經濟武器：金融制裁與貿易戰的誕生

比戰爭更可怕的力量，早已深入國際經貿體系！
經濟制裁是阻止戰爭的工具，還是引發戰爭的武器？
經濟戰制裁的是政府，還是無辜的人民？
銀彈真的比子彈更有效嗎？歷史已經告訴我們答案！
5種語言、6國檔案，打造經濟制裁的起源故事

面對全球化已死的歷史大變局，經貿立國者不可不知的重要課題
伯納斯獎章得主、最耀眼的新生代歷史分析師，寫給當今世界的警醒之書

★ 臺灣中文版獨家作者序：如何從經濟制裁的歷史學習？
★《經濟學人》《外交事務》年度選書
★ 美國對外關係史學會（SHAFR）年度最佳圖書獎

自從「經濟制裁」誕生後，戰爭與和平的分野就永遠改變了。如今，21世紀最重要的戰爭形態，就是無所不在的經濟戰。無論是西方世界對俄國、北韓與伊朗實施的貿易禁令，還是美中兩大強權在半導體產業鏈上的貿易戰，或是中國對臺灣農產品的制裁，都是把制裁當作外交談判桌上的武器，試圖用經濟手段來改變對方的行為。
問題是，經濟制裁真的有效嗎？經濟制裁真的像許多人相信的一樣，能夠避免戰爭、解決衝突或是懲罰侵略者嗎？如果效果不如預期，為何今天的政治決策者仍舊對經濟制裁樂此不疲？
康乃爾大學的新銳歷史學家穆德認為，要回答這些問題，就必須從歷史中找尋答案。他會在《經濟武器》裡話說從頭，將時光倒回上個世紀的1920-40年代。結合紮實的政治經濟學、法律框架與歷史研究，本書娓娓道來人類發明經濟制裁的緣由，分析經濟制裁的正負面效果，解釋經濟制裁何以成為世界各國常見的外交手段，以及經濟制裁對現代世界秩序造成的深遠影響。

【這本書會告訴你】
．經濟制裁的起源，如何改變戰爭定義，又為何成為現代大國最常見的外交工具？
．封鎖、禁運、出口管制、原物料斷鏈……經濟制裁有哪些手段？
．經濟制裁有效嗎？需要哪些條件才有效？制裁究竟影響了誰？正負面效果如何評估？

作者簡介

尼可拉斯‧穆德（Nicholas Mulder）
生於荷蘭，成長於比利時，先後畢業於荷蘭烏特列支大學、英國劍橋大學與美國哥倫比亞大學。年僅三十歲便成為康乃爾大學歷史學系助理教授。研究專長是歐洲現代史、政治經濟史與思想史。
穆德長年對於國際組織中的主權問題感興趣，特別是較為中小型的國際行為者。這使得他得以跳脫大英帝國或美國的視角，看到瑞士、希臘、阿爾巴尼亞、香港、南斯拉夫或芬蘭等地的歷史經驗。
以《經濟武器》榮獲美國對外關係史學會（SHAFR）伯納斯獎年度最佳圖書，目前正在撰寫他的下一本書，《大徵收時代》（Age of Confiscation）。

譯者簡介

譚天
曾任《聯合報》編譯主任、《自由時報》副總編輯、《歐洲日報》編輯主任。現旅居加拿大，專職翻譯，譯有《當政治成為一種產業》、《安倍晉三大戰略》、《全球戰場》、《海權爭霸》、《泰王的新衣》等著作。

【國際專家推薦】
克里斯．米勒（Chris Miller），經濟史家，《晶片戰爭》作者
保羅．甘迺迪（Paul Kennedy），國際關係史家，《霸權興衰史》作者
勞倫斯．佛里德曼（Lawrence Freedman），戰略學家，《戰略大歷史》作者
約翰．米爾斯海默（John Mearsheimer），政治學家，《大國政治的悲劇》作者
亞當．圖澤（Adam Tooze），經濟史家，《崩盤》作者
大衛．艾傑頓（David Edgerton），科學與科技史家，《老科技的全球史》作者
理察．奧佛瑞（Richard Overy），軍事史家，《二次世界大戰全史》作者
亨利．菲洛（Henry Farrell），政治學家，《隱私與權力》作者

【臺灣專文推薦】
劉瑞華｜清華大學經濟學系教授

【臺灣讀者推薦】
王家軒｜左轉有書店長
江懷哲｜《現代菲律賓政治的起源》作者
宋承恩｜臺灣守護民主平台理事
沈榮欽｜加拿大約克大學副教授
林孝庭｜史丹佛大學胡佛檔案館東亞館藏部主任
許菁芳｜作家
陳嘉宏｜《上報》總主筆
葉耀元｜聖湯瑪斯大學國際研究講座教授兼系主任

【國際專家推薦】

正如這本深富啟發性的《經濟武器》所說，經濟制裁是一種武器，武器就會帶來傷亡，唯傷亡不僅以美金更是以人命計算。我們往往把經濟制裁當作戰爭的替代手段，但本書告訴我們，制裁依舊是國際權力鬥爭的強大武器，或許少了些血腥，卻同樣致命。
────克里斯．米勒（Chris Miller），經濟史家，《晶片戰爭》作者

本書向今日決策者提供了許多寶貴的歷史教訓：非懲罰性的柔性經濟制裁根本沒有用，存在有巨大金融或商業漏洞可鑽的經濟制裁也不會有用。萬一有另一個大國介入，例如中國向北韓提供經濟援助，或是俄國向伊朗購買產品，則經濟制裁一樣無法發揮作用。
────保羅．甘迺迪（Paul Kennedy），國際關係史家，《霸權興衰史》作者

深具原創性的研究與有力的分析。若你以為經濟制裁是國際關係裡一種相對溫和的譴責方式，那麼本書將會讓你大吃一驚。
────勞倫斯．佛里德曼（Lawrence Freedman），戰略學家，《戰略大歷史》作者

經濟制裁一度被認為是邁向和平的良方，本書卻使我們明白，這種做法不但經常失敗，有時還對戰爭的爆發推了一把，甚至導致人道主義噩夢。
────約翰．米爾斯海默（John Mearsheimer），政治學家，《大國政治的悲劇》作者

必讀之作！不僅是歷史學家，任何對政治經濟學或國際關係有興趣的讀者都需要一讀。高度原創，論證有力，使我們深切體認到經濟制裁直到今日仍在影響世界。
────亞當．圖澤（Adam Tooze），經濟史家，《崩盤》作者

歷史研究與論證的傑作。藉由描繪巧妙的細節與豐富的圖景，穆德改變了我們對二十世紀全球史和國際關係史的理解。
────大衛．艾傑頓（David Edgerton），科學與科技史家，《老科技的全球史》作者

若要進一步思考俄羅斯對烏克蘭的侵略行徑，就必須閱讀這本全面檢視經濟制裁史的新書。
────理察．奧佛瑞（Richard Overy），軍事史家，《二次世界大戰全史》作者

本書將徹底扭轉相關討論的方向。
────亨利．菲洛（Henry Farrell），政治學家，《隱私與權力》作者

本書的敘事引人入勝，完美交織政治、經濟與法律，對萌芽於百年前的經濟制裁提出了寶貴的見解。本書出版後正逢俄烏戰爭爆發，顯得格外及時，也顯示出這個議題在百年後的今日依舊重要。
────《泰晤士報文學副刊》

穆德詳細告訴我們，究竟是哪些政治、法律與體制上的創新，使得世界各國得以在承平時期運用禁運封鎖與出口管制來改變受制裁國家的行為。
────戰略研究網站《War on the Rocks》

在去全球化的1930年代，經濟制裁不但沒有發揮效果，還造成國際社會進一步分裂，助長二次大戰的爆發。穆德是一位謹慎的歷史學家，他沒有立刻把二戰前的國際局勢與今日進行粗糙類比，但考慮到如今的地緣政治衝突也是一觸即發，全球化同樣面臨崩解與退潮，這本書的歷史教訓仍舊值得人們深思。
────《經濟學人》2022年年度選書

《經濟武器》告訴我們，儘管經濟制裁不一定能有效改變侵略者的行為，但經濟制裁確實會對制裁目標產生效果。本書的故事令人印象深刻，而且對歷史學家、經濟學家、理論家與實踐者來說都十分重要。
────美國中央情報局《情報研究期刊》

【臺灣試讀好評推薦】

經濟制裁，或是透過經濟實力來影響他國政治，傳統來說就是一種硬實力的表現。康乃爾大學的歷史學家穆德在這本《經濟武器》中，帶領大家從第一次世界大戰到第二次世界大戰的歷史進程來瞭解經濟武器在過去如何扮演舉足輕重的角色。正所謂鑑往知來，這些經驗與知識也可以幫助讀者理解在烏俄戰爭的當下，西方國家對俄羅斯的經濟制裁如何可以扭轉戰局，以及美中貿易戰背後的原理。
────葉耀元，美國聖湯瑪斯大學國際研究講座教授兼系主任

俄羅斯全面入侵烏克蘭，主要國家對俄祭出空前的經濟制裁。制裁能否促成戰事終止？專家們同時也關心，面對覬覦臺灣的中國，如何運用制裁加以嚇阻，使其理解侵臺的代價是不可承受之重？本書溯源歷史，清晰呈現運用經濟武器替代戰爭促進和平的大戰略思考。制裁的現代面貌，更牽涉應對經濟依賴與風險、供應鏈安全、科技戰與金融戰，各國莫不致力減少自身的軟肋，突破外在制約甚至施以「反制裁」。對於長年活在中國經濟武器操弄下的臺灣，本書提供深入了解經濟武器的絕佳觀點。
────宋承恩，臺灣守護民主平台理事

幾年前，當經濟史不再成為現代經濟學博士必備的技能後，經濟制裁就成為抽象的數學模型與圖表，簡單的案例只是用來驗證模型的效果，反而讓人們對真正發生的歷史經驗失去興趣。直到川普對中國發動貿易戰，以及俄烏戰爭後西方世界對俄國的經濟制裁，才讓這個議題回到舞臺中心。如今人們對於貿易戰與金融制裁朗朗上口，卻很少人知道這個概念如何誕生，對於戰爭和世界又有什麼影響。直到穆德的《經濟武器》，這個謎才真正被揭露在大眾面前。
────沈榮欽，加拿大約克大學副教授

推薦序　

止戰還是助戰，這是個問題！
劉瑞華（清華大學經濟學系教授）

當俄羅斯於二○二二年初揮軍進入烏克蘭東部時，北大西洋公約組織（NATO）迅速表明不會以軍事行動介入，美國立即聯合歐盟國家採取了一連串經濟制裁。然而，不論是停止採購、限制入境，或是撤資及凍結帳戶資產，在烏克蘭政府眼中都無法嚇阻俄羅斯入侵。烏克蘭政府於是提出要求，請SWIFT禁止俄羅斯使用相關服務。這項被稱為「具有毁滅性威力的制裁」在美國主導下，經過數個月的折衝，於是通過。

SWIFT的全名是Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication，意思是「環球銀行間金融通訊協會」。為什麼一項通訊服務會被認為是毁滅性的經濟武器？原因是它有跨越兩百多國的上萬個金融機構使用，可以對各種國際貿易與投資提供可信任的交易通訊與帳務確認。一旦被排除在外，這個國家的政府及企業要與外國做生意就如同電子商務帳號被關閉，將極為困難。
然而，俄烏戰爭超過一年後，用SWIFT作為經濟武器仍未逼退俄羅斯。退一步想，俄羅斯的經濟甚至也沒有受到毁滅性的損害。為什麼經濟制裁無效？或者為什麼經濟制裁會被認為足以不戰而屈人之兵？又或者，是否經濟制裁其實有效，只是時候未到？這些問題可能以後將由學術論文來解答，不過從前後的事件可以看出一點端倪。首先，在俄羅斯之前，北韓與伊朗已經受過這樣的待遇，他們的經濟狀況也許很慘，卻並未毁滅。此外，在二○一四年俄羅斯占領克里米亞之後，美國就曾經威脅過要用SWIFT制裁俄羅斯──這讓普丁有所警惕，預備了退路。制裁作為經濟武器，具有經濟行為的特性：那就是選擇，選擇就是尋找替代方案。

廣義的經濟制裁古已有之，個人或行號拒絕往來，商團與行會也早就發展出聯合抵制的方法。不過，將經濟制裁用作武器的作法，是在第一次世界大戰之後方成為政府政策，並且透過國際組織形成制度。原因是此時的戰爭已經太過可怕。炸藥、機槍、飛機與毒氣在戰場上的殺傷力遠勝於前，而且經常無差別地波及平民。即使《日內瓦公約》從十九世紀晚期開始一次次揭露戰爭的暴行，試圖為人類保住文明與野蠻的界線，可是若要減少或消除戰爭，還是必須有替代的方法。

《經濟武器：金融制裁與貿易戰的誕生》帶領讀者們瞭解，從戰爭開始時，邊界或海域緊張的國家，因為本身安全考慮或者應盟友要求，開始對敵對國家進行封鎖，逐漸將消極的防衛手段發展成積極的制裁想法與作為。到了一次大戰後，封鎖與制裁成為歷史教訓中學到的「比戰爭更強大的手段」。於是，制裁成為戰爭之外的替代方案。

制裁要有威力，與戰爭一樣，必須結合盟友的集體力量。制裁可以比戰爭更強大，原因在於加入制裁方的代價看起來不大，對於原本不願加入戰爭的國家，可以在保持中立之外有了新選項，甚至因為制裁可以很方便地選擇項目與程度，所以這項發明自從誕生以來幾乎無時不在。

制裁真的那麼強大有效，足以取代戰爭，還是因為代價較低而被用來規避戰爭？一戰結束之後沒多久就發生二戰，似乎見證了戰爭，而且是世界大戰，並沒有被取代。然而這項質疑卻也有自己的矛盾：那麼二戰之後的數十年呢？現在正值俄烏戰爭的考驗，維持了八十年的局面會不會被打破？各式制裁與貿易戰是世界大戰的操練還是壓力宣洩？也許二戰之後的全球經濟結構可以給我們一些線索。

二次大戰後，由英美規劃的布列頓森林體制（Bretton Woods System）是為了推動全球化自由貿易所打下的制度基礎，其中「關稅與貿易總協定」（GATT）就是後來「世界貿易組織」（WTO）的前身。這個組織能夠用來維護自由貿易的執行手段，只有經濟制裁。制裁的成敗雖然不確定，但是其效果會隨著貿易與金融成長而增加。意思是說，經濟制裁對一個封閉的小國可能無關痛癢，對一個貿易與金融大國就茲事體大。因此，在參與規劃布列頓森林體制的經濟學家凱因斯的想法中，擴大與深化全球經濟便是在提升世界和平的保障。

只不過，二戰後資本主義與社會主義的陣營劃分與對立，讓布列頓自由貿易體系無法推展至全世界。憤世嫉俗的學者經常引用卡爾．博蘭尼（Karl Polanyi）在《鉅變》（The Great Transformation, 1944）裡的預言，譏諷自由世界的國際主義只是紙上談兵。但世界畢竟還是在二十世紀的最後二十年裡發生了社會主義國家的改革開放，WTO也在世紀末之前成立了。那麼，世界更安全了嗎？世界和平到來了嗎？答案雖然仍是否定，但在當時世界大戰的風險的確降低，人類開始關心威脅生存的環境惡化與氣候變遷問題。

然而，WTO成立不及二十年，世界又變了。全球化尚未「利多出盡」，可是為何這些年創造出的經濟利益沒能使制裁的效果足以阻止戰爭呢？俄羅斯的經濟幾乎完全依賴石油出口，中國作為世界工廠必須吸引海外訂單與資金，它們當真不怕經濟制裁？如今地緣政治的衝突與風險是不是已經證明，經濟制裁無法取代戰爭，我們只有接受戰火來熔燒掉歷史恩怨？我當然希望上述問題的答案都是否定的。

透過本書瞭解經濟制裁是一種武器之後，或許可以為其困境提出解釋。前文曾經提過，在西方各國以SWIFT制裁俄羅斯之前，這項利器就曾已多次揮舞，效果也因為過於濫用而大打折扣。這或許正是制裁無效的一大原因。作為戰爭替代品的經濟武器，會不會因為使用者以為代價很低就過度揮霍？武器送到權力者手上，會不會如同玩具對孩童的誘惑一樣？工業革命導致戰爭武器日新月異，終於因殺戮頻繁與過重導致經濟武器的誕生。然而經濟武器如今看起來也因為使用過度，而步入同樣的道路。美國總統威爾遜（Woodrow Wilson）曾經形容經濟制裁比戰爭更強大，應該是提醒慎用的警告，而不是鼓吹多用的宣傳吧！

臺灣版作者序

導論　比戰爭更強大的手段
第一部 經濟武器的起源
第一章　封鎖的機制（1914-1917）
第二章　從封鎖中誕生的制裁（1917-1919）
第三章　承平狀態下的戰爭（1919-1921）
第二部 經濟武器的正當性
第四章　經濟武器調整期（1921-1924）
第五章　日內瓦的世界警察（1924-1927）
第六章　制裁與中立的衝突（1927-1931）
第三部 誕生於戰間期危機的經濟制裁
第七章　集體安全對抗侵略（1931-1935）
第八章　現代史最偉大的實驗（1935-1936）
第九章　封鎖恐懼症（1936-1939）
第十章　經濟武器的正面意義（1939-1945）
結論　從戰爭的解方到戰爭的替代手段

致謝
註釋

人類有可能消滅戰爭嗎？
綜觀現代歷史，世界和平始終是一項最偉大但也最難實現的理想。每場戰爭都會留下一群憤世嫉俗者，同時也孕育出一些富有願景之人。悲觀論者指出，戰爭是人類永遠無法掙脫的夢魘；樂觀論者則認為，隨著財富不斷增加、民主政治持續擴展與科技發展的日新月異，人類道德將能緩緩提升，乃至於擺脫戰爭。
這種在希望與絕望之間的激盪，受到毀滅性史無前例的第一次世界大戰影響而變得更加緊迫。當年的戰勝國創立了「國際聯盟」（簡稱國聯），決心團結世上所有國家，用談判解決爭議。結果隨著1930年代全球政治與經濟秩序的崩潰，以及第二次世界大戰的爆發，人們開始把國際聯盟視為某種烏托邦式的幻夢，認定一次大戰後簽訂的和約有著致命瑕疵，且該組織也薄弱到無力維護國際秩序的安定。
直到今天，仍有許多人認為國際聯盟最大的問題，就是欠缺手段來壓制擾亂國際和平的人。然而，當年創辦國際聯盟的人其實不這麼想，反倒認為自己已經掌握一種足以維持和平的強大新手段。
這種手段就是「經濟制裁」。1919年，美國總統威爾遜（Woodrow Wilson）曾經如此形容經濟制裁，說它「是一種比戰爭更強大」的手段，因為制裁威脅要帶來「一種澈底的孤立……就像掐住敵人的脖子能使他失去鬥志，經濟制裁能讓敵國恢復理智……一旦運用這種無聲無息且手段相對平和的致命經濟手段，就沒有必要再動用武力。在我看來，經濟制裁實在可怕，因為它不會導致被制裁國以外的生命損失，卻能為遭制裁國帶來沒有一個現代國家承受得起的壓力」。
在國際聯盟成立後的最初十年裡，世人經常用「經濟武器」一詞描述威爾遜所說的這種手段。之所以說是一種武器，是因為其構想源起於戰爭時採用的封鎖戰術。在一次大戰期間，以英法為首的協約國陣營，對德國、奧匈帝國與鄂圖曼帝國發起了一場前所未有的經濟戰。協約國建立起「國家封鎖部」與「國際封鎖委員會」，以控制及切斷流往敵對陣營的商品、能源、食物與資訊。這場經濟戰重創中歐與中東，導致數以十萬計的人死於饑餓與疾病，公民社會流離失所。經濟封鎖也因此一戰成名，變成一種威力驚人的武器。在一次大戰結束一百多年後的今天，協約國當年採用的這項手段有了另一個更廣為人知的名字：經濟制裁。
這本書要探討的主題，就是經濟制裁如何在一次大戰後的三十年間出現，並演變成今人所認知到的現代樣貌。
經濟制裁的誕生，昭示著一種自由主義世界觀特有的解決衝突手段正在崛起，且這項作法直到今天依舊十分常見。經濟制裁模糊了戰爭與和平之間的疆界，催生了操縱世界經濟結構的新方法，改變了自由主義對威迫的想法，更改寫了國際法的發展路徑。
制裁論的發想，既來自於英法這兩個歐洲最大民主國家的政治菁英、公民組織與技術官僚，也來自威瑪共和時期的德國、法西斯主政初期的義大利及美利堅合眾國。一如今日，這項構想當年也在問世不久後引發反彈。從1914年一次大戰爆發至1945年聯合國創建，各路國際主義者與同樣五花八門的反國際主義者始終在激烈交鋒，辯論經濟制裁究竟能否讓世界變得更安全。
隨著一次大戰的戰勝國將「經濟武器」寫進《國聯盟約》第十六條，制裁開始從原本的戰時手段，轉型為承平時期的機制。就像國際聯盟在全球經濟治理、世界衛生與國際司法等領域的創舉一樣，經濟制裁也在國際聯盟解體後延續下來，並且在二次大戰結束後成為聯合國機制的一部分。冷戰過後，經濟制裁的使用頻率逐漸增加，今日更已是國際間司空見慣的政策工具。
事後看來，經濟武器堪稱是二十世紀自由派國際主義最經得起時間考驗的發明。也就是說，唯有理解經濟武器，我們才能明白自由派國際主義為何總是對戰爭與和平抱持著矛盾的態度。本書將以五種語言的檔案與六個國家的出版品為根據，描述經濟制裁的起源故事。