城鄉重建規劃與管理

在這天然災害已經嚴重衝擊著日常生活的時代，
努力減災、備災、應災，是一定要面對的課題！
 
近年來，全球天然災害頻發的狀況，讓都市防災、應變的研究者及實務工作者，產生更大的警醒；然而，如何廣泛探討都市防災的基礎課題、緊急應變救援的技術、以及復原重建的適當做法，實為防災規劃專業者們應共同致力之處。
 
2016-2017期間，四川大學小出、卡比力江研究室與台灣科技大學建築系APAUD研究室，經過多次互訪及訪視兩地災後重建的案例、並多次舉行共同Seminar及研討會；在這個過程中，進行交流的雙方，合意就1999年台灣九二一大地震與2008年四川汶川大地震的災害應變與復原重建經驗，進行初步的整理與探討，期望藉此發掘災害管理的通則與差異處，並在知識確立與經驗交流的基礎上，逐步建構災害應變管理與災後重建的適當機制。進而開啟真正彼此尊重、彼此關愛的人性情懷。
 
本書的內容，除第一章與川大共同寫作完成，並由筆者做最後的定稿，及終章的分別案例評析外，主要就九二一震災的重建規劃與管理來出版。本書另對於台灣與中國在專業用詞與一般用語的差異，由APAUD研究室嘗試進行初步彙整與比對，除了藉由有效的交流，增進彼此的深層理解與真實溝通外，對於彼此經驗的實質整合，亦期望在此基礎下，開啟明確對話與共同研究的契機。

李威儀
編著：李威儀
東京大學工學博士，成功大學建築系、建築研究所。
台灣科技大學建築系APAUD研究室創辦人，經新光人壽不動產部、昇揚建設專業養成洗禮，無私無畏貢獻專業於中央與地方、相信神。
研究及實務專業領域：建築計畫學（Architectural Planning）、都市設計（Urban Design）、都市防災（Urban Disaster Prevention）、都市開發（Urban Development）。

共同著作（四川大學代表人）
小出 治
東京大學名譽教授、四川大學高端外籍教授、博導。
主要研究方向：城市安全、城市規劃、災後重建等。

卡比力江・吾買爾
東京大學博士。四川大學災後重建與管理學院副教授。
主要研究方向：城市安全、城市規劃、災後重建。

編輯委員：
江南志
台灣科技大學博士，成功大學都市計畫研究所、台灣科技大學建築系。
桃園縣工務局局長，新北市工務局副局長。

張紘聞
台灣科技大學博士候選人。
紘鉅建築師事務所主持人，具有建築師、公務人員高考、室內裝修設計及施工人員、皇家特許測量師（RICS）資格。
研究方向及專長：空間型態、都市防災規劃研究專門；醉心於日本枯山水之寂靜意境。

陳雅君（執行編輯、第一章初稿撰稿人）
台灣科技大學碩士

方迺中（第二章初稿撰稿人）
台灣科技大學博士課程修了

邱鈺庭（第二章初稿撰稿人）
台灣科技大學碩士

廖婉君（第三章初稿撰稿人）
台灣科技大學碩士

陳鴻檳（第四章初稿撰稿人）
台灣科技大學碩士

 

推薦序 
序章

傷痛，是人類心靈進化的最大動力。
在傷痛的當下，人們會深切地自省、會激發潛藏的愛心、會堅定奮進的決心。然而，我們應該避免自己傷痛的感覺，很快地被世俗的繁華覆蓋、被僥倖與怠惰淹沒。

回顧九二一大地震發生的當下，有多少人心傷難抑、有多少人發願要出盡一己之力，企求人間無災無難。然而，大部份的受災地區民眾，在震災之後的第二個禮拜，就彷彿突然變得精明似的：從災後認定是自己罪孽深重才遭逢天災，因而願意拋開私利為兒孫謀求永世太平的生活環境，轉變成轉述所謂專家們「九二一地震強度是兩百年週期的重大天災」，而自認為這或許代表這輩子、乃至預想得到的子孫們，都再也碰不上這樣慘重的災害了。於是，震災重建過程中，仍有許多民眾汲汲於私利的計較，罔顧社區鄰居們殷殷期盼回家的意願，有許多民眾為了維護自己的建築利益，抗拒都市計畫的變更或建築設計的規範。而承擔重建重責大任的各級單位、相關人員，則也在一團混亂的狀況下，且戰且走地逐步完成了雖不完美但解決了實務需求的重建任務。無論如何，九二一大地震帶給台灣上下最大的影響，在於台灣人都意識到，不容再次忽視都市防災的重要性，也在於體現了臺灣人內心深處，所具有的堅定的愛。

回溯九二一大地震，從緊急應變到復原重建的各階段，都呈現出重大意義：

1.災害發生時，體現了台灣人在面對重大災難時，具備善良且有高度人飢己飢的同胞愛情懷，這種超乎自我、願意付出的愛，更成為一種持續性付出的習性；無論在南亞海嘯、四川汶川大地震或日本三一一大地震發生後，台灣人都傾力投入，出錢出力地期望能夠拯人於水火之中。

2.在救援行動期，不僅從混亂中整合出作業程序，也為日後的災後緊急應變作業體系，建立了基礎，更促使各層級政府發展出能應對本身災害緊急應變救援，進而支援其他市鄉、甚至其他國家的緊急救援搜救隊。

3.九二一震災的應變安置階段及復原重建階段，等同對於台灣當時行政作業體系的總體檢；在九二一重建暫行條例的授權下，針對土地產權、使用、審查、管理乃至於金融、法令等所衍生的問題，都訂定配套措施，逐一解決對應；對於有利於安置及重建工作進行的相關事項，則訂定各類實施或執行要點、作業要點、管理要點與補助要點，讓災後復原工作得以逐步順利推動。檢視上述特別法及其相關子法、配套應用於實際措施的辦法與行政命令，除可藉以還原災後應變、重建等各階段所面對的問題外，更可成為檢視現行相關法令規定等的適切性與效率性的最佳工具；如能妥善檢討應用，實為提升行政效能的最好參考。

近年來，全球災害頻發的狀況，讓都市防災、應變的研究者及實務工作者，產生更大的警醒；然而，如何廣泛探討都市防災的基礎課題、緊急應變救援的技術、以及復原重建的適當做法，實為防災規劃專業者們應共同致力之處。2016年1月23日，筆者在台灣科技大學陳希舜前校長的帶領下，出席了在中國四川大學舉辦的「兩岸四地防災減災暨永續發展大學聯盟研討會」，共同發起組成聯盟的學校包含台灣大學、台灣科技大學、澳門大學、澳門科技大學、香港理工大學、香港賽馬會災難防護應變教研中心、北京師範大學與四川大學，在會中提出兩岸四地防災減災暨永續發展大學聯盟發起倡議書，朝向五大目標努力：

1.搭建高水平、跨學科、多領域融合的兩岸四地高校合作交流平臺；
2.實現資源和信息共享；
3.探索具有前瞻性、應用性的學科發展方向；
4.鼓勵學生創新創業，促進複合型人才培養；
5.加強校際合作、校企合作，進一步將經驗向社會推廣。

在眾多學者專家的專題發表啟發下，對於防災減災專業領域的發展，讓人有了更深刻的體認；而更令人興奮的，在這次研討會中，筆者巧遇四川大學災後重建與管理學院的小出治與卡比力江．吾買爾兩位教授，由於都係出東京大學同門，三人因此率先實現倡議書所稱搭建合作平台與加強校際合作的目標。

自此，2016-2017期間，四川大學小出、卡比力江研究室與台灣科技大學建築系APAUD研究室，經過多次互訪及訪視兩地災後重建的案例、並多次舉行共同Seminar及研討會；在這個過程中，進行交流的雙方，合意就1999年台灣九二一大地震與2008年四川汶川大地震的災害應變與復原重建經驗，進行初步的整理與探討，期望藉此發掘災害管理的通則與差異處，並在知識確立與經驗交流的基礎上，逐步建構災害應變管理與災後重建的適當機制。進而開啟真正彼此尊重、彼此關愛的人性情懷。

由於台灣與中國的案例之間，存在著自然環境條件、社會發展條件、人文、法治、經濟、思想、制度等的差異，本書原嘗試以相對應章節的方式，進行初步的資料整理與分析，並據以做為相互參考借鏡的基礎資料；然而，受限於中國對於出版物的管理與兩地共同作業的困難，雖然APAUD研究室在尊重中國審查制度的前提下，授權小出、卡比力江研究室得以依據當地出版品審批的規定，進行中國版必要的文字用語調整，但對於台灣版出版及印刷需要的檔案及內容的提供與修訂，存在著難以立即克服的問題。為此，本書原計畫除在整體災後重建實施過程的檢討，以各案獨立評價進行，以避免在不同背景下檢討差異而形成各說各話的亂象外，關於本書的實體內容，就川大負責中國部份，本書僅就簡體字直接轉換為正統漢字、及用詞用語符合台灣的習慣外，不做任何實質內容的調整。

然而為了有效掌握出版的實際需要，最後決定除本書第一章維持與川大共同寫作完成，其中除第一節第4小節、第二節第1小節係APAUD研究室獨立完成外，其餘第一章的內容，是由川大團隊完成初稿，並由筆者做最後的定稿；此外，終章的案例評析分別維持APAUD與川大寫就的原稿外，關於九二一震災與汶川大地震的實質內容，則區分為兩冊，本書先就九二一震災的重建規劃與管理單獨出版，至於川大負責的汶川地震的部份，則提供川大更充裕的時間，待內容調整完竣後，再以別冊的方式補足。本書另對於台灣與中國在專業用詞與一般用語的差異，由APAUD研究室嘗試進行初步彙整與比對，除了藉由有效的交流，增進彼此的深層理解與真實溝通外，對於彼此經驗的實質整合，亦期望在此基礎下，開啟明確對話與共同研究的契機。

避免傷痛或消弭傷痛，是人性的光輝，也是人類應有的美德。
藉由傷痛的經驗，累積免於傷痛的知識與作為，是人類應有的智慧。

在這天然災害已經嚴重衝擊著日常生活的時代，致力於減災、備災、應災的努力，已經令人捉襟見肘。

我們衷心期待災害能不降臨、我們衷心期待災害產生的傷痛，都能幻化為致力於避免災害的決心。我們更期望人類不會去製造任何人為的傷痛，讓我們在當下、讓我們子孫在未來，都能感受人與人之間的愛與世界的美好。

序章
第一章　災害管理規劃理念與發展趨勢
第一節　天然災害對社會經濟發展的影響
　1 天然災害的定義與特徵
　2 全球主要天然災害
　3 亞洲地區的天然災害
　4 台灣的天然災害
　5 中國的天然災害
第二節　減災理論與實務發展
　1 台灣對應防災及災後重建的規劃理念
　2 中國新興規劃理念
第二章　導入防災的都市計畫與城鄉規劃——台灣的都市計畫與防災應變體系
第一節　台灣都市開發管理之法律制度
　1 台灣城市的演變
　2 台灣都市開發相關法律制度的演變
　3 其他相關規劃法律及條例
第二節　台灣都市計畫編制體系
　1 台灣都市計畫編制體系之主管機關與執行機關
　2 台灣都市計畫編制之審議機構與研究機構
第三節　台灣都市計畫的體系與發展
　1 台灣都市計畫之類別
　2 台灣都市計畫之規劃內容
　3 台灣都市計畫之作業程序
　4 台灣都市計畫之檢討與變更
第四節　都市防災計畫及災後都市計畫之建構
　1 都市防災計畫與都市防災空間系統之建構
　2 建築防災-對於建築物耐震法規之檢討與提升
　3 九二一災後重建規劃典型案例
第五節　組織動員及應變計畫之建立
　1 「災害防救法」的組織動員強化
　2 「災害防救法」的特色
　3 災害防救基本計畫
　4 災防編制體系的確立
第三章　震災災後重建規劃與政策
第一節　九二一地震的災情與重建課題
　1 九二一地震災情概述
　2 九二一震災災後重建面臨的主要課題與契機
第二節　災後重建體系與方針
　1 九二一地震災後重建組織體系
　2 九二一震災重建推動委員會運作歷程
　3 九二一地震災後重建的目標與方針
第三節　九二一地震災後重建規劃與政策
　1 九二一地震災後重建援助政策
　2 九二一地震災後重建的法律制度
　3 九二一地震災後重建的土地政策
　4 九二一地震災後重建資金政策
　5 九二一地震災後補助措施及特殊援助
第四章　九二一震災災後居住與住宅重建
第一節　九二一震災衍生的居住課題
　1 災後立即的居住問題
　2 住宅重建的課題
第二節　九二一震災災後安置措施
　1 臨時住宅的興建
　2 臨時住宅的實施
　3 其他安置措施
　4 臨時住宅的退場
第三節　九二一震災住宅重建的政策與推動措施
　1 住宅重建政策與實施方案
　2 九二一基金會的住宅重建策略
第四節　九二一震災住宅重建模式
　1 個別住宅重建
　2 集合住宅重建(都市更新)
　3 老街重建
　4 政府新社區開發
　5 民間新社區開發
　6 農村聚落重建
　7 原住民聚落
第五節　九二一震災都市計畫區內的住宅重建
　1 都市計畫區內住宅重建概要與成效
　2 集合住宅(都市更新)重建的代表性案例——台中市東勢區東安里本街重建案
第六節　九二一震災都市計畫區外的住宅重建案例
　1 農村聚落重建案例—南投縣埔里鎮桃米社區
　2 農村聚落重建案例—南投縣魚池鄉大雁村澀水社區
　3 原住民聚落重建案例—南投縣魚池鄉邵族部落
總結
終章
第一節　九二一大地震災後重建經驗的分析與檢討
　1 地震發生後之緊急應變階段
　2 地震發生後的緊急救援階段
　3 地震發生後的安置收容作業階段
　4 復原重建階段
第二節　汶川大地震災後重建經驗的分析與檢討
　1 汶川地震災後重建城鄉規劃的效果
　2 災後重建住房重建課題
結語
附錄
兩岸用詞差異對照及名詞解釋對照表
關鍵字索引
參考文獻

九二一地震災後重建援助政策

九二一地震的災後重建政策，係以行政院1999 年11 月9 日發布的「災後重建計畫工作綱領」為基礎，擬定了「塑造關懷互助的新社會」、「建立社區營造的新意識」、「創造永續發展的新環境」、「營造防災抗震的新城鄉」、「發展多元化的地方產業」、「建設農村風貌的生活圈」等六項計畫目標，並在完成前置作業後，將整體的實質重建計畫區分為「公共建設計畫」、「產業重建計畫」、「生活重建計畫」與「社區重建計畫」四項。在實際重建工作的推動上，除社區重建計畫由地方主導外，其他三項皆由中央負責；並以「制定特別法及增修現行法律」、「防救災體系制度強化」、「財源籌措」、「祭祀公業土地處理」、「地籍測量與土地複丈」、「人力」等配合措施，依其相關內容及作業程序推動整體重建。至於前述四項實質重建計畫的實際推動狀況與內容，則分述如下：

(一)公共建設計畫

公共建設計畫的項目主要涉及災區重建後續的整體發展，包括農業、都市、交通、水利、工商、能源開發、文教、環境保護與衛生福利等建設項目。由各項目主管機關研擬建設計畫，針對各部門計畫經費需求，考量施政重點、執行能力及計畫優先順序，在年度預算額度內進行部門資源配置及計畫經費核列。

復建工程則以符合復舊前之使用功能為原則，施工期間則需加強監造，落實承包商按圖施工、主辦工程單位監督施工、主管機關不定期查核之三級品管制度。而為了提升重建效率、減緩政府財政負荷，也擴大獎勵民間參與重建，重建模式亦包括「民間興建、營運後移轉政府(BOT)」、「民間興建租予政府(BT)」和「企業認捐認養」三種，實施項目則包含交通、文教、衛生醫療、社會福利、環境污染處理、下水道、觀光遊憩、能源……等多項之公共設施，各項公共建設整體重建計畫，則各依該管權責，由各相關主管部門負責主管辦理。

至於公共建設在九二一震災後所面臨的課題，及後續的執行狀況，僅以電力設施重建及學校建物重建為例，簡要分述如下：

1.電力設施重建

原台灣電力系統有2條輸電幹線，即超高壓第一路、第二路，然皆靠山區而建，因九二一地震造成南投縣中寮鄉之中寮超高壓變電所損壞，而中寮超高壓變電所是台灣電力公司線路的「電力系統總樞紐」，設備塌垮引起北部與南部的電力系統解聯（即隔離成南北各自獨立的電力系統），中北部因電力供應遽降，進而引發電力系統崩垮，造成全台灣於地震發生後大規模的立即停電，彰化以北全部停電，共計649萬戶無電可用。經台灣電力公司動員全體員工全力搶修，第一週全台採限電措施並清點損壞設施；第二周（至10月3日）才將台灣中部的傾倒輸電塔予以復原並搶通輸電路，於是解除部分限電；直到第三周約災後第20天（10月10日）南北輸電幹線完成併聯，始解除全台限電。經過九二一震災的教訓後，台灣電力公司重新檢視電力系統之設施並提出安全補強措施如下：

(1)於2000年4月，訂定出供電系統第一本針對防震的「輸變電設備防震（災）對策」，針對設備的防震係數提高，如建築物內之各項附屬設備均全面增設「第三點固定點」以防搖晃，同時也加裝防震橡膠，強化機器設備上下及左右搖晃時的固定能力；戶外的設備基礎，也從原本的4個基樁，多強化為「四樁連樑」，這些措施，都讓九二一震災之後的電塔、建築、設備等更具耐震能力。2006年10月增訂第二版「輸變電設備防震（災）對策」，內容更涵蓋平時及災害發生後的檢查、處理、應變中心的建構與指揮、演練與檢討改善等程序，並且每年定期加強員工演練。

(2)除了硬體設備提高防震係數，電力系統規劃也有因應之策。首先，就是增加輸電幹線回路的路徑。由於以往超高壓變電所多比鄰山區，使超高壓第一路及超高壓第二路皆靠山區而建，為增加災害應變能力，減低同時災損破壞的風險，乃增加靠沿海興建的超高壓第三路，建設完成之後，已達分散天然災害風險的目的。另外，輸變電系統亦採取特殊的保護系統，減少大停電發生的機率，這些都是九二一震災帶來供電系統改善的後續影響。

2. 學校建物重建

九二一地震後，建築結構的破壞除了一般住屋、集合式住宅大樓外，學校建築物亦遭受非常多的損害，其中包括教室、圖書館、實習場地等設施。為解決全國各級學校災損嚴重的狀況，教育部即刻成立教育部九二一震災危機處理小組，協調中央災害防救中心於震災後，立即進行校園搶救。而為確認校園受損情形，在1999年9月24日即請各大學相關科系所協助進行校舍結構的安全鑑定，並呼籲各級學校與社會人士參與協助救災。緊接著開始輔導災區學生至其他縣市學校寄讀，繼而籌畫預算，確定移緩濟急的因應策略，將最大的預算，投入災後應變與緊急重建的需要。此外，為了可以在最短時間內復課，並協助必須留在受災地區生活與繼續課業的學生，政府調查受災縣市的簡易教室及廁所需求數，同時呼籲民間認養學校，接著協調工程營建機構搭蓋簡易教室。至此，災後緊急安置的作業，暫時告一段落。

對於災損後校園重建的進行，教育部則於1999年10月25日成立校園重建諮詢工作小組，對於未來5年學校發展規模的預估，提報編列校園重建經費，並遴選專案管理廠商協助進行學校重建。對於教育部所提預算，最後由行政院公共工程委員會將經費審議結果報行政院核定後，正式進行校園重建工作。實際校園重建的推動過程，由於受災地區的狀況差異很大，無論災情、重建意願、作業能力等，都存在顯著差異；再加上災後有眾多的民間團體或人士，都有極高的意願投入災區校園重建的協助，於是，在經過詳細的調查、分類，並經過與民間團體的協商分工後， 2000年5月20日以建立新式學校為目標，將校園重建工作劃分成A、B、C、D四組來進行：A組由教育部委託內政部營建署來代辦，B組則由教育部經過甄選後，委託亞新顧問公司統一辦理，C組則由地方政府自行辦理，D組由民間慈善團體與企業認養，九二一震災後，全國總計有293所學校進行校園重建。

在台灣國民遭逢有生以來最重大天災的衝擊下，災區校園重建的過程，建築專業者及參與校園重建的人員，無不卯足全力，為建設永續校園，投注最大的心力，因而，在九二一災後重建期間所完成的校園，實現了極具設計意匠、融合環境並創造出校園環境的典範。故亦成就了「新校園運動」之美名。其中，林洲民建築師團隊設計，獲得遠東建築獎九二一校園重建特別獎的民和國小、民和國中，以融合地景、運用原住民相關意象而發展的建築語彙、選用現地建材、呼應物理環境的重建案例，最能呼應新校園運動並甚足稱道。

學校重建相對於其他建築物的重建工作，因土地產權及管理機關較單純，主要問題著重於重建經費的取得及工程發包速度，因此，因應重建過程相關解決方式及措施可整理如下：

(1)受災學校復建經費免納入地方預算，工程費用直接核撥，加速受災復建工程之執行。

(2)為落實掌控學校完成重建時程，重建會協調教育部在該部中部辦公室成立「地震受災中小學重建校舍進度督導協調會報」，且定期召開會議，並加強督導與控管學校重建進度。

(3)由中央即教育部統一聘請學者專家及相關機關代表組成最有利標評選委員會，並組成工作查核小組，管控營造工程發包的作業時程及品質控管問題。

(4)協調災區縣市政府對學校之建管作業採行單一視窗協調辦理發照等配合措施，以加速校園重建。

(5)為能有效解決發包進度落後問題，委請內政部營建署代辦之41校規劃設計部分，回歸由承辦之建築師負完全責任，即預算書圖免由內政部營建署再行審查，由學校逕予審核預算數額。建築師審核建築書圖，內政部營建署專責辦理工程發包，層級分工藉以縮短作業時程，使其順利達到控管之重建期程。

(6)如有地上建物因半倒或全倒之認定、或有產權爭議，則由承辦之建築師仔細檢討，針對個案建築基地之爭議性問題統一清點，於函請內政部營建署派員現地會勘後，由教育部工作小組委員建議對重建進度採用最有效之方式辦理。
園重建，呈現出前所未見的公共工程執行成效。然而，校園重建案例中，對於協助建築師實現設計理念的支持狀況，或許也是特殊災難下的突發之舉，災後其他公共建築又回歸傳統最低標的競價工程，讓台灣的公共建築，又回到不值得稱道的窘境。

然而，在眾多校園重建的案例中，民間投入的重建工作，就存在著更值得稱頌之處。以南投縣集集鎮集集國民小學的重建為例，該案係佛教慈濟基金會認養的學校，在重建過程中，慈濟功德會動員工程專業、心理、經營等眾多領域的所有志工，不僅對於校園建築重建，投注心力，更在重建過程中，透過深刻的扶持與活動，撫慰災區民眾的心靈，並安定了受災民眾立足於家鄉的堅定信心。

對於集集國小的校園規劃設計，秉持貼近地方風土民情的理念，將校園與當地自然環境相連。慈濟投入的校園重建案例眾多，每所學校由不同建築師根據不同地方特色及自己的設計理念建造而成，故每所學校都有各自的校園風格。然而，為反應證嚴上人對於環境的態度與建築精神，所有的建築規劃設計，仍應遵守慈濟所訂空間規劃的共同理念：1.安全、具地方人文特色與慈濟大愛精神，且必須符合綠建築的規範、實現重視環保生態的環境。2.使用建材應實踐簡樸且為健康建材，而且必須容易維護。

集集國小在姚仁喜建築師的設計下，實現上人的建築理念，建築主體除採用高品質的SRC結構，並轉化慈濟延續性的建築語彙：人字造型屋頂，透過設計的巧思，創造出室內空氣自然流動的綠建築環境，以及建築造型的特色。主要建材則採用洗石子、抿石子、地磚磨石子等台灣建築傳統慣用的材料，一方面得以符合匠師們的施工習性，更可實現其易於清潔及維護的要求；在校園環境的規劃設計部分，除盡可能保存老樹，在植栽上，以大量使用原生樹種，分別創造出校園環境中，主體建築的軸線性與校園活動的親和性，而大量留設的開放空間，則除依據學校面積及活動需求調整外，更藉由九二一震災的經驗，留設做為完整的緊急應變場所之用。

(二)產業重建計畫

九二一大地震受災嚴重地區的台灣中部地區，為台灣農業與觀光業重鎮，因此，九二一震災產業重建計畫中，以促進受災區包括農業、工業、商業、觀光業及有線電視業之產業復興為目標，並於2000年3月24日公佈相關實施計畫的內容。

歸納九二一地震對產業的損害狀況，基本上區分為直接與間接兩類。直接損害意謂地震對廠房、生產設備、耕地、漁牧、產品或存貨所造成的立即損害，而造成無法耕種與生產停擺；間接損害則為地震後造成的交通、能源運輸網絡之破壞，除了使災區對於生產過程中的物資、材料短缺而無法繼續生產或造成產量減少的影響外，更因進入災區的環境條件不佳，與對後續災害的恐懼，也嚴重影響災區的觀光產業發展。

在重建計畫上，除交通、運輸等，提列為公共建設的重建項目，而快速進行機能回復外，對於災區產業的振興，則定調「結合地方文化特色與產業型態推動傳統產業復興、獎勵企業再造」和「中央主導、民間支援、地方配合」的兩項原則。並且藉由此次災後重建，協助傳統產業轉型，以面對國際化發展趨勢；而為了提升災區觀光永續發展的基礎，更加強調在重建工作推動時，能保有地方文化，以發展出具有各地特色的產業、商圈或景區。

在產業重建的課題上，由於在九二一大地震發生前，災區眾多的產業發展已面臨生產、營運等經營困難的瓶頸，因此，對於九二一震災災後產業重建而言，不僅是要恢復舊觀，更需要導入新的價值，才能真正延續產業的存續，進而開創發展的空間。是故，災區的產業重建，其實是著眼於產業振興，其具體的方向，則是促進地方特色產業轉型升級。在眾多產業重建的案例中，南投縣埔里酒廠與集集火車站再生，就可視為災區產業復甦、風華再現的成功案例。
其中，集集火車站的重建，整合了區域中的環境資源，而強化地區觀光的價值，是災後產業重建值得稱道的案例。台鐵集集支線曾在民國七十五年，台鐵以虧損為由，有意停駛並拆除，所幸地方人士的努力爭取而得免拆；民國八十三年起，當時集集鎮的林明溱鎮長為發展觀光事業，不僅捐資整理車站周邊環境，還進一步美化站前廣場環境，並代管廢棄台鐵倉庫。九二一震災造成的車站建築嚴重毀損，又一度蒙受被拆除的危機，所幸在眾人的願力作用下，得以獲得以文化資產保存方式復舊的決議，並以原有材質及原貌重建，此重建工程自民國八十九年九月二十日開工，民國九十年五月底完工。車站維持典型日據時期木造小車站，純檜木架構的車站建築風格，並與站前廣場相輝映。此外，低運量的集集支線，亦讓鐵路沿線的的周邊，得以發展為可供休閒娛樂、生態旅遊的整體環境，使車站周邊得以提升觀光商業的能量，更延伸連接素有盛名的集集綠色隧道，可謂鄉鎮產業重建的代表性案例。

回溯九二一震災發生時，埔里酒廠原廠區內24棟建築物，皆受到相當程度的損壞（震損或火災），其中有5棟建築物嚴重倒塌，其他皆有多處樑斷、柱折、鋼筋外漏之嚴重受創情形。而酒廠中庫存多年的老酒、工廠中的生產設備，也都受到極嚴重的損毀。

在歷經災損盤點，並重新思考未來發展方向後，因應中央政府的經濟部推動重建區酒、竹、茶、花的產業發展方向，酒廠確立了針對當地產業特色設計、發揮帶動地方產業功能的目標，而提出「酒產業文化園區計畫」，期望以觀光帶動產業升級。在實施計畫上，第一步即是園區之復原及重新規劃空間機能，繼而先拆除嚴重倒塌傾斜及損毀之建築物、補強結構良好不會發生安全之虞的建築物，繼而重新確立生產及營運的策略，實現生產與觀光並重的產業發展方向。

埔里酒廠重建的總經費計新台幣1億320萬元；完成的建設項目計有：房屋及建築整修、機械及設備修復、園區道路及景觀工程、成品清理、及其他零星工程等項目。在以觀光活動作為產業重建主軸的指導下，埔里酒廠於1年內完成重建，並成功為埔里鎮的災後觀光，注入一股新活力（參見P.150～151照片）。究其主要措施及相關成功的做法，可歸納並分述如下：

1. 埔里酒廠成立全台首座「酒文化館」，妥善運用酒廠既有的資源，展示了紹興酒的製程與文化，增添了觀光酒廠的文化底蘊。而且，完全改變當時封閉性生產型工廠的概念，在重新開幕時，整個埔里酒廠園區亦同時全區開放，讓消費者實際參觀生產過程，除滿足知識的追求外，更增添對產品的認識與信心，而催化了增加消費的意願。
2. 致力於開發多樣化商品：善用酒為基礎原料，延伸發展出多樣化的食品、調味品與禮品。此外，更為主要生產項目紹興酒，透過產品以年份及品質分級、增添專屬性與紀念性等方式加值，而創造出更高的商品價值。酒廠內更設置具有地方特色的商品特賣中心，展示各類產品，並可在銷售過程進行直接觀察，以有效改善產品並提升產值。
3. 妥善扮演埔里鎮觀光核心的角色，與在地舊有埔里商圈共同結合，進行區域性之都市計畫調整及塑造商圈的整體形象，建立商業主軸，並以建立地方特色推動產業經濟發展。
4. 升級酒廠為區域觀光資訊中心，由於埔里位於南投縣的地理中心，利用酒廠為中心，提出多條旅遊套裝行程，與當地特有的漆業、手工紙業、茶業、餐飲業、窯業、及日月潭等景點相互鏈結，將整個南投地區的觀光地點串聯成1日遊或2日遊之旅遊行程。

(三)生活重建計畫

災後重建除了實體環境的重建項目外，協助受災民眾走出傷痛，並克服災後承受的各項生活壓力與負擔，使受災民眾得以回歸正常生活，亦是不容忽視的課題。九二一震災後的生活重建就包含了「心靈重建」、「學校教學及學生輔導」、「社會救助及福利服務」、「就業服務」、「醫療服務及公共衛生」。
心靈重建主要是平復受災害影響的民眾，克服傷痛，走出陰影，回歸正常生活；在實際推動方式上，除投入大量的心理諮商人員外，更結合宗教及民間團體力量，透過陪伴、輔導，輔以其他共同活動的參與、心靈啟迪、諮商、講習等，幫助災民、救災人員與社會大眾，得以建立適當的認知與態度，重新認識重大天災對人生的意義，而達到心靈重建的目標。在學校教學及學生輔導上，則結合大專院校及民間團體，協助災區學校復課、學童復學，並對於災區經歷震災洗禮的師生，提供必要的心理輔導及心靈重建，逐步安定災區師生的心神，而回歸正常的教學與學習。在社會救助及福利服務上，針對災民不同需求而訂定各類救助措施，除針對失依老人、失依兒童、身心障礙者及生活扶助戶，提供特別的後續協助外，亦全面協助災民重建生活所需。在就業服務上，盡力創造災區的就業機會，是災後重建階段的重要政策；除配合災後工作推動，妥善調配重建所需人力，讓災民有較多工作機會外，更加強失業輔助、就業服務、職業訓練等，讓失業的災民亦可以提升作業能力投入就業。在醫療服務及公共衛生上，除增加醫療人員投入災區，協助災區在重建階段維持正常的醫療服務，更加強災區的防疫及環境維護，讓災民可以在安全健康的環境下，進行重建，並免除就醫的障礙。

(四)社區重建計畫

社區重建計畫係針對各社區的地理位置、地形風貌、文化特色、產業型態、建物毀損狀況及社區居民的意願，分別進行重建工作；基本上並區分為「個別建物重建」與「整體重建」兩大類。另外針對具有特定意義及角色價值的日月潭國家風景區與中興新村特定區兩處，則由中央政府統籌規劃並推動相關建設。

個別建物重建係針對獨棟、產權清楚、不涉及都市計畫變更也非位於整體重建計畫地區的個別建物，依照都市計畫法及非都市土地管制規則辦理重建或整建；鄉村區中屬於農村聚落，或不涉及整體重建之個別建物，則依照農委會「農村聚落重建計畫作業規範」辦理重建。至於整體重建則分為以下五大類：

(1)都市更新地區：
　在都市計畫內的災區，適合採用都市更新方式辦理重建者，依都市更新條例劃設都市更新地區及更新單元進行重建、整建與維護，實施方式採區段徵收、市地重劃或權利變換等方式辦理，並得依都市更新條例規定，給予容積獎勵與稅捐減免。

(2)鄉村區更新地區：
　非都市土地之災區，適合採用鄉村區更新方式辦理重建者，依都市計畫法擬定鄉街計畫，或擴大都市計畫範圍，依都市更新條例辦理重建、整建與維護，並給予容積獎勵與稅捐減免，或依「台灣省農村社區更新土地重劃實施辦法」辦理重建。

(3)農村聚落重建地區：
　農村聚落含鄉村區內不適合採更新方式辦理重建者，由農委會研擬「農村聚落重建計畫作業規範」劃設農村聚落重建地區，辦理重建，並依相關規範給予獎勵。

(4)原住民聚落重建地區：
　由原住民委員會參照農委會農村聚落重建計畫作業規範劃設原住民聚落重建地區，辦理重建，並依相關規範給予獎勵。

(5)新社區：
1.針對土石流、斷層地區居民遷村安置，或配合地方政府安置災民需要，辦理社區開發。
2.都市計畫範圍外或都市計畫範圍內利用周邊之農業區、公有或公營事業土地、其他適當土地，依都市計畫變更、新訂或擴大及非都市土地使用變更編定等方式規劃開發為新社區。