政體轉型與空間抗爭（簡體書）

序言
•張庭偉

香港，東方之珠，二戰結束後東方最重要的國際金融商貿中心，也是中國最重要的對外經濟視窗。當前，這個中心正在轉型之中。在各種表像的變化後面，是全球政治經濟變化背景下香港政治經濟的轉型。于洋博士的《政體轉型與空間抗爭：源自香港私有公共空間政策視角的政體考察》一書對此進行研究，可謂正合其時。

一
也許可以從學術性、政策性、現實性三個維度來解讀《政體轉型與空間抗爭》。
第一個維度是學術性的。本書應用的分析框架是誕生於美國的政體理論（the Regime theory），這是1980年代以來美國政治學及城市研究界討論的主要理論之一。作者比較全面地回顧了政體理論提出的背景、基本觀點、演化過程及當前動態，並且把這個理論應用在香港，分析了香港城市政體的構成及未來的可能趨向。當年提出政體理論時，理論的主要創建者之一斯通（C. Stone）曾經說過：應用政體理論必須符合兩個前提條件：一，必須具有一個民主選舉的政治體制；二，必須具有一個自由市場的經濟體制。這就意味著並不是可以把政體理論應用在任何案例中。或者說，政體理論只能局部應用到那些不完全符合前提條件的案例中，而且這種應用也是有爭議的。但是香港可以說基本上符合了這兩個前提條件，所以是一個合適的應用案例。本書的副標題“源自香港私有公共空間政策視角的政體考察”，正說明了作者寫作的目的：通過研究香港私有公共空間問題，進一步剖析“政體是如何形成的”這一政體理論的核心命題；同時政體理論應用於香港這個非美國的案例，也可以豐富、檢驗理論的外部有效性（external validity），所以從學術性的角度，本書具有很好的價值。
第二個維度是政策性的，作者詳細研究了香港私有公共空間的政策問題。古今中外，所有城市均有供公眾使用的各種公共空間，而歷史上大部分公共空間是以公共投資建造的，它們構成了城市公共服務設施的一部分。但是在美國，自1970年代末進入全球化時代以來，隨著資本的全球自由流動，城市中企業外流，地方政府稅收因之減少，城市管理的模式也發生變化。大部分城市政府面臨著城建資金短缺的困境，市政府不得不在城市建設中和私人資本結成夥伴關係，採用公私合作的模式（public private partnership, PPP）。私人投資在城市建設中的範圍越來越廣泛，很多涉及公共空間專案。政府支持這些項目，對投資者提供各種優惠，也要求投資者做出回報，例如在項目中為公眾提供公共空間，並且保證公眾不受阻礙地自由使用這些空間。因此，當代城市中出現了很多產權屬於私有、卻為公共使用的所謂“私有公共空間”（privatelyowned public space, POPS）。這就引發了這樣特殊性質的公共空間的政策問題：什麼樣的政策原則才能既鼓勵私有投資，又保證公眾使用，同時允許政府在一定程度可以參與管理？本書把香港的私有公共空間政策作為政策分析的平臺，參照紐約、芝加哥等城市的相關政策，討論了這些政策的功過得失。以美國為例，很多城市通過政策法規來處理私有公共空間問題，通常以容積率（FAR）獎勵來鼓勵開發商提供對公眾開放的公共空間，並且已經取得不少成功的經驗，例如芝加哥河濱地帶的河濱走廊專案（River Walk）。但是政策上也仍然存在一些困境，這種政策困境乃是源於私有公共空間的特殊性質。例如紐約曾經發生過的“占領華爾街”運動，示威者所佔領的其實是一個私人所有、但對公眾開放的街頭公園。由於對公眾開放，政府向來給予支持，只要業主同意，政府一般不干預公眾使用。但是示威者的佔領行動確實影響了城市的正常運行，無論出於什麼考慮，市政府最終不得不加以干預。問題在於，政府缺乏法理依據去取締佔領者，因為那不是政府有權管理的真正“公共的”公共空間，而是私有財產。沒有業主請求，政府難以採取行動。可見，在私有公共空間管理的政策層面，有相當多的具體問題需要研究。這裡涉及不同利益集團的權益，其背後是參與制定政策的政體集團的利益分配。在香港，政體集團對私有公共空間政策的影響同樣存在。本書回顧了香港私有公共空間政策的演化，剖析了表現為公共空間問題、實質是政體集團博弈的政策得失，具有政策研究價值。而香港案例也為中國內地眾多城市在制定相似政策時提供了借鑒參考。
第三個維度是現實性的，作者討論了香港歷史上、以及當前面臨的眾多城市管治問題，特別是政治權利（選舉）及生活利益（住房）問題。必須承認，這個課題遠比上述的理論研究複雜而具體，也比政策研究敏感而困難。政體理論所說的“政體”（regime），實質上是一種在正式體制（政府及議會）以外的非正式政治安排，涉及到社會利益各方參與管治的可能，以及參與的能力。本書在大量調查訪談的基礎上，解析了香港社會政治、經濟的現狀及面臨的挑戰。作者以相當篇幅回顧了香港的政治譜系，從1997年回歸初期的“親建制派－泛民主派”二元對立，轉變為當前的“親建制派－中間派－泛民主派－本土派”的多元紛爭。近年來香港政治舞臺上出現了前所未有的複雜局面，一小部分人長期佔領香港市中心中環地區，無論什麼動機，客觀上影響城市運行；少數極端者甚至打出“香港獨立”的旗幟，無論什麼藉口，實質上已觸及了國家根本。為什麼會出現這樣的現象？作者認為這是“傳統的‘中環價值’和新一代的‘人民規劃’之間的對立”，即傳承了英治時期精英管治的老一代，與回歸之後要求獲得更多決策權的某些草根青年之間的衝突。雖然按我的看法，以本書來討論香港的管治，題目也許過大，內容過於繁複，難以說明說透，但是不能不同意，所有公共政策背後都有不同集團的利益訴求，都可以看作是政體安排的具體表現。更何況作者把城市公共空間看作為接觸、影響底層民眾的政治舞臺，將不受政府控制的私有公共空間的利用與本土政體的社會動員聯繫起來，則討論香港城市管治問題就仍然圍繞著本書的主題：公共空間及政體構成。
在結束本書時，作者提出：現行的香港政體應該實行轉型，要增強國家認同感的建設，彰顯國家主權在香港的體現。在政治策略上，建議中央政府大力扶持中間派，整合精英政治和大眾政治，形成一種新的理性政體。這些建議和當前中央政府的目標及做法是一致的。我覺得特別應該引起注意的，是作者對香港歷來的“土地食利”經濟模式的批評。雖然國際上把香港當作放任自由資本主義（Laissez-faire capitalism）的模範，但是也經常批評香港的高房價、高生活開支，尤其把香港極端的貧富差距當作亞洲式政商結盟政體的必然產物。其中的主要因素就是香港房地產業的畸形繁榮及政府對此的不作為甚至支持，這在西方發達國家十分罕見。房地產業的超高利潤使一切實體經濟相形見絀，不但影響了香港經濟的多元化，也助長了年輕一代對政府和巨富的民粹主義式反叛，進一步造成社會不穩定。這樣的教訓，在內地城市同樣應該引起高度注意。

二
我對香港的關注，不僅由於多次到香港參加會議、有不少很接近的香港朋友，更出於對香港當前狀況的擔憂。香港學界的朋友一直對我說：不要把本土訴求等同於反對內地，港獨畢竟是極少數，不必過於解讀……。這都是事實，但是各種負面新聞卻總讓人難以舒心。我同意作者引用的阿巴斯的觀點：“關於香港文化的任何討論最終都會回到與殖民主義的關係這個問題上”（Abbas, 1997: 1）。香港問題還應從深層次的殖民主義及後殖民主義角度思考。
回溯世界殖民史，可以發現殖民宗主國在把殖民地交還給原來的主體國家時，往往有意無意地在原殖民地遺留下問題，結果使原宗主國可借調停之名繼續保持影響。在印度次大陸，印度內部發生宗教矛盾，1947年英國出面制定“蒙巴頓方案”進行調停，巴基斯坦從印度獨立出去。1971年巴基斯坦又分裂成東巴西巴，東巴獨立為孟加拉而離開了巴基斯坦。由於當年劃界留下的糾紛，印巴兩國現在喀什米爾地區依然衝突不斷，問題的根源都與英國當年的殖民統治有關。二戰後大批非洲國家獨立，這些國家現在國內矛盾、國家之間的矛盾，在蘇丹、剛果、甚至南非都存在，都脫不開當年殖民統治留下的後果。在中東，以色列和巴勒斯坦的糾紛同樣源於1920年代英國殖民者遺留的歷史問題。與此同時，殖民宗主國經濟文化發達，具有完整的政治體制及治國經驗，也在殖民地留下了治國模式及人才培養方面的潛層伏筆。宗主國影響了殖民地精英階層的價值觀，一旦獨立，這些精英成為國家領導人，與宗主國保持著特殊關係。即使是傑出的本土領袖（如甘地、曼德拉），在國家獨立後都和宗主國保持關係，既因為治理國家無法脫離宗主國原來建立的政治經濟基礎，也因為作為整體的新領導階層受到舊體制有形無形的影響。在一定程度上，新領導階層仍然受限於宗主國的價值體系。
1960年代後英美學術界出現的後殖民主義（Post-colonialism）思潮，希望完全打破殖民主義的思想統治，特別是精神文化層面對殖民地的隱性控制。後殖民主義首先向一切以西方為楷模的“西方中心主義”發難，突出事件是是賽義德（Edward Said）在1978年出版《東方學：西方對於東方的觀念》。他提出“東方主義”（Orientalism）理論，指出“東方”（Orient）與“西方”（Occident）具有本體論與認識論在思維方式上的差異。而強勢地位的西方對弱勢地位的東方長期採取主宰、重構和話語權力的壓迫，這些影響必須消除。但是後殖民主義思潮僅僅局限於學術界的小圈子，無法消除宗主國在前殖民地廣泛存在的影響，也無法完全消除宗主國留在精英階層價值觀上的烙印。
歷史上，屬於中國領土而完全由外國人直接統治的殖民地地區只有三個：香港、澳門、臺灣（滿洲國等都由傀儡執政，宗主國處於幕後不直接出面）。它們都是由於當時的中央政府無能，被外國佔領，然後又都以不同方式回歸到中國管治之下。但是在此過程中，原宗主國實力較強的港臺兩地都出現相似的管治問題。無論表面態度如何，港臺兩地都有一些精英在內心深處對原宗主國難以忘情。客觀而論，原宗主國經濟發達，政治穩定，確實提供了國家治理的樣板。一些香港精英之心繫英國，一如一些臺灣精英之心繫日本。而英國作為老牌殖民宗主國，又格外深思熟慮。根據香港人口統計，2015年中期的香港人口為730萬，雖然91%是華人，但是有300萬港人在法律意義上是英國公民，持英國護照 —— 這是按照英聯邦國家的規定，在香港回歸之前作出的安排。這些人的身份和後來的“新移民”不同，留下了一個伏筆。同時，香港人口大部分來自廣東省，在抗戰、內戰時期及1949年大陸建立新政權後，很多人逃港而成為香港居民。僅僅在1960年前後，逃港人口就達100多萬。客觀現實是，幾乎一半的香港居民對中央政權持懷疑態度。改革開放之前大陸不斷的政治運動又增加了他們的懷疑。當然，也有相當多的香港居民由於受到英國殖民主義的欺壓而反對港英當局，例如1960年代的抗爭運動。香港之不同於內地，在語言使用上也有所表現：根據2016年人口普查，53.2%香港人使用英語；英語作為第一語言為4.3%，作為第二語言為48.9%。同時，48.6%香港人講普通話；普通話作為第一語言為1.9%，作為第二語言為46.7%。英語使用率高於一半而普通話的普及率不到一半（HK Population for 2016）。因此，如果要爭取大部分香港居民真正支援中央政府，需要在回歸之後做出具有高度智慧的政治、經濟安排。
香港回歸20多年來，不能說我們看到的實效令人滿意。香港是一個成熟的後工業經濟體，在2015年至2016年度裡，服務業占GDP總量的93%，製造業只占1%。金融及保險、地產、專業及商用服務業占GDP的28%，是最大的類別。同時期政府稅收收入中，利得稅占31%、印花稅占14%，地價收入占14%，工資所得稅占13%，土地交易收入占14%。而房地產稅只占1%。房地產是香港主要的經濟活動，相比之下，房地產稅的收入無疑過少了。美國城市政府收入中，房地產稅一般要占25%至40%，比香港大得多。問題原因在於香港稅法的規定：“在本港營業的法團所擁有的物業獲豁免繳納物業稅，但來自該等物業的利潤則須繳納利得稅。”所以業主所擁有的物業均不需交物業稅，只要交租房獲利的利得稅。這樣的規定無疑有利於擁有大量物業的房地產巨頭，客觀上也鼓勵更多人轉向房地產行業。政府和房地產巨頭結成的政體，對香港的影響實在太大了，政體轉型確實勢在必行。
本書以相當篇幅討論了香港的房價問題，正確地指出高房價的弊病。但是解決房價問題並非易事。我曾經和香港朋友討論此事，他們說香港人的“身家”主要是房產。如果房價大降，幾乎所有自有住房的香港人會失去財產，尤其是以高首付、高房貸買房的人將面臨破產。2008年美國因房屋次貸危機引發房價大跌，最後引起全球經濟危機，乃是前車之鑒。所以政府必須十分小心，不能盲目打壓房價。當年內地住房改革時，商品房開發借鑒了香港“買樓花”的經驗。今天香港如果能夠解決高房價問題，也可以為內地城市相似的困境提供借鑒。
本書雖然基於于洋教授自己的博士論文，但是成書時他作了大量完善補充。特別是他歸國工作後，對一些問題的看法無論在深度及廣度上都大有開拓。作為于洋在美國讀博五年的指導教師，我祝賀他的成就，也期望他有更多的研究成果問世。

2017年10月於芝加哥

參考資料
Census and Statistics Department (Hong Kong), “HK Population for 2016”.
International Monetary Fund, “Hong Kong”, 2017.
United Nations Development Program, “Human Development Report 2015”.

v 序言 •張庭偉
xiii 前言 •于洋
1 第一章｜政體理論與私有公共空間
1 第一節 新自由主義背景下的城市治理模式的轉型
3 第二節 政體理論的提出與最新發展
10 第三節 私有公共空間政策的出現與發展
17 第四節 基於私有公共空間政策視角的香港政體考察

23 第二章｜香港政體的發展歷程
23 第一節 香港是否存在城市政體？
31 第二節 香港政體的發展歷程
50 第三節 香港政體的基本特徵

55 第三章｜香港政體的內在結構
55 第一節 港式土地發展型政體
62 第二節 作為權力之源的香港政府
68 第三節 作為財富之驅的地產巨頭
73 第四節 作為政商紐帶的准政府組織
83 第五節 作為政社橋樑的新階級

89 第四章｜香港私有公共空間政策綜述
89 第一節 私有公共空間的發展歷程回顧
102 第二節 私有公共空間的政策框架
108 第三節 私有公共空間政策的利益分析
113 第四節 香港政體對私有公共空間政策的影響

123 第五章｜香港私有公共空間中的空間抗爭運動
123 第一節 四個空間抗爭案例
125 第二節 時代廣場事件
136 第三節 滙豐銀行大廈事件
149 第四節 新紀元廣場事件
160 第五節 嘉亨灣事件

177 第六章｜反增長同盟的崛起與城市政治秩序的嬗變
177 第一節 本土勢力與本土思潮
189 第二節 八零後抗爭與反增長同盟
202 第三節 城市政治秩序的嬗變

225 第七章｜政體轉型與香港的未來
225 第一節 治理困境的迷思
232 第二節 政體轉型的方向與路徑
240 第三節 香港的未來
263 參考文獻