港公務員的政治中立
（二）香港公務員體系的一般情況
（三）香港公務員制度的法律基礎
（四）公務員事務局

第二章　香港公務員制度改革
（一）靈活性/彈性化政府概述
（二）香港公務員體制改革的背景
（三）香港公務員體制改革的內容
（四）小結

第二部分　內部勞動力市場
引言

第三章　香港公務員的職位分類與編制
（一）公務員職位分類制度概述
（二）香港政府職系管理
（三）職系架構檢討
（四）入職機制——封閉職業體系與開放職業體系

第四章　香港高級公務員
（一）通才與專才
（二）高官問責制——高級公務員與政治委任官員的權責及分工
（三）對高級公務員離職後再就業的規管
（四）高級公務員申報私人投資

第五章　香港公務員的招聘與晉升
（一）公務員的招聘與晉升概述
（二）香港公務員的招聘政策
（三）聘用條款及入職制度
（四）語文能力要求
（五）就招聘公務員的基本法測試
（六）中央招聘考試
（七）香港公務員的晉升
（八）公務員敍用委員會

第六章　香港公務員的任用
（一）公務員的任用概述
（二）公務員（按長期聘用條款受聘）
（三）政府合約僱員

第七章　香港公務員的培訓與發展
（一）公務員的培訓概述
（二）公務員培訓處
（三）中央培訓與部門培訓
（四）公務員培訓處四個核心範疇的工作
（五）通過資助鼓勵持續進修
（六）部門周年培訓發展計劃

第八章　香港公務員工作表現評核與獎勵
（一）公務員工作表現評核與獎勵概述
（二）香港公務員工作表現評核
（三）香港公務員的獎勵

第九章　香港公務員的薪酬
（一）公務員的薪酬概述
（二）香港公務員薪酬政策和制度
（三）薪酬趨勢調查
（四）更完備的公務員薪酬調整機制
（五）入職薪酬調查
（六）薪酬水平調查
（七）小結

第十章　香港公務員的福利
（一）公務員的福利概述
（二）公務員福利及津貼檢討
（三）附帶福利
（四）非附帶福利性質/與執行職務有關的津貼
（五）退休福利

第十一章　香港公務員的紀律
（一）公務員的紀律概述
（二）品行和紀律
（三）推廣良好品行
（四）制裁

第十二章　香港政府勞資關係
（一）香港公務員組織工會權
（二）香港公務員集體談判權及勞資諮詢協商制度
（三）香港公務員罷工權及其他行動
（四）小結

第三部分　結論
引言

第十三章　香港公務員制度——特色、評價、比較與借鑒
（一）香港
（二）澳門
（三）借鑒

附錄
參考書目

第一部分　概論
引言
本書第一至二章是概論部分，即從總體論述香港公務員制度。第一章介紹及分析香港公務員的政治中立、公務員體系的一般情況、具代表性官僚結構、公務員制度的法律基礎和公務員管理機構；第二章闡述香港公務員制度改革的歷程。其中公務員的政治中立／政治化程度、具代表性官僚結構／代表性以及公務員制度改革的歷程／歷史，是伯克（Hans A.G.M. Bekke）等人所設計的比較公務員制度分析架構的重點研究項目（見本書第一章）。

第一章　香港公務員體系
在香港，根據法律《公職人員薪酬調整條例》（第574章）及《公職人員薪酬調整（2004年／2005年）條例》（第580章）中的釋義部分對「公務員」作出的定義，「公務員」（civil servant）指由政府按公務員聘用條款僱用而任職公務員職級的公職人員。
（一）公務員／文官制度的起源與香港公務員的政治中立
一般認為香港公務員制度模仿、取法於英國的文官制度，文官制度（The Civil Service）的產生可以追溯到中國西漢時的官吏任免制度，特別是隋唐時新興起來的科舉制度，到後來由東印度公司傳到英國。英國的文官制度形成於19世紀中期，一來當時英國已進入工業時代，二來印度的殖民地管治日趨尖銳。
1854年，上議院兩名議員羅富國（Earl Stafford Northcote）與屈維恩（Sir Charles Trevelyan）向國會提交報告，提出公務員體系應保持中立，非政治化及非政黨化。強調官僚架構的專業性、持續性、理性與效率。報告的主要內容：（1）採用公開的、競爭性的考試錄用文官（civil servant）。（2）官員的提拔應按工作成績，而不是依據資歷。（3）將文官劃分為高級和低級兩大類。前一類承擔行政管理和政策性的職務，後一類承擔一般性的辦公室工作。（4）建立統一的文官制度。
可見西方文官制度吸收中國古代科舉考試的做法，事實上文官制度是借鑒於中國的科舉制度，再作改良，官員必須通過公開的考試以獲取擔任某些職位的資格，不再依封建時代貴族世襲官職的習慣。此類公務員，不隨政黨選舉成敗起落，以利政府穩定，政策連貫，不為黨派服務，但要恪守政治中立的原則。
英國借鑒中國科舉制度的優點，確立了通過公開競爭考試錄用政府職業文官的制度，公務員制度由此發端。在英國的影響下，西方國家在19世紀普遍建立了以公開考試、競爭擇優為基本特點的公務員制度；20世紀以來特別是第二次世界大戰以後，多數國家也奉行了公務員制度，公務員制度成為世界範圍內國家公職人員人事管理制度的主流及其現代化的基本標誌。
根據摩根和佩里（E.P. Morgan and James L. Perry），公務員制度的定義是指一正式中介架構在一特定地域，通過人力資源的運用為國家事務服務。
公務員制度是發韌於上世紀六十年代初期的比較公共行政（Comparative Public Administration）一個重點研究對象，1990年3月，一班學者包括伯克（Hans A.G.M. Bekke）、佩里（James L. Perry）和杜倫（Theo A.J. Toonen）等人專門為它舉行一場學術會議，會議的主要成果是對比較公務員制度（Comparative Civil Service Systems）的研究提出一個分析架構。該分析架構由以下研究項目／課題組成：公務員制度發展及改革的歷史、代表性（representativeness）、政治化程度（politicization）、內部勞動力市場（Internal Labor Market, ILM）、公眾輿論（public opinion）及公務員制度的類型（configuration）。
在本書裏，我們嘗試參照這個由伯克等人設計的分析架構對香港公務員制度展開研究，將以上研究項目納入本書各個章節，構成本書部分重要內容。在此先探討政治化程度即政治中立這個課題。
英國的文官體系是現代政體之中擁有最深遠歷史，也是最早成熟的公務員系統。在18世紀以前，每逢新首相和他的內閣官員上台，整個政府可能就得來一趟大換班。所以英國的公務員在18世紀初的時候，開始提出「永業」（permanence）的要求，意思就是在政府改組換屆時，他們用不着與主政者共同進退。因此有必要建立一批穩定的文官隊伍，他們不隨政治路線的改變而上下，要在各黨派之間保持中立（impartiality）；只對日常事務負責，執行部長的決策，如非必要不用上議會解釋政策，此之謂「匿名」（anonymity）。現代英式公務員體制的三大特色：中立、匿名及永業就是這麼推導出來。因為既要「永業」，公務員就不能太有政黨色彩，無論誰上台執政都得不存偏見地奉命效勞，執行政治領袖的政策方針。
時至今日，永業化（permanency）的含意體現於：（1）工作終身制（life　tenure）。（2）官員升遷主要基於年資。（3）由於制度限制，較難辭退公務員。（4）精英主義：公務員入職及升遷需經過競爭性的考核，能夠當公務員特別是高級公務員都被認定是精英。
香港政府保留了文官制度中最重要、最關鍵、最優良的部分——常任的公務員制度。常任的公務員制度是專業、常設、政治中立的。每個政策局中都設有常任秘書長的職位，有關的概念是——五年一任的行政長官和他的政治班子的上台、下台，不會影響不同的政策局和部門的恆常運作。香港可以有政治領導人的更替，但公務和政策工作是持續的。公務員在政治上必須中立，是英國文官體系首創的一種原則。香港跟隨英國，建立了一套有效而完整的公務員體制，香港公務員的政治中立原則也沿襲自英國。

1. 公務員的政治中立
在公務員制度文獻中，公務員的政治化程度，一向都是研究的其中一個焦點（見上文）。公務員體系越能保持中立，則政治化程度越低，反之則越高。
公務員事務局在2002年6月發出通告第8／2002號，詳細說明公務員必須恪守的原則和信念，包括：
（一）　堅守法治；
（二）　守正忘私；
（三）　對在履行公職時所作的決定和行動負責；
（四）　政治中立；
（五）　在執行公務時不偏不倚；以及
（六）　全心全意、竭盡所能，以專業精神服務市民。
所有公務員都有責任遵守通告內的基本信念和行為準則。
香港公務員政治中立的原則，包括以下主要元素：
（一）　公務員的政治中立，建基於效忠政府的責任；
（二）　所有公務員應對在任的行政長官和主要官員盡忠；
（三）　公務員必須衡量各項政策方案的影響，在政策制定過程中坦誠而清晰地提出意見；
（四）　在政府作出決定後，不論個人立場如何，公務員應全力支持，把決定付諸實行，並且不應公開發表個人意見；以及
（五）公務員應協助主要官員解釋政策，爭取立法會和市民大眾的支持。
（1）公務員參與政治及助選活動
公務員和市民一樣，享有公民及政治權利，但另一方面，社會需要公務員隊伍保持政治中立。政府在制定公務員參選和參與助選活動的政策方面的指導原則是，一方面要讓公務員享有市民應有的公民和政治權利，另一方面要保持公務員隊伍公正無私，避免出現實際或潛在的利益衝突，並力求在兩者之間取得平衡。
根據《行政長官選舉條例》（第569章），不論是在實際服務期內或正在離職前休假（包括辭職前休假及退休前休假）的公務員，均不得在行政長官選舉中被提名為候選人及當選成為行政長官。此外，根據《立法會條例》（第542章）和《區議會條例》（第547章），公務員不得在立法會和區議會選舉中被提名為候選人或當選成為立法會或區議會議員。公務員如擬競逐行政長官、立法會或區議會議席，必須退休（如年齡符合條件的話）或辭職，以脫離公務員隊伍。
除上述法律限制外，政府原則上不反對公務員（下文所列的人員除外）在實際服務期內或離職前休假期間，以個人身份：
（a）參與全國人民代表大會（下稱「全國人大」）港區代表的選舉會議及／或競選全國人大港區代表；
（b）作為候選人參加行政長官選舉委員會選舉和村代表選舉；以及
（c）在當選後擔任上述有關職位。

但他們在參與有關活動時，不可引致實際或潛在的利益衝突，並須遵守所有相關的公務員規則及規例。
此外，政府原則上不反對公務員（下文所列的人員除外）在實際服務期內或離職前休假期間，以個人身份參與各項選舉（包括行政長官／立法會／區議會選舉）的助選活動，但他們在參與有關活動時，不可引致實際或潛在的利益衝突，並須遵守所有相關的公務員規則及規例。政府的指引訂明，與香港有關的助選活動包括參與簽名運動或公眾集會、派發政治印刷品、公開發言支持政治組織、公開宣傳或鼓吹政見或候選人的競選政綱，以及為政治組織進行拉票或競選活動等。
政府雖然不反對個別公務員參加與本身職務並無利益衝突的政治及助選活動，但對於某些高級人員或因為本身工作性質而特別容易被視為有偏私之嫌的人員，則會被禁止參與任何政治及助選活動。這些人員包括所有首長級人員、政務主任、新聞主任，以及香港警務處所有紀律部隊人員。該四個組別的公務員（下稱「受限制組別」）由於本身職務及職責的性質，在參與某些選舉／助選活動方面一般受到較大的限制。署理以待實任這些職系和職級的公務員也包括在受限制組別內。
在2008年1月2日前，受限制組別的公務員（不論是在實際服務期內或離職前休假期間）：
（a）不得競選作為全國人大港區代表及成為全國人大港區代表的選舉會議成員；
（b）不得參與行政長官選舉委員會選舉、行政長官選舉、立法會選舉和區議會選舉；
（c）不得參與上文（a）及（b）段所提及的選舉的助選活動；以及
（d）如欲參與村代表選舉及有關助選活動，須按個別情況向公務員事務局局長申請特別批准，而在申請獲批前不得參與有關的選舉／助選活動。

最近，根據上文所述的指導原則，以及自回歸以來香港的情況，政府檢討對受限制組別適用的上述限制。認為有理據略為修改有關參與與全國人大有關的選舉和助選活動的限制，而其他限制則維持不變。
由2008年1月2日起，屬於受限制組別的公務員如正在放取離職前休假，可按個別情況向公務員事務局局長申請，要求獲准以個人身份參與全國人大港區代表的競選或助選活動和全國人大港區代表選舉會議。為此，當局已訂有一些特定條件及保障措施，包括：
（a）必須確定申請人申請參與與全國人大有關的選舉及／或助選活動時，正放取離職前休假；
（b）相關的常任秘書長／部門首長／職系首長已表明，准許申請人參與與全國人大有關的選舉及／或助選活動，與該員以前處理的公務不會有任何利益衝突；以及
（c）待公務員事務局局長批准後，申請人須遵守《官方機密條例》（第521章）、所有相關的公務員事務規例及通告所載有關外間工作或活動和公務員與外界通訊的規定，以及不得作出可能損害公務員隊伍良好聲譽或令人質疑公務員隊伍是否公正無私的行為。
（2）公務員參與政黨或政黨活動
公務員以私人身份加入政黨或參與政黨活動時，必須遵守當時適用於公務員隊伍的相關規例、規則和指引。他們須避免參與可能引致與公職身份或職務和職責有實際、觀感上或潛在利益衝突，或可能引致出現偏私情況的政黨活動。他們亦須確保以私人身份參與政黨活動，不會令政府尷尬，或損害或可能令人有理由認為有損其在公職上處事不偏不倚和政治中立的形象。他們必須遵守一切就參與政黨及／或助選活動所訂下的規限。
不論本身的政治信念為何，公務員必須對在任的行政長官及政府完全忠誠，並須竭盡所能地履行職務。在履行公職時（包括提供意見、作出決定或採取行動），他們不得受本身的黨派政治聯繫或黨派政治信念所支配或影響。公務員不得以公職身份參與黨派的政治活動，亦不得把公共資源運用於黨派的政治目的上，例如進行助選活動或為政黨籌款。