臺海最危險的地方

東海與南海
這裡是大國戰略競爭的核心海域，
也是臺灣國防安全不容失守的前線！

為什麼我們需要關注東海、南海？
冷戰期間，美國與中國有相當長的時期不重視南海與東海。美國是超級強權，外交政策有優先順序，沒有出現問題的地區常不在它的雷達上；中國則是睡醒的大國，一覺醒後發現有核心利益卻長期忽視或力有未逮。
這種情況在近年出現轉變，習近平自2012年起擔任中共總書記，在他上任前，便先有中國與菲律賓漁船的南海黃岩島衝突事件，接續有日本民主黨野田佳彥內閣正式將釣魚臺予以「國有化」，南海、東海事件成為習近平的最重要外交挑戰與危機。而在美國方面，從川普上臺之後到現任的總統拜登，美國對中國的定位轉變為「戰略競爭者」，東海與南海也成為美中戰略競爭的核心海域。
《臺海最危險的地方》經由南海黃岩島、東海釣魚臺的緊張情勢，探索在歐巴馬「亞太再平衡」戰略、習近平的中美「新型大國關係」，如何菲律賓、日本等第三國所引起的危機中受到影響，美國與中國又如何進行分歧、衝突管控。
本書亦探討臺灣如何因應情勢丕變的南海、東海。若說臺灣海峽安全，過去是由基隆、馬祖與高雄與金門四點連線所構築，臺灣要守住的前線，就在臺灣海峽內的澎湖與金馬外島。隨著中國軍事力量的快速崛起，臺海威脅的前線將來自臺灣的西南海空域、巴士海峽及由此向東延伸的菲律賓海，而一切將由位於臺灣海峽與巴士海峽交界匯集的東沙島開始。這裡也是中國跨越第一島鏈，對美國、日本施以「反介入與區域拒止」戰略的發源地。
2020 年開始，中國戰機升高進出臺灣西南「防空識別區」的頻率，從空中干擾臺灣與東沙的聯繫，當國際社會焦點集中臺灣，卻忽略一種可能性：軍事衝突或意外可能從南海、東沙而來。中國攻佔東沙島的行動比起進犯臺灣本島更容易，可在極短時間內迅速完成，美軍卻難以介入或協助臺灣進行歸復作戰。一旦成為「既成事實」，對美國、臺灣、日本與南海國家如菲律賓、越南在南海的地位與發言權，將造成嚴重的影響。這裡，才是臺海最危險的地方！


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田弘茂 國策研究院文教基金會董事長兼院長
吳玉山 中央研究院院士
林文程 監察委員
林碧炤 政大外交系兼任教授
康寧祥 台灣亞太發展基金會董事長
馮世寬 國軍退除役官兵輔導委員會主任委員
鄧育仁 中央研究院歐美研究所特聘研究員兼所長
蕭新煌 臺灣亞洲交流基金會董事長
霍守業 國防安全研究院董事長
（依姓氏筆畫排序）

林正義
現任中央研究院歐美研究所研究員。
美國維吉尼亞（U. of Virginia）大學國際關係博士，曾任歐美所所長，國家安全會議諮詢委員、政大國際關係研究中心主任、行政院大陸委員會副主任委員、財團法人國防安全研究院執行長。學術專長為國際政治、國家安全、美中臺關係。

序
在進入中央研究院歐美所之前，個人碩士、博士論文在1980年代先後出版為專書。自進入中央研究院工作後，除出版短篇論文、編輯專書之外，沒有個人專著，一直到本書的出版。碩士論文研究八二三砲戰，博士論文探討臺灣安全的問題，範圍均集中在美中臺關係。個人從1990年代初期開始涉獵南海議題，之後是東海釣魚臺的問題。這本專書以美中臺關係角度，分析中國國家主席習近平上臺之後，美國總統歐巴馬（Barack Obama）、川普（Donald Trump）與拜登（Joe Biden），在東海、南海問題上，與中國習近平的角力與較勁。2020年起，中國戰機不斷進入臺灣本島與東沙島之間的西南防空識別區，臺海安全成為全球媒體的焦點，也開啟臺灣安全國際化的年代。
本書的論點是東海有日本與美國的《安保條約》以及專守防衛的沖繩基地，因此，中國對臺灣安全的威脅，難以避開美日的阻擾。南海則沒有一個類似扮演沖繩角色的美軍基地，也少了有嚇阻能力並可協助美國的日本。美國與菲律賓雖有共同防禦條約，但一直到川普政府國務卿龐培歐（Mike Pompeo）才首度明確將菲律賓在南海控制島礁受到攻擊時，納入共同防禦條約的保護範圍。一直到2020年7月，龐培歐也首度明確公開美國政府的立場，認定中國在南海九段線的主張不具有任何正當性，也不符合《聯合國海洋法公約》。這兩項政策的宣示，仍為拜登政府所延續。然而，美國一直忽略南海東北方的東沙島及其附近海空域的重要性。
若說臺灣海峽安全的當面，在過去是由基隆、馬祖與高雄與金門四點連線所構築，臺灣要守住的前線就在臺灣海峽內的澎湖與金馬外島。但是，隨著中國軍事力量的快速崛起，更勇於改變現狀，臺海威脅的前線來自臺灣的西南海空域、巴士海峽及由此向東延伸的菲律賓海，而一切將由位於臺灣海峽與巴士海峽交界匯集的東沙島開始。在這裡也是中國跨越第一島鏈，對美國、日本施以「反介入與區域拒止」（Anti-Access and Area Denial）戰略的發源地。2022年8月，中國將巴士海峽劃入實彈軍演區。2023年4月，美國在菲律賓呂宋島北邊新增三個基地，美菲更在巴士海峽之內，距離蘭嶼不到百里的巴丹島（Batan Island）舉行軍演，顯示逐漸重視臺灣南方的海空域安全。
個人自1988年起在中央研究院擔任研究工作，接觸最多的是書籍、期刊、報紙等，在少有外人打擾之下，有時一天講話的機會都省了下來，閉門造車、筆耕勤讀是最好的寫照。個人一直很感謝有這一份適合自己個性的工作，有時必須耐得住寂寞，當穿過漆黑的走廊，知道自己是最晚離開的人，難免有些驕傲，而當迎向朝陽，知道自己最早到所，就感謝可以不受打擾地盡情研究。
個人在擔任研究員期間，先後借調到國家安全會議、政大國際關係研究中心、大陸委員會、國防安全研究院，擔任行政服務的工作。本書的推薦人，都是曾經栽培、指導過個人的前輩與先進。他們同意在沒有讀完全書的情況下，只根據一些大綱章節，願意為這本書推薦，除了信任之外，更有愛護之意。
個人最感謝家人的陪伴與鼓勵，及全家一起成長的時光。他們一直是我的助力，也是堅強力量的來源。本書得以完成，要特別感謝國科會補助個人型專題研究計畫，無論是政大國際關係中心、中央研究院亞太區域研究專題中心、國策研究院，均讓個人有許多機會，經由資料蒐集、國際對話會議的參與，在學術與政策之間取得平衡。本書部分內容改寫自出版於2016 年《東吳政治學報》、2022年《國防雜誌》的兩篇論文。論文審查過程難免遇到一些挫折與質疑，但感謝評審者的意見，使個人有進步的空間。
最後，要感謝聯經出版公司發行人林載爵先生、總編輯涂豐恩先生、特約編輯謝達文先生，尤其是總編輯在看過初稿，就同意出版此一專書。我們素未謀面，全憑電子郵件使出書成為可能，最終順利出版。感謝歐美所助理吳智偉、王宥朋先生，不辭勞苦協助蒐集資料及處理行政工作。本書內文若有任何疏漏，責任全在筆者。

序
第一章　為什麼要關注東海、南海？
兩強相遇東、南海
臺灣的角色？
逐步轉為反制：美國在南海
排除美國介入：中國在南海
展開對中合作：臺灣在南海
從忽視到反制：美國在東海
不再繼續擱置：中國在東海
多方研討評述：臺灣在東海
日本在東海
分析框架：四組「傳動帶」
本書的內容與架構
第二章 國力與領導者
美國正在衰退嗎？
中國已經稱霸嗎？
領導人性格：歐巴馬、川普、拜登與習近平
總統之外：美國國會的角色
第三章 美國與中國在南海的衝突
歐巴馬政府之前的美國南海政策
轉捩點：歐巴馬時期
川普、拜登南海政策更為積極
中國的強勢進取
習近平軍事化南海
中國如何面對其他聲索國
一眼緊盯美國
第四章 美國與中國在東海釣魚臺的衝突
釣魚臺爭端的起源，以及美國的角色
危機發生，歐巴馬低調因應
美國被迫表態：中國劃設防空識別區
中國從被動轉為主動
東海防空識別區劃設始末
2014年之後：危機暫緩，根源未除
美國支持日本調整安全戰略
中國的灰色地帶衝突
第五章 臺灣在南海、東海的角色變遷
臺灣對南海的立場，與中國異大於同
兩岸在南海合作的紀錄
兩岸南海能源合作計畫
臺灣的南海政策與美方看法
南海與共機擾臺
釣魚臺與臺日漁業談判
《東海和平倡議》的意外成功
臺灣對中國防空識別區的立場
東海、南海與臺灣國防安全
第六章 結語
美國總統與習近平角力主要發生在南海
美日可嚇阻中國在東海進一步改變現狀
美國正在南海布建牽制中國的國際戰線
東沙島不容失守
參考文獻
注釋

歐巴馬自認為「美國首位太平洋總統」（America’s first Pacific president）不僅與他出生於夏威夷有關，他在2011年11月出訪澳洲、印尼時宣示，將美國在亞太的駐留與任務，當作美國國家安全團隊的首要工作，創造美國人民就業機會則是他的最優先目標，而刪減國防預算不會犧牲亞太國家的利益。1美國開始大量使用「轉向亞太」（Pivot to Asia and the Pacific）這個戰略名詞，之後調整名稱為「亞太再平衡」（Rebalance to Asia and the Pacific）。歐巴馬總統旋即面對到2012年發生在南海黃岩島、東海釣魚臺的關鍵轉折，他的因應沒有讓亞太的海洋更為平靜，而是助長習近平更進一步在南海「填海造陸」、東海劃設「防空識別區」，改變了南海、東海數十年來的現狀。
美國的盟友日本、臺灣、菲律賓是東海或南海島礁主權聲索方，在中國尚未崛起、北京注意力不在爭議島礁時，零星偶發的緊張，美國政府不會介入。隨著中國崛起、走向海洋、島礁爭議成為美國與中國國力競爭的一環。對美國與中國而言，南海、東海同是海洋，卻有不同的戰略格局，中國在南海面對的主要美國的嚇阻力量，而菲律賓、越南、馬來西亞、汶萊各國雖然是聲索國，但這些國家各自，乃至東協（The Association of Southeast Asian Nations，ASEAN）整體，都無法有效反制中國的作為。中國在東海釣魚臺遭遇的是有實際管轄權的日本及其海空實力，加上日本背後的美國政府。
一直到歐巴馬政府為止，美國對中國的政策極少會考慮到南海議題。美中之間原先就已經有一些潛在的衝突，包含戰略安全（軍事現代化、核武不擴散、國防軍事交流）、政治外交（北韓、伊朗、人權、臺灣）、 經貿（人民幣升值、逆差、智慧財產權、中國產品安全、能源與氣候變遷等），而隨著歐巴馬政府宣示重返亞太、美國軍艦在南海航行受到干擾、中國公務船艦護航漁船在爭端海域捕撈等，南海安全一再出現挑戰，更形成兩國另一項潛在衝突的來源。
歐巴馬可能是最後一位樂見習近平主政下的中國可以強大、興盛、和平崛起的美國總統。美國國務卿希拉蕊．柯林頓（Hillary Rodham Clinton）在2011年《外交政策》（Foreign Policy）雜誌，發表〈美國的太平洋世紀〉，指出一個興盛的美國對中國有利，一個興盛的中國對美國有利，但不能僅靠願望，需要雙方持續將積極的言語，轉化為有效的合作，並誠實面對分歧，致力於增加兩軍的透明度，減少誤判和失誤的風險。這種樂觀的期待在川普總統上臺之後，到拜登總統，美國對中國的定位轉變為「戰略競爭者」（strategic competitor），在南海的「航行自由行動」（Freedom of Navigation Operations，FONOPs）遠比歐巴馬來得積極。南海也成為美中戰略競爭的核心海域，甚至超過東海所帶來的挑戰。。
本書經由南海黃岩島、東海釣魚臺的緊張，探索在歐巴馬「亞太再平衡」戰略、習近平的中美「新型大國關係」，如何在第三國（菲律賓、日本）所引起的危機中受到影響，美國與中國又如何管控衝突。尤其是，美國如何在中日釣魚臺爭端進行衝突避免，抗拒被捲入與日本共同對抗中國，而習近平又如何想在中美「新型大國關係」之下，「堅決維護國家海洋權益，建設海洋強國」。
2012年是中國大陸領導人換屆交班的一年。胡錦濤、習近平被動因應日本民主黨的購島風波。習近平主政之後，中國和鄰國在東海與南海對島嶼主權爭端依然嚴重。中、日海上執法船隻在釣魚臺近距離接觸，無人機進入釣魚臺，加上劃設東海「防空識別區」，顯示在「非軍事」行動上升級，對兩國在危機管控上形成重大的壓力。對美國而言，中日雙方若因偶發事故引起衝突，造成第二大、第三大經濟體對抗，將升高全球經濟的風險，美國因此期待中日兩國以外交手段解決東海釣魚臺的爭端。一旦從中日兩國從「非軍事」升級，進入「準軍事」或「軍事行動」對抗，對美、中、日、臺及其他周邊國家，將造成更大的安全威脅。歐巴馬總統在中日釣魚臺危機緩和之後，2014年4月才表明美國對日本安全的承諾是絕對的，《美日安保條約》第五條涵蓋所有日本管轄下的領土包括釣魚臺。
中美雙方都曾提出不希望互相對抗的說法。美國國家安全顧問萊斯（Susan Rice）在2013年11月於喬治城大學（Georgetown University）的演說，以〈美國在亞洲的未來〉（America’s Future in Asia）為題，說明歐巴馬政府將「亞太再平衡」戰略當作外交政策的基石，無論其他地區有多少衝突熱點，美國將繼續強化對此一關鍵地區的承諾。萊斯表示，美國正尋求「新型大國關係如何運作」（to operationalize a new model of major power relations），意味有合作，也需要管控競爭。5除了歐巴馬總統的「亞太再平衡」戰略之外，習近平提出「中國夢」，也尋求與美國建立「新型大國關係」，期待兩國能「不衝突、不對抗、相互尊重、合作共贏」。
然而，兩國之間卻嚴重缺乏戰略互信。北京宣示「人文交流、政治互信、經貿合作」是中美關係的三大支柱，但普遍對美國的「亞太再平衡」戰略存有疑慮。中美之間要建立「新型大國關係」，實際所面臨的難題卻不少，尤其是東海、南海的島礁主權爭端。美國雖非聲索國，卻成為重大利害關係者。