特區管治的挑戰

第一章一國兩制怎麼了？
葉健民 香港城市大學公共政策學系教授
踏進2017年，香港人對一國兩制的信心陷入了一個前所未有的低點。銅鑼灣書店事件內地人員跨境執法、全國人大就梁頌恆、游蕙禎的立法會宣誓程序進行釋法等事例，都令不少市民對中央政府信守高度自治承諾的決心，產生很大懷疑。再往前回看，2014年國務院新聞辦公室發表的《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》白皮書，以至後來爆發的雨傘運動，也同樣顯示出兩地在很多基本概念和價值觀念上有着差距與分歧。
本文的目的，在於為大家回顧《基本法》中高度自治原則背後的基本考慮，並且對目前的兩制分歧成因作出初步的探討。最後文章也會提出一些緩解矛盾的建議，以求令大家在思考一國兩制前景時，能有一個分析問題的參照。
一國兩制設計的幾個關鍵考慮
一國兩制的設想，是鄧小平當年為解決香港主權問題的大膽設想，他在1984年時，便有過這樣的闡述：
中國政府為解決香港問題所採取的立場、方針、政策是堅定不移的。我們多次講過，我國政府在1997年恢復行使對香港的主權後，香港現行的社會、經濟制度不變， 法律基本不變，生活方式不變，香港自由港的地位和國際貿易、金融中心的地位也不變，香港可以繼續同其他國家和地區保持和發展經濟關係。我們還多次講過，北京除了派軍隊以外，不向香港特區政府派出幹部，這也是不會改變的。我們派軍隊是為了維護國家的安全，而不是去干預香港的內部事務。我們對香港的政策五十年不變，我們說這個話是算數的。1
鄧小平的總思路是承認差異，彈性處理分歧，所以即使如資本主義和共產主義兩個制度的基本矛盾，也可以透過妥協性的制度安排，令兩者共存共生。
在具體設計上，它有幾條主要思路：
﹙1﹚ 保持香港的原有經濟制度為大前提。《基本法》容許九七後香港特別行政區享有相當優厚的經濟自由，包括自行發行貨幣、管理邊境海關、獨立身份加入國際組織等權力，而財政上也不用向中央上繳收入，這些都是維持香港資本主義制度相當重要的內容；
﹙2﹚ 特區政府可享有不低於英治時期的自治權。在設計九七年後中央與特區關係時，殖民地時期倫敦與香港的權力關係，是一個很重要的參考。簡單來說， 在中央眼中，《基本法》容許香港的自治權，不會低於九七年前的程度，甚至會超過當年的水平。例如英國君主可以單方面為殖民地立法、否定立法局通過的法律、委任港督安排等，這些原則實際上也一併納入《基本法》的內容中。在若干範疇上，特區政府更享有較諸回歸前更多優惠，例如中央不會在九七後委派內地官員出任特區官員，而香港也會成立終審庭，就自治範圍內的案件作最終裁決，而九七後特區政府也無須承擔軍費開支。對中央來說，英國人給予香港的自治權，中國政府不單會繼續容許，同時也會給予更多額外權力；

﹙3﹚ 國家主權是一個凌駕性原則，而非單純象徵性符號。在承諾高度自治之餘，如何體現宗主國的權威地位，是一個至為重要的設計原則。就是說，即使中央願意容讓香港可以在九七後享有前所未有的高度自治，但在若干重要環節中，中央必須保持關鍵的否決權力。這些權利，主要體現在人事任命和法律問題上。行政長官作為特區的首長，必須向中央人民政府負責，而他的任免權力亦完全為中央所擁有。而作為落實行政長官施政理念的問責官員的任免，也同時必須由中央決定。此外，《基本法》的修改和解釋，中央也保持絕對的控制權。作為全國性法律，《基本法》的修訂權和解釋權，為全國人大擁有，而它對《基本法》的解釋，也必須為特區法庭在作出相關裁決時採納和遵守。香港的意見也許會受到考慮，但最終決定權還是在中央權力機構手上。
單一制國度下的高度自治
在理解一國兩制下的自治權限時，一個很重要的認知，是中華人民共和國是奉行單一制制度的國家。
所謂單一制﹙Unitary System﹚，是指在處理中央與地方政府的分權安排時，一切權力均源自中央的模式。這種制度有幾個制度特點：
﹙1﹚ 中央與地方政府屬於從屬關係，並非對等地位；
﹙2﹚ 地方政府可以享有各種自治權力，但必須透過中央授權產生；
﹙3﹚ 這種權力下放，一般以全國法律形式列明，其制訂與修改權，也為國家議會擁有；
﹙4﹚ 由於一切權力源自中央授權，所以並不存在「剩餘權力」﹙Residual Power﹚這個概念，就是說假如中央沒有明言授予的權力，便不可理解為地方政府可以自動擁有。
簡單來說，在單一制國家中，中央與地方關係並不是一種對等安排，而是有明確的高低之分。
這種制度，與另一種普遍處理中央地方分權的制度：聯邦制﹙Federalism﹚的邏輯，剛好完全相反。
以美國為例，就上述四點來說，聯邦制的設計便截然不同：
﹙1﹚ 聯邦制強調全國與地方政府是一種夥伴關係﹙Partnership﹚，地位平等，只是各自有不同權限， 各司其職，沒有高低之分；
﹙2﹚ 地方政府權限由國家憲法保障，憲法為全國最高法律，地位尊崇，一般情況下它的修訂程序遠較修改一般法律艱難，通常必須有中央與地方政府及議會共同參與及同意方可修改，而非中央權力機關可單方面更改分權內容；
﹙3﹚ 聯邦制國家的出現，一般為若干主權國家為了發展和政治原因，同意結盟為一個更大政體，過程中願意放棄若干權力以組成聯盟。所以從邏輯上，既然權力原本來自這些現今已成為地方政府的單位所有，於是便有所謂剩餘權力的概念產生。就是說凡是憲法中沒有說明屬於中央，又未有明令禁止地方不可行使的權力模糊地帶，原則上便應由地方政府享有。如出現具體爭議，將由法庭作出仲裁。
所以，聯邦制與單一制的分別，並不在於地方政府享有自治權力的多少，而是分權辦法、憲法保障和處理分歧上的異同。要理解香港的高度自治，就必須明白單一制的運作原則。