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作者簡介

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目次

書摘/試閱

1987年7月15日,蔣經國總統下令解除臺澎金馬地區三十八年的戒嚴、開放報禁,政府接著開放黨禁,全面改選國會與民選總統,臺灣順利完成政治民主化。
自由、民主是臺灣傲人的成就。從實施地方自治、解除戒嚴到總統直選,乃至於二次政黨輪替,臺灣民主不僅是新興民主國家的典範,更是臺灣人的驕傲。我們珍惜臺灣民主成就的同時,也希望藉由討論與思辨,呼籲大家關注最近幾年來臺灣民主的倒退現象,因為自由法治若無法捍衛,則臺灣民主與邪惡政治將沒有多少距離。凡是真正追求民主理想的人,都必須站出來遏阻各種危害民主的惡行,並以選票表達我們的意志,讓臺灣民主能重返正軌。
本書由各領域學者專家執筆,期望幫助讀者深切了解臺灣民主的可貴之處,以及目前臺灣與民主理想之間的距離。

 

作者簡介
馬英九(中華民國第12、13任總統、馬英九基金會董事長)
江宜樺(長風基金會董事長)
夏珍(《風傳媒》總主筆)
黃年(《聯合報》副董事長)
廖元豪(國立政治大學法學院副教授)
李念祖(東吳大學法學院兼任教授)
葉慶元(泰鼎法律事務所合夥律師)
蘇永欽(國立政治大學講座教授)
石世豪(國立東華大學法律學系教授)
劉義周(國立政治大學政治系名譽教授)
李復甸(中國文化大學法律研究所教授)
張永宏(輔仁大學法律系助理教授)
吳玉山(中央研究院院士)
施威全(倫敦大學伯貝克法律學校博士)
彭芸(國立政治大學傳播學院兼任教授)
陳淳文(國立臺灣大學政治系教授)

編者簡介
馬英九基金會
馬英九基金會以「為國家找出正確方向」為宗旨,搭建公共政策平臺,讓關心國家發展的人士,對於弱勢、青年、文化、能源、兩岸、外交等重要議題,能有一個研討與發聲的管道。
基金會透過政策研究、主題論壇、青年營隊等方式,匯聚各方智慧與能量,希望結合各個世代的想法與力量,擘劃出確切可行的政策路線,為「國家方向」重新定位,讓臺灣重返正道,走出困境。

長風基金會
長風文教基金會以「提升公民文化素養、協助青年連結國際」為宗旨,透過政策研究、專題演講、青年論壇、學生營隊、國際交流等活動,鼓勵社會大眾及青年學生共同探討臺灣未來發展的願景與策略,並以建立社群網絡、分享研究成果等方式,進一步發揮思想交流的功能。
基金會取名「長風」,意寓「乘長風破萬里浪」,靈感來自唐朝詩人李白的詩句:「長風破浪會有時,直掛雲帆濟滄海」。期待民間力量凝聚淬煉,形成沛然莫之能禦的長風,突破一切險阻。

導論(節錄)
臺灣民主的興衰  江宜樺(長風文教基金會董事長、國立中正大學特聘教授)
一、民主不是理所當然的制度
民主政治不是一個容易的課題,因為民主制度在人類歷史上從來不是一個理所當然的制度。
在歷史記載比較清楚的三千多年歷史裡,民主制度的出現及延續,最多不過三百多年。換言之,在人類曾經實行的各種政治制度中,民主既不是最早的制度,也不是唯一的制度,更不是經過最長時間考驗的制度。
有人認為民主雖然歷時不久,但應該是最好的政治制度,因為這種制度尊重人民的意志與選擇,反對權力的專斷與濫用,可以成為人類理想制度的歸宿。但也有人認為民主政治缺失仍多,常常做出不理性、不專業的決定,實在談不上有多完美。借用英國首相邱吉爾的名言來講,民主只是我們勉強可以接受的制度,但絕非最好的制度。
民主政治的歷史經驗的確有限,除了在古希臘時代曾經曇花一現之外,它是在兩、三百年前,才從西歐及北美開始萌芽,慢慢擴散到世界其他地方。我們仔細回顧人類採用民主政治的過程,就會發現不論就其建立、鞏固,或擴張而言,民主政治都是人類政治實驗的一個奇蹟。
民主的建立並不容易,因為人類在大部分時候,寧可相信一個開明的專制君主,把政治權力交給這個君主,也不願意把政治權力交給所有平民百姓,讓大家集體行使統治權。這種想法在古希臘哲學家柏拉圖的名著《理想國》裡,用「哲學家皇帝」的概念,把它表達出來。柏拉圖強烈反對當時雅典所實施的民主政體,一心期待有個文武兼備、智慧卓絕的哲學家能出來拯救眾生,讓國家獲得長治久安。
西方社會一直到近代初期,都仍然相信君主政治,而不是民主政治。在十八世紀的啟蒙運動時期,有不少國家採用「開明專制」做為他們理想的政治形態。大部分的思想家都認為庶民的智能不足以治理國家,如果讓所有民眾都擁有投票的權利,會釀成無法想像的政治災難。
西方固然相信君主政治,東方更是崇拜帝王、先知或法老。中國歷史上以「聖君賢相」為政治理想;印度歷經王朝、蘇丹與帝國的統治;古埃及王國長期信仰法老;阿拉伯帝國的統治者則是哈里發。在這片廣袤無垠的土地上,幾千年來民主都不是人們相信的制度。
一直到三百多年前,當英國議會開始嚴格限制君主的權力,當美國開國元勛開始設計一種主權在民的制度時,民主才在一種非常特殊的歷史情境下,被逐步建立起來。這種制度不依賴開明君主,而主張由所有老百姓以主權者的身分,共同決定攸關他們利益的公共事務,並且可以透過定期選舉,決定誰能擁有統治的正當性。這種相信人民治理能力的設計,在歷史上毫無疑問是少數例外。而民主就像在沙漠中突然綻放的鮮花一樣,是令人驚訝的奇蹟。
直到今天,當許多第三世界國家面臨民主或威權的選擇時,如果問自己一個問題:究竟是要趕快找到一群菁英,相信他們的知識、經驗與智慧,由他們來治理這個國家?還是要把統治權交給所有人民,相信他們都具有足夠的知識與判斷能力,讓他們行使投票權?答案往往仍然是前者而不是後者。
因此,民主的建立從來就不是理所當然的事情。在西方世界,它歷經了幾百年歷史的摸索;在大部分的東方國家,它仍然還沒有被實驗的機會。臺灣是相對幸運的,因為經過幾十年的努力與實驗,民主已經扎下基礎。現在大部分臺灣人都對民主習以為常,以為民主是與生俱來的制度,而實施民主彷彿也屬理所當然,但其實民主的建立非常不容易。
第二,民主的鞏固也不是容易的事情。從第一個民主國家開始出現,到今天全世界有一百多個民主國家,看起來好像一個國家只要開始舉行選舉,隨後就會一帆風順,其實完全不是這麼一回事。許多國家在轉型為民主之後,過不久又放棄民主,或被威權政體所取代。這是一個起起落落的過程,雖然加入民主陣營的國家愈來愈多,但其中有很多都不能算是穩固的民主國家。
根據學者的統計,全世界實施選舉制度的國家,占所有國家總數的百分之六十左右。但是一個國家有定期選舉,並不代表這個國家的民主政治已經上軌道。如果以比較嚴格的「自由主義民主」(liberal democracy)的標準來看,許多國家雖然有選舉,但是人權沒有保障、政黨沒有公平競爭、法治沒有貫徹、司法體系也沒有獨立,實際上並不是「自由民主」,而是「威權民主」。以這些標準來看,學者統計全世界真正合格的民主國家,到目前為止只有百分之四十左右。
換言之,在我們生活的時代中,民主仍然不是多數國家採用的制度。因為在民主政治逐漸擴展的過程裡,很多國家在施行民主一段時間之後,發現民主不能帶來經濟效益、社會穩定,或是由於威權勢力的趁機崛起,又紛紛放棄了民主。這種民主倒退的情形,在我們鄰近的東南亞國家,或在比較遙遠的拉丁美洲及非洲,都屢見不鮮。
已故的哈佛大學教授杭廷頓先生(Samuel P. Huntington)曾經寫過一本書,書名叫《第三波:二十世紀末的民主化浪潮》。他形容民主化的歷史就像一波又一波的浪潮,總共可以分成三個大波段。第一波民主化發生於美國革命與法國革命;第二波民主化發生於第二次世界大戰之後。最近的這一波民主化浪潮則是從一九七四年開始,隨著葡萄牙與西班牙獨裁政權的垮臺,擴散到許多歐、亞、非國家,甚至造成東歐共產體系的解體。第三波民主化是一個波瀾壯闊的歷史運動,比過去第一波、第二波民主化更為驚人。
可是最近史丹佛大學的戴雅門教授(Larry Diamond)提醒我們,第三波民主化已經出現退潮現象。到二○一六年為止,加入第三波民主化的國家有將近六十個,可是其中有二十九個新興民主國家,在不到幾年的時間裡,又放棄民主,倒退回威權專政政體,其陣亡率大約占了一半,令人無法樂觀。戴雅門教授想提醒的,就是民主政治雖然看起來不斷擴張,但是也隱藏著倒退的危機。民主化並不是「一旦建立,就高枕無憂」的工程,所以本文才會強調,民主的鞏固並不是容易的事情。
第三,就算民主鞏固了,但是民主的維護也不是容易的事情。我們剛剛講的例子,像葡萄牙、西班牙,或是像臺灣、南韓、菲律賓等新興民主國家,都是在一九七四年之後出現,屬於第三波民主化國家。她們的民主根基不夠穩固,也許容易出現倒退現象,但是對於已經存在幾十年、甚至幾百年以上的資深民主國家,例如美國、英國、法國、德國,我們又看到什麼現象呢?不幸的是,我們發現這些老牌民主國家一樣面臨民主倒退的問題。
美國自從選出川普總統後,憲政體制開始出現危機。因為川普總統行事風格不按常理,重大政策一意孤行,不僅造成府會之間衝突升高,也讓美國社會陷入嚴重分裂。他為了遂行自己的競選承諾,一再頒佈緊急命令,挑戰美國三權分立的傳統。
在英國,脫歐公投結果出爐之後,也同樣造成全國性的社會分裂及嚴重的朝野對立。首相梅伊由於無法順利達成脫歐協議被逼下臺,整個內閣必須再度改組,但新內閣仍然無法處理北愛爾蘭的邊境檢查問題。蘇格蘭揚言英國脫歐之後,他們也要脫離英國。許多英國人甚至因為對公投結果不滿,要求再舉辦一次公投,整個社會為此陷入混亂。
在德國、法國、義大利等歐洲國家,最近幾年因為沒有辦法妥善處理難民以及移民的問題,國家同樣陷入分裂危機。事實上,歐洲各國目前都出現了反歐盟、反移民的民粹主義政黨,並獲得相當多民眾的支持,考驗著民主政體因應危機的能力。
我們這個時代所看到的,並不是民主擴展的曙光,而是民主倒退的陰霾。無論是新興民主國家或資深民主國家,都因為民粹主義或威權復辟,而面臨民主崩壞的挑戰。
容我再度強調:民主的維持不是只有對那些剛民主化不久的國家,是一件困難的工作,即使對所謂的老牌民主國家而言,也不是一件理所當然的事情。這就回到本文一開始所強調的命題:民主從來就不是一個容易的課題。

 

序/臺灣民主,是進步?或退步?/(中華民國第12、13任總統、馬英九基金會董事長)
導論/臺灣民主的興衰/江宜樺(長風文教基金會董事長、國立中正大學紫荊講座教授)

三十三年夢,民主──向後‧打轉/夏珍

轉型正義與民主
轉型正義的真相與標尺──我們與正義的距離/黃年
異哉,所謂防衛性民主──動員戡亂時期的鄉愁/廖元豪
個案立法──臺灣與民主的距離的法治標尺/李念祖
轉型正義在臺灣─黨產會&促轉會/──「轉型正義」or「黨同伐異」?/葉慶元

獨立機關與民主
從獨立機關測度民主赤字/蘇永欽
維護通訊秩序、意見自由──監理獨立:隔開與惡的距離/石世豪
選舉的品質與臺灣民主/劉義周
打蟑螂的拖鞋──監察院/李復甸
解構司法民主化浪潮/張永宏

公民社會與民主
自由主義的危機──獨立機制的崩壞/吳玉山
被認同政治綁架的公民社會/施威全
民主社會的媒體/──臺灣媒體與善的距離愈遠、與惡的距離愈近?/彭芸
學術自由與民主/陳淳文

附錄/圓桌論壇

學術自由與民主 陳淳文(臺灣大學政治系暨公共事務研究所教授、中央研究院法律學研究所合聘研究員
前言
過去我們長期沉溺於「亞洲四小龍」的稱號,習於以自己的經濟發展成就為豪。其實中華民國迄今的民主法治發展成果,遠比經濟發展成就更為重要;因為要讓國家富起來不算特別難,現今亞洲各國大都也逐步走上富有之途。真正困難的是除了溫飽之外,還要能夠進一步建構民主法治社會。而民主法治價值與其理念的滋長、宣揚與實踐,就像所有的知識、價值與文明的生成與傳承一樣,都必須要以學術自由為前提。只有在不論是國家政治權力部門還是社會部門,二者都能對學術自由抱持尊重的態度,經濟與民主法治才有可能二者皆逐步發展起來。然而,企圖影響或甚至是抑制學術自由的力量始終存在,且此股力量的消長往往決定了國家社會整體的榮枯。

一、學術、文明與大學
學術研究活動是人類社會進步的動力,也是締造文明與促使文明演進的推手。沒有學術研究自由,知識無法滋長,文明無法演進。中古歐洲近千年的宗教控制在相當程度上阻礙了學術發展,例如因宗教因素禁止人體解剖而阻礙醫學進步,就是最好的例子。反之,在逐步解除宗教桎梏之後,歐洲開始蓬勃發展,以極快的速度推動文明演進,並主宰全球事務數百年,迄今不墜。歐美國家之所以能引領文明發展,正是因其能締造一個學術得以蓬勃發展的自由空間,使得這些國家能產生思想並擁有知識,進而擁有了宰制全球的力量。
除了自由的發展空間之外,學術研究還要有基本的經濟條件與社會條件為其前提。先就經濟條件而言,其實就是兩種經費:一是研究者自己生存所需之經費,一是研究工作所需之經費,也就是包括器材、設備與人力等各類經費。作為思想家,或是人文社會科學研究者,研究所需之經費相對較小;但若是科學家,往往研究所需之各類經費極為龐大,遠非個人所能承擔。包括大學在內的各類學術研究機構的設置,將學術研究從原本是「個人化」與「非制度化」的情境,轉變為「機構化」與「制度化」,此與科學研究所需之經費龐大密切相關。再就社會條件而言,思想的散播與知識的運用,需要存在公共論壇(精神與意見市場)與自由經濟市場(物質市場)等兩種市場。公共論壇作為思想散布與意見交流的精神平臺,讓分享、辯論、批判與對話成為可能。如此得以產生思想與知識,促進文明演進,讓人們得以更接近事實與真理。自由經濟市場則是一個開放的競爭環境,讓各類知識的運用得以在自由競爭市場上檢驗,市場的回饋既是研究者努力之報償,同時也能引導研究的更新與深化。
在另一方面,因為學術研究能產生知識,而取得與掌握知識就是掌握力量。若是能夠成立研究與教育機構,其既可掌控思想與知識,亦能聚集研究者與培訓菁英;此自然成為各方勢力所高度關注之事項。西方之「大學」正是在此背景下,先由宗教勢力所設立,希望透過神學研究統一天主教之思想與教義,並且透過教會所設置之學校傳遞教會的官方思想。歐洲中世紀大學之設置,往往需要取得羅馬教會之特許,同時也要得到大學所在國之國王的認可。國王認可的內容,就是承認大學在王國之內享有獨立自主的特殊地位,不受王權直接管理統治。在教會的羽翼下,大學不受世俗權力(即王權)所管轄,但其用於對抗王權的獨立自主地位,在一定程度上亦得以排除教會的干涉。
大學及與其類似之教學研究機構的存在,使得學術研究得以滋長與發展。大學一方面提供研究者之生存所需,另一方面也提供研究者之研究所需;更重要的是大學的獨立自主地位使大學自己成為一個公共論壇,讓各種思想與研究成果得以自由公開散布。換言之,具獨立自主地位之大學,同時得以滿足學術研究所需之經濟條件與社會條件,因而成為西方學術研究的核心,人才培養的重鎮。對於人類之知識與文明而言,大學的存在一方面得以負責「生產」(知識、思想與研發成果),同時也肩負「傳遞」(教學與發表)與「保存」(大學出版社、圖書館與博物館)的功能。

二、民主對抗學術與大學
歐洲中世紀所設立之大學,皆早於近代民族國家興起之前。其演進歷程乃是逐步排除教會勢力與國家勢力的干擾,以學術研究與教育為其存立基礎。所謂學術研究,包含追求真理、創造知識與散布思想。所謂教育,即是培養知識菁英,也就是要培養擁有知識,並且能獨立思考的理性批判者。然而不論學術研究還是教育,在本質上皆與民主原則相互牴觸。
民主最簡單的理解就是一種決策程序,在平等基礎上,以一人一票,票票等值的投票原則決定公共事務。民主考量的重點是「量」(票數),至於在「質」(人的思考與意見)的面向上,則假設人人平等,無智愚之別,故票票等值。然而學術研究與教育恰恰是僅考慮「質」的面向,因「質」之不同,亦即是優劣程度之差異,因而產生階層化與位階化。基於「質」的階層化,「同儕專業評價原則」才應是此二領域的運作原則。學術研究成果的評價與學生學習成果的評價,都必須以專業品質之優劣為其評價基準,與「量」完全無關。
然而隨著民主化在各個領域發展,學術與教育亦為民主化所籠罩。特別是在教會勢力式微之後,民主社會下的政治力(國家)與經濟力(企業資本家)紛紛搶進大學與類似之教研機構,以期掌握知識,進而掌握力量。國家與資本家在財務上挹注經費,但同時也透過經費分配與運用引導大學之運作,決定研究議程,乃至於主導知識與思想之發表與傳遞。然而政治力與經濟力基本上都是「量」的概念:前者是選票,後者是鈔票。任何政權的執政者都有想要掌握知識生產,控制知識分子,並想要透過教育來培養政權的效忠者;因而他們都有染指大學與其他教學研究機構的自然傾向。從控制設立,控制人事,控制招生,控制課程,控制經費,控制研究方向,乃至於控制內部行政等,不一而足。同樣的,企業財團透過捐款也想介入前述各領域;尤其希望大學之研究成果可以轉換成工業生產技術與商業運用,以為企業財團創造利潤。政治力與經濟力的夾殺,使得大學本該擁有的獨立自主空間日益萎縮。此外,民主化社會下的大學,必須敞開大門,迎接具平等地位之公民。大學的教育使命已經從培養具理性批判能力之社會菁英,質變成培養具專業生產能力的技術人員。大學開始接受為數龐大的學生,並以他們畢業後的就業考量作為大學教育的最主要目的。不僅國家與企業廠商成為大學的顧客,連學生也成為大學最主要的顧客。大學不僅必須回應其顧客之所需,甚且應以其顧客之意志為其意志;因為顧客永遠是對的。

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