民主觀察：2016-2017回顧

〈推薦序一〉
民主超越法治的台灣合法性軟化亂象
◎ 許育典（成功大學法律學系特聘教授兼社會科學院院長）

在台灣社會，經常會發生「議員跨校園」的事件，尤其是縣市議員關說國中小校長的問題，例如：桃園縣觀音國中校長因拒絕縣議員的教師甄選關說，導致被縣議員質詢時推倒受傷；台中縣立新國中校長因不堪議員關說便當廠商的壓力，於校長室內上吊自殺。事實上，在行政院將教育統籌款撥付地方自行分配經費後，盤根錯結的地方民代勢力常常跨入校園，尤其地方民代介入教師甄選、便當或教科書採購等事務，時有所聞且層出不窮，只是未必在媒體曝光而已。這類「議員跨校園」的嚴重問題，突顯出民主超越法治的合法性軟化亂象，值得我們加以反思及檢討。

在台灣民主化的過程中，相對於解嚴以後民主期待與要求的快速發展，法治化的腳步十分緩慢。因此，在人民尚未熟悉民主的制度，而國家整體法制又無法配合民主化的落實下，人民不僅無法瞭解國家法治化的意義，而且也並未充分信賴台灣的這套法律體系。在這樣的背景下，再加上過去立法者或執政者在制定或執行法律之際，時常短視近利地因為選票的左右，而容忍不法的行為，更是促使民粹主義在台灣的抬頭。這樣一來，使得民主逐漸超越法治，成為一種「投其所好（選票利益之所在）的民主」。因此，當某些人民群體還不瞭解民主與法治的內涵，而選擇短期內對自己現實上最有利的方式來解決問題，卻可能長期上對台灣社會的民主與法治產生永續破壞的結果。立法者或執政者在制定或執行相關法律時，如果為了政治利益的現實選舉考量，而容忍某些人民群體的不法行為，此容忍不法行為的選舉考量，會逐漸導致合法性的軟化。也就是說，這種情形看在其他服從法律之多數人民的眼裡，可能使他們不信賴台灣的法律體系，甚至造成法律實際執行上處處荊棘而無法令人信服的結果。

由於台灣在快速民主化而未相對充分法治化的如此背景下，造成民粹主義在台灣日漸地發展，同時使得立法權與行政權可能因為選票的考量，而置法治國家保障人民權利目的於不顧。這種現象在地方比中央要嚴重許多，因為地方民代比中央立委的法治素質普遍更為低落，地方民代（立法權）因受到人民（教師甄選）或廠商（便當及教科書採購）請託，而以政治利益的現實選舉為考量，時常會有關說國中小校長的情形；國中小校長（行政權）則由於學校預算須經地方民代同意通過，一般多會容忍地方民代的關說等脫法行為，也時聞啞巴吃黃連之嘆。就此「議員跨校園」之民主超越法治的亂象而言，是近十年來民主在台灣社會快速發展的變態，而且也直接滲透到代表人民意思表示的議會，經由地方民代的校園預算控制（有點類似人民的選票），同時也造成校園行政權過度受到地方議會的拘束。即使偶一出現深具法治素養的國中小校長，稍有明確拒絕關說而合法公平處理者，其接踵而來的問題與麻煩，可能應接不暇。關心台灣的教育環境者，其實可時時看到這種處處充斥著投其所好的民主變體，不僅憲法上設計的權力分立制度受到破壞，而且整個法治國家的人權保障內涵也會漏洞百出。

其實，終結民主超越法治的「議員跨校園」合法性軟化亂象之道，應該是如何使台灣的立法者（包括中央與地方民代），瞭解民主與法治的實質意義，及其保障人民基本權利的真正內涵。但是，立法者也是由台灣人民選舉而產生；因此，如何真正解決這個問題，毋寧是要透過全民的人權法治教育運動，使台灣人民瞭解實質法治的內涵，尊重他人的基本權利，而進一步選出具有類似想法的立法者，共同促成法治國家在台灣的實踐。值得一提的問題是，桃園縣觀音國中校長在議會被議員辱罵、毆打倒地的畫面，透過電視畫面傳送到民眾眼前，是一種極為反面的人權法治教育，相對於政府口口聲聲高喊的「人權立國」，這簡直成了絕對的反諷。

最後要強調的是，如果法的目的，可透過人權法治教育的實施，成為人民具體的生活文化，法治國家就會在台灣生根。在我國的憲法規範下，人民的基本權利，本來就是國家組織存在的目的。然而，由於歷史與政治的複雜因素，台灣在快速民主法治化的過程中，國家組織的諸多部門（尤其是立法者），並未以保障人民基本權利為務，政黨的政治利益被立法者無限上綱，甚至由此極端地形成族群的對立，反而淹沒了人民是國家目的之法治國理念。事實上，人就是人，不論在哪裡出生的人，或選擇哪一個政黨的人，只要是以台灣作為生命的依歸，生活在這塊土地上的人，每個人民都受到憲法的保護。在法治國下，作為國家組織的部門或成員，不應受到自身政黨或族群的影響，而忽略其以人民為目的的憲法任務。如果一個國家的立法者，看不清自我的憲法價值，這是人民的悲哀，更是國家的沈痛。悲哀的是，人民選擇立法者的無知，會導致自身權利受損；沈痛的是，國家組織的欠缺公共理性，將導致民主法治國的路途遙遙。台灣現有的民主法治成果，是一個難得的和平機緣所生，但它絕非出自偶然，有很多人、事的奮鬥與累積。現在生活在台灣的任何人，都應珍惜一呼一吸間的自由，並用心去感念與維護。而適值立委選舉之際，又發生立法者的違法爭議，使人不得有感而發。

「民主觀察：2016─2017回顧」，是一本為了台灣的學生而談民主的好書，很適合中學生與大學生作為課外學習公民社會的教材，主編者邀請我寫序言，想想我應該提醒大家：民主應以法治為界線，因此以民主超越法治的台灣合法性軟化亂象為序，並舉「議員跨校園」的台灣常例為誡，希望台灣在實施多數決的民主之時，能夠以保障人民基本人權的法治目的為依歸，讓自由民主法治的憲法秩序在台灣實踐。

〈推薦序二〉
以法治國為原點，反思威權政府的制度與思維
◎ 周宗憲（國立勤益科技大學基礎通識教育中心法政組副教授）

自由民主憲政秩序的基本元素，包括人權保障、民主、權力分立與法治。其中，人權保障可謂是民主的基礎，民主政治可謂是人權保障的實踐。立憲民主法治國家及其政府，因是以人權的保障為其存在的正當性根源與核心價值，故而必然在政治體制上採民主體制，並且藉由分權制衡與法治體制的運營，避免國家權力的專擅與濫用以確保人權。據此，憲法下的國家機關之權力關係應是：一、國會應依憲法保障人權的本旨，制定保障、落實人權與實現正義的法律；二、政府應依具此內涵的法律之授權，制定行政命令與施政；三、於國會或政府牴觸憲法本旨濫用公權力，司法權應予制衡以捍衛憲法與人權。此外，於代議民主制度下的國會與政府背離立憲主義基本核心價值而運作失靈時，作為國家主權者的國民得以直接民主的具體作為做最終的決定。再者，有鑑於地方自治係國家實踐民主政治的重要基礎，不受國家恣意干預、保障地方住民參政權的地方民主治理，亦是國家實施民主憲政不可或缺的環節。

而對此自由民主憲政秩序的基本認知與信仰，仍須透過教育體制與國家自由民主的實踐經驗，內化成國民的政治人格，始能形塑國家踐行憲政所需的民主政治文化。不過，依吾人長年於大學擔當憲法通識課程教學經驗所見，學生普遍對事涉人權與民主的公共議題冷漠，見解深受多數民意與主流媒體支配，欠缺進行有人權關懷的獨立客觀思辨之能力。因此，設計系列以受媒體或國民熱議，因此大眾較不陌生的公共議題（時事）為素材，融入學理做簡易且有體系的分析，而非作深奧學理探討的學習書，對於提升國民關注公共議題，與涵養其有符合民主憲政核心價值的基本思維能力，乃頗具意義。

『民主觀察：2016─2017 回顧』一書係由向來極關注青年國民法政意識啟蒙的青平台基金會所出版，邀約相關領域的學者專家依其專精領域所撰寫的一本結合時事與基本學理，並極具進步與批判思維的學習書。本書的第一篇「行政民主」，作者分別就（一）國是會議與各項委員會、（二）特別預算案中的「競爭型計畫」，以及（三）「開放政府」的政策推動，檢視民進黨政府實踐行政民主的手段與成果。有助於吾人思考政府於相關施政中融入行政民主的內涵之應有作為。第二篇「國會民主」，作者闡述了（一）國會在民主國家的意義、（二）第九屆國會內部改革的成果及目標（包括國會透明化、國會調查權、國會專業化與選民服務）、（三）民進黨全面執政後所通過的法案及目標（包括年金改革、不當黨產條例、選罷法修正、司改與國會）。提供了有用的資料以明瞭國會於民主國家所應發揮的功能，以及對民進黨全面執政後的國會，檢視其在國會本身的改革，以及在憲政改革法案的制定方面之具體表現。第三篇「司法民主」，作者以太陽花學運抗爭事件為素材，除介紹檢察官起訴的犯罪事實，與引用公民不服從概念的法院無罪判決外，另從憲法的高度，對於作為阻卻違法事由的公民不服從，做了詳細的闡釋。有助於吾人於思考具高度政治意涵的陳抗事件之合法性時，能具備最為重要的憲法思維。第四篇「地方民主」，作者闡釋了（一）地方民主與地方自治制度之保障實踐、（二）台灣實行地方自治的歷史源流考察、（三）地方自治的基礎理論、（四）地方民主的生理與病理現象，並對發生在我國地方民主治理中的若干事件進行解析。有助於吾人了解地方自治的一般學理，與我國實施地方民主治理的歷史脈絡，以及反思、檢討其制度運作上的問題。第五篇「直接民主」，作者首先說明直接民主制的概念，其次對我國實施公民投票的現制（包括鳥籠公投、公投年齡下修與公投門檻、公投與領土變更）加以檢討，再者，並從比較憲法的角度，介紹了日本憲法所定的直接民主制（包括最高法院法官的國民審查、地方特別法制定時的住民投票，與修憲的國民投票），以及地方層次的直接民主制。提供了助益吾人了解直接民主的內涵與我國現制中應被檢討的問題點，以及明瞭外國相關法制的重要資料。第六篇「轉型正義」，作者分別闡明了（一）黨產條例（1. 黨產條例的立法經過、2. 黨產條例的功能、3. 不當黨產的處理狀況）、（二）促轉條例、（三）原住民族轉型正義、（四）政治檔案法、（五）黨職併公職的議題，有助於吾人以現代法治國家保障人權、追求正義為思考原點，反思過往專制威權政府背離人權與民主核心價值的制度與舊思維。

綜上所述，本書對於我國實施民主憲政時所應顧及的面向，以及於此面向所呈現的制度或現象，進行了深入淺出的介紹與檢討，相信對於讀者從關懷人權與民主的視野觀察、反思我國 2016 年至 2017 年的憲政發展，深有助益。