政府改造與考選創新

林嘉誠

國立台灣大學經濟學、政治學雙學士，國立台灣大學政治學博士畢業。 1976年公務人員高考普通行政科及格，美國華府國會研究班（1984）、德國基爾大學研究（1988），曾任東吳大學教授、台北市政府研考會主任委員、台北市政府政務副市長、台北市都市計劃委員會主任委員、臺灣銀行董事、國家科學委員會委員、行政院研究發展考核委員會主任委員、考選部部長。

【新版序】
本書於2007年12月初版，目前已售銷一空，迄今將近四年。本書初版係整理作者在行政院研究發展考核委員會（以下簡稱研考會）主任委員（2000年5月到2004年5月）及考選部部長（2004年5月到2007年l0月）任內，在國內外期刊及研討會所發表論文，全部計=二十一篇，其中九篇以英文分別在美國、西班牙、印度等八國舉行的國際研討會發表。
本書初版計分六大篇：政府改造、政府績效評估、電子化政府、知識型政府、政府的考選制度與菁英流動型態。政府改造包括五篇文章，政府績效評估三篇，電子化政府五篇，知識型政府三篇，政府的考選制度三篇，菁英流動型態兩篇。政府改造與電子化政府明顯是本書的兩大主要重點。
本書新版，初版二十一篇文章，十九篇保留之外基準法制定與政府改造與電子化政府與轉型中的公共服務典範刪除，另加兩篇新文章：〈政府改造的發展與執行（2008-2011）〉及〈電子化政府典範轉型的省思（2008-2011）〉。政府績效評估制度建立之後，通常行之數年，較少大幅改變，近三年來亦是，因此未加新文。以研發創新與知識管理為核心的知識型政府，學理建構與具體方案，近三年未有突破，未加新文。
作者已於2008年5月離任考選部長，未再涉獵考選制度，因此再版未有相關新文，菁英流動型態的研究領域廣泛，近三年沒有相關研究，也未有新文列入。
政府改造自2008年之後，由於行政與立法由同一政黨主政，因此有不少執行方案與相關立法。本書新加〈政府改造的發展與執行（2008-2011）〉，探討業經完成立法及付諸實施的政府改造。電子化政府的推動有其連續性，技術、人力、資金、策略、組織等缺一不可。近三年資訊通訊技術突飛猛進，例如智慧型手機、平版電腦、快速的文件傳送、雲端技術、搜尋科技等，對電子化政府的推展，必有衝擊，也可能構成典範的轉型，因此加上〈電子化政府的典範轉型之省思〉（2008-2011）一文，全書共計二十一篇。
本書由秀威資訊科技公司出版與發行，特此申謝。

林嘉誠　謹序
2011年10月

【公部門的知識管理──台灣經驗】
本文主要討論公部門的知識管理，並以台灣的經驗加以分析。全文計分三部分：第一，對知識管理的研究發展及意義略加以敘述；第二，探討公部門實施知識管理的必要性及具體做法；第三，以台灣政府部門的知識管理為例，略做說明。 壹、知識管理的研究發展及意義

學術界對於知識的討論，已有一段時間，例如Descartes的理性主義及Lock的經驗主義，產生往後的歸納理論及演繹理論。知識管理的興起與組織學習、資訊科技發展有關，在1980年代末期逐漸在企業管理、資訊管理領域發展。知識管理的討論必然觸及何謂知識，以及組織知識管理的必要性及如何有效運作。

何謂知識？知識與資料、資訊、智慧有何不同？或許仁智互見，但綜合多數學說，仍可歸納若干共識。資料係指客觀事實的簡易描述；資訊則是經過處理的資料，對使用者具有意義，有改變使用者認知的潛力；知識則指經過分析、詮釋、推理、關係連結、抽象化的資訊；智慧則指有效地整合、選擇及利用各種不同知識的內隱能力。綜合言之，知識的特質包括：一、知識是人類心智的結果，二、人類心智模式由外在刺激、知覺、篩選、比對、決策，到反應執行；三、知識包含假設、因果關係架構、經驗法則、價值觀與規範、信念；四、知識的特性、隱性、行動取向、動態、複製再利用、無限延長性、不完全競爭性；五、個人知識反映在知覺、了解、認知、洞察力、熟悉度、邏輯推理。

知識管理學者，除了探討知識本質之外，對於個人知識與組織知識的區別，內隱知識與外顯知識的異同，有詳實的分析。知識管理強調組織內部的知識創新、分享、儲存、傳播、擴散，組織由內部成員所組成，除了成員個人知識之外，組織吸納成員個人知識，經年累月也能塑造組織知識。個人知識屬於個人，可再利用，較難共享；組織知識有助於創造組織價值，易於與他人共享，例如組織文化、組織內作業標準程序、相關規則。Nonaka & Takeuchi首先提出內隱知識與外顯知識的概念，內隱知識是個人的，與特別情境有關，同時較難以形式化及溝通。外顯知識則可以形式化、制度化，語言傳遞的知識。他們兩位以內化、共同化、外化、組合等說明外顯知識、內隱知識的轉換模式。內隱轉換為內隱，即是共同化；內隱轉換為外顯是外化；外顯轉換為外顯是組合；外顯轉換為內隱是內化。這些過程構成知識螺旋，在組織內創造知識內容。

知識管理先在企業界流行，企業組織為了提昇存活能力及競爭優勢，對於存在組織內外部的個人、群組或團體內有價值的知識，進行有計畫地獲取、儲存、分享、移轉、利用與評估。人類經濟體系由勞力密集、資本密集轉化為知識密集，1996年，OECD正式宣布知識經濟時代來臨，知識成為企業重要生產因素，也是企業的資產，知識管理有助開發新產品與服務，降低成本，保持市場占有率，加速產品上市，保存核心能力，增加利潤，改善顧客滿意度。邁入21世紀，全球大企業十之八九均在公司之內實施知識管理制度，配合組織策略與願景，掌握所處產業相關知識提昇對顧客需求與市場趨勢的預測能力。Davenport & Prusak認為企業組織知識管理目的包括：建立組識知識分享文化、建立內隱知識分享環境、衡量知識創造過程、提供顧客額外知識、獲取顧客知識，由既有知識產生新收益。他們分析企業組織的知識市場，提出九項發現：一、知識市場的動能、效率；二、知識市場的買方、賣方；三、知識的仲介者；四、知識市場的價格體系；五、互利主義、聲譽、利他主義、信任；六、知識市場的訊號；七、職位、教育程度、非正式網路、實行團體；八、知識市場的缺失，例如交易的障礙、人為的不當；九、知識市場的周邊效益，例如提昇職場士氣、強化公司凝聚力、重視人才、豐富知識庫。

企業組織普遍認為知識管理具有多重功能，因為知識具有價值競爭，可以形成競爭優勢，知識較難模仿，知識是種綜效而非單一產品，知識能力是長期累積具演化及成長特性，知識產生槓桿作用以支援其他資源，知識可以協調、整合組織各種重要資源。知識管理經過多年的理論及實務累積，探討課題包括：知識的創造、知識的分享與移轉、知識的利用、知識的儲存、科技的運用及成果的評估衡量。至於知識管理成功的要件，包括知識導向的文化，技術與組織的結構、高層主管的支持，具有經濟效益或是產業價值，有吸引力的獎勵措施，某種程度的知識結構。 前已述及，知識管理的發展與資訊科技的進展息息相關，知識管理高度運用科技，尤其資訊科技，外顯知識主要科技工具，例如文件管理系統、案例推理系統、常見問題答覆系統、工作流程系統、全球資訊網、專家系統、專家網頁。內隱知識主要科技工具，例如群組軟體、企業內部網路、企業外部網路、電子實務社群、知識地圖、聊天室。知識儲存、利用、分享與移轉，不少借助科技工具，例如組織內以電腦及線上儲存某一領域相關知識、經驗、文件及專業技能，一般所稱知識物件，以及具有主題取向、整合性時間差異性、不變動性的資料倉儲，目的在於能快速支援使用者決策。科技之外，組織內部知識分享與移轉，可能透過非正式機制，例如非正式場所、自主性交流，或正式機制的知識論壇、知識博覽會。

知識管理的衡量重點包括整體組織知識管理投入的程度，整體組織的無形資本價值、知識管理專案投資的成本效益，每個流程之知識單位的價值，知識管理對特定目標達成度，每個流程知識單位的深入程度。知識管理雖然廣泛被企業組織所採用，但是企業必重視有形、無形的利益，因此適度的成果評估不可或缺。 貳、公部門的知識管理

本文所稱公部門係指政府行政機開，不包括政府所投資的國營企業、醫院、財團法人、社福單位、文教機構。公部門與企業兩者性質不同，後者以營利為目的，前者則制定公共政策，照顧人民福利，確保國家安全。但是公部門與企業組織均是由成員所組成，具有使命、願景、目標，所實施的策略、方法，有不少相似之處。新公共管理學派提出企業型政府，或許受到批評，但是服務型政府、顧客導向型政府，共識不低。組織理論所探討領導統治、人力資源、組織學習、創新研發、策略發展、資訊化、績效評估、組織文化、組織變革等，均可適用於公部門及企業組織，當然理論或分析方法各有差別。

知識管理首先在企業組織運用，公部門採用時間較晚，但是公部門為何也逐漸推動知識管理，不言可喻。因為公部門是一種知識密集服務業，公部門從業人員應是知識工作者。在知識經濟時代，公部門所制定的公共政策，均具有高度知識內涵，例如經濟政策、金融政策、公共衛生政策、外交政策、財政政策、環保政策、人口政策、社會福利政策等。公部門面對知識社會的公民，一方面要提供更多參與途徑，另一方面要滿足公民需求，均有賴公部門從業人員的知識提昇。處在全球化時代，國家競爭力良否，攸關國家的生存發展，國家競爭力除了私部門努力之外，公部門扮演重要角色，由WEF、IMD每年國家競爭力評比報告即可了解。 公部門知識管理理論及實施方式，不必全部引自企業組織的知識管理模式，但是不少理論及方法，卻可參考。公部門對於人力資源、組織學習、核心能力、內部資訊化、創新研發，均視為攸關公部門成長的重要因素，這些要件均與知識管理密不可分。以創新研發為例，公部門通常設置專責研發部門，並委託大學、私人研發機構進行專案研究，作為公共政策制定參考。如何使公部門內部成員具有研發創新能力，才是正本清源之道，知識管理、組織學習、人力資源學說，均強調此種觀念。Senge提出五項修練：追求自我超越、改善心智模式、建立共同願景、參與團隊學習、推動系統思考，作為學習性組織內部成員共同修練項目。知識管理學說對於創新研究不少，部分可適用於公部門，例如公部門的知識學習，包括做中學、教育與訓練、師徒制、對談、腦力激盪、群組的知識創造。公部門創造知識方式，包括設置專責研發單位、模擬、對外在環境壓力的適應、組織的記憶。公部門知識創造的流程模式，包括員工企圖心、自主性的團隊、差異化的組合、寬鬆的資源。

OECD在2000年首次將知識管理列為政府改造的重要課題，在2002年針對二十個會員國一百三十二個中央政府機關進行政府知識管理現況調查，結果顯示，知識管理已成為大部分政府機關重要管理課題，大部分的中央政府機關已制定相關策略，並致力於改善他們的知識管理實務。由該項調查報告發現，OECD會員國的政府機關逐步擴展知識的創造與流動，中央機關日漸依賴地方政府、大學、專業公司、國際性組織提供必要的資訊和知識，政府組織與私人部門、學術機構、顧問機構、國際性組織之間的知識互動，呈現大幅度的開放。該調查同時指出，雖然政府政策愈來愈開放、透明，資訊建設的投資也逐步擴大，但是推動知識管理產生結構性改變的效益，例如提昇公務員的競爭力、打破機關本位、減少科層組織結構、建立橫向合作的工作團隊、知識能力提昇、終身學習等，尚待加強。該報告也歸納，機關首長對於知識管理創新計畫的優先支持、健全的知識管理創新計畫及溝通計畫、機關員工的高度參與、建立知識分享的誘因、配置充分的財務資源等，是知識變革的成功因素。這個發現與多數企業組織知識管理成功要件雷同。

公部門包括不少行政機關，雖然政府是一體的，但除非是最高行政機關下令所屬行政機關均採同樣模式的知識管理，否則各行政機關必依內部組織文化、首長的決心等因素，各自推動知識管理。公部門推動知識管理，通常由個別行政機關自行推動，其方式及程序與一般企業組織相似，首先成立推動委員會，設立知識長，推動委員會由高級主管及熱心員工代表組成，負責規劃知識管理策略及重大決策。知識長一般由機關首長兼任，或指定副首長擔任，負責知識管理的決策任務。推動委員會下設數位工作人員協助知識長，處理例行業務。設立正式知識社群，是知識管理成功的要素，通常行政機關均有法定職權，核心任務相當清楚，正式知識社群大約依核心任務，區分數個。知識社群不是機關內部的正式單位，也不是任務編組，知識社群極易與正式單位混淆，因此其成員以跨單位為原則。知識社群或許由機關同仁自由參加，也可能指定某層級以上同仁必須加入，知識社群有負責人、執行祕書，通常由機關高階人員出任，籌劃該知識社群的運作。每一知識社群成員平時約定時間聚會，針對特定議題交換意見，或提出心得報告，平時也可透過機關內部網站交換意見。每一知識社群依其成立宗旨，蒐集資料、研議成果，經嚴謹程序審核知識物件，通過審查的知識物件即可列入行政機關內部專設的知識管理平台，經年累月地結合，即可成為豐富的知識倉儲，供其他同仁使用。為了使每一知識社群全心全力運作，行政機關內部通常頒行獎勵措施，定期頒獎給某一知識社群或特定成員，例如個人獎或社群獎。行政機關可以透過考績或實質獎勵促進知識社群或個別成員致力知識創新、累積、傳播、利用的活動。

除了設立正式知識社群之外，利用組織內資訊科技，建立知識管理共通平台，也是行政機關推動知識管理常見的做法，同仁之間利用此平台交換意見，並將個人心得與其他同仁分享。專家網頁、行政機關內部規則、各種與核心任務有關的知識分門別類掛在知識平台，方便同仁參考。美國、英國均強調公部門推動知識管理，必須與推展電子化政府相結合，電子化政府係近十年各國政府努力的目標，利用資訊科技使政府行政效率提昇，服務民眾，強化網路民主。電子化政府包括政府內部網站相連，例如公文電子交換、線上簽核、電子公告欄，均可提昇機關內部或機關之間的行政效率。在網路發達的社會，多數民眾均有資訊設備，政府網站提供更多資訊，使人民了解政府政策，許多民眾申辦業務，例如報稅、交通監理、購票、掛號、變更身分證明、申請執照等，均可在家中利用網路申辦。建立跨機關整合服務，提供電子單一窗口、設置政府共通平台，均是強化便民措施。此外，網路民主也是電子化政府目標之一，人民透過網站向政府表達意見，或與政府官員雙向溝通，政府機關網站的民意交流、意見論壇、首長信箱、民意調查，均屬之。電子投票則是網路民主的可能成果之一，有助於直接民主。電子化政府的各種措施，除了行政機關內部網站的發展與知識管理有關之外，全球資訊網也與知識管理有關，行政機關可以輕易取得相關知識，並了解民眾的想法，有助公共政策的制定。

成為學習性組織，強化行政機關人力資源，提昇成員核心能力，除了設立正式知識社群，建置知識共通平台之外，塑造學習性文化，建立獎勵創新創意制度，提供在職訓練機會，形塑機關成員共同願景與價值觀，克服階層、成員過度保障等不利學習組織因素，累積機關內部個人知識、組織知識以及外部顧客知識，也是公部門知識管理的方法。公部門有的設有專責的研發機關，各機關也有內部研發或企劃單位，它們在公部門知識管理擔負重要責任，除了自行研發成果應用到公部門之外，也扮演吸納外部知識普及到公部門之內的角色。

綜上所言，公部門知識管理的目標包括：透過電子化政府實行知識管理，增進公部門競爭力，分享最佳實務與標竿學習，提供領導及決策支援，保留人力資本培養團體默契，強化策略性政策規劃方法，強化民眾及公務員對政府信心。公部門知識管理仍須有績效衡量，透過同仁評估、執行報告、成功個案、各種評分卡、相關政策民眾滿意度與機關願景、策略、價值體系配合評估、成員核心能力評估、機關的規劃及執行力等。公部門的知識管理以達成知識型政府為目標，知識型政府以傾聽民眾聲音，積極學習，有系統地、制度化持續創新；運用及擴大政府外部知識、創意、智慧資本，不斷創新政府組織、管理政策及服務，建立友善知識及創意社會文化，提昇整體策略能力，有效創造公共價值，增進民眾信任。至於知識型政府的具體做法，包括：1.重視研發創新累積智慧資本，2.促進組織知識學習分享文化，3.盤點政府智慧資產，充分發揮知識運用價值，4.增進行政組織分享機制，全面提昇行政效率，5.發揮組織與個人專長潛能，永續經營學習性組織，6.改進行政組織內部學習文化，7.結合分享外部資料、增進政府施政品質，8.形塑快速反應組織，簡化流程，9.扁平化組織，10.配合資訊與通訊科技應用於組織設計，11.建立知識管理資訊系統平台。 參、台灣的經驗 台灣面積不大，又缺乏天然資源，人力資源相形重要，數十年的經濟成長，以及近二十年的民主改革，均受到矚目。台灣資訊科技發達，人民教育普及，處在全球競爭的知識經濟時代，政府特別提出知識經濟發展方案，民間企業於1990年代，開始實施知識管理制度，國營企業及政府設立的財團法人研究機構，也陸續推動知識管理。政府行政機關則於2000年由負責政府政策研究發展與考核的行政院研究發展考核委員會（以下簡稱研考會）首先實施知識管理制度，並於2004年全面推廣到行政院所屬各機關。作者於2000年5月就任研考會主任委員，該會主要任務除了負責政策研究、政府改造、電子化政府規劃、政府各機關政策績效考核、政府出版物及檔案管理之外，對於行政院所屬各部會四年中程計畫、每年施政計畫，有事前審核權。因此為了加強同仁的核心能力，積極推動知識管理，成立知識管理推動委員會，作者親自擔任知識長，設立五個知識社群：國家安全社群、公共建設社群、國家財經社群、社會福利社群、教育文化社群。由於行政院所屬各部會負責業務，約可分類為國家安全、公共建設、國家財經、社會福利及教育文化。研考會負責審核各部會中程計畫、每年施政計畫，並考核各部會政策績效，因此同仁有必要提高相關知識。2000年到2002年，五個知識社群均設定議題，定期討論，提出研究成果，並在研考會建立知識管理平台，連接相關國內外網站，經過審核的知識物件均可上網，並且舉行知識社群競賽，獎勵優良知識社群及個人。研考會推動知識管理有其優勢，例如電子化政府的基礎，擁有跨機關協調的能力，負責政府機關創新能力，提昇公共政策決策品質的責任。在公部門實施知識管理，除了高階首長展現決心之外，必須強化同仁知識管理觀念的建立，內部知識盤點建構知識管理系統，加強分享知識的聯繫網絡。經過兩年的實施，同仁已習慣知識管理制度，但是卻遭遇若干困擾，五個知識社群包含整個國家重要政策，同仁以前的訓練，在部分領域顯然不足，即使全力以赴，有關國家安全、國家財經兩部分，業務接觸有限，無法勝任。2002年之後，重新調整知識社群，改以研考會核心任務為主，區分政府改造、電子化政府、政府績效評估、區域發展、政府資訊五個知識社群。同時，擴大同仁參與層級，強化知識管理認知教育，增強激勵誘因機制，增進團隊分享機制，辦理知識社群成果發表會，鼓勵同仁外部參與及發表成果，加強行政支援。強化資訊系統部分，建置政策知識管理系統，撰寫政策知識管理系統操作手冊，辦理系統使用說明會，建立線上討論機制。研考會確認知識管理執行主要願景及共識包括：成為國家發展的智庫，行政現代化的推手，政策創新中心，建構知識型政府。知識管理的執行策略，以建立全機關知識分享的組織文化，充分利用科技與業務密切整合，推動知識管理與業務結合，全面進行知識盤點。

研考會經過將近四年推動知識管理經驗，法定職權又有督導行政院所屬各機關研究發展的責任，特別在2004年4月，經行政院核定頒布「加強行政院所屬各機關研發創新實施要點」，要求行政院所屬二級、三級機關，均應推動知識管理。至於地方政府，由於具有高度自治權，行政院無法強制要求比照辦理，由研考會主動協助地方政府建置知識管理平台。研考會同時出版行政機關知識管理推動作業手冊，介紹各機關如何推動知識管理，並舉辦說明會，邀集相關人員加以訓練。依據2006年一份有關公部門實施知識管理調查報告，大多數行政機關均已設置知識管理平台，成立知識管理推動委員會，頒布知識管理推動方案。至於設立知識社群，定期研討機關，比例較低。行政機關的員工對於推動知識管理，有正反意見，支持者認為知識管理的推動有助於個人處理業務、增進相關知識；反對者則認為平時工作忙碌，無暇參與知識討論，知識管理推動容易流於形式。行政機關的性質、職位的高低，所需知識涵養或有不同，因此需求有別，但是愈來愈多的公部門成員肯定行政機關推動知識管理。

2004年5月，作者轉任考選部部長，考選部負責包括中央政府與地方政府新進人員及升等考試，以及律師、醫師、建築師、會計師等超過一百類專門職業及技術人員執照考試。為了保持客觀中立，考選部獨立於行政院之外，非屬行政院管轄。行政院所推動的知識管理並不約束考選部，但是作者推動公部門知識管理多年，要求考選部立即實施知識管理制度。考選部多數同仁開始對知識管理觀念，以及如何推動知識管理，十分陌生，作者除了自兼知識長，並將研考會推動模式移植，成立推動委員會，指定執行秘書，依考選部核心業務及同仁所需核心能力，設立六個知識社群：國際事務社群、政府改造社群、行銷及顧客服務社群、ｅ化社群、試務改革社群、試題分析建檔社群。國際事務社群研討國外相關公務人員、專技人員考試制度，以及涉外能力的提昇；政府改造社群研討各種類別考試制度、法規，例如應考資格、應考科目等。

行銷及顧客服務社群集中研議如何服務考生，考選部每年大約有八十種考試，五十萬考生，回答考生疑義，主動告知考生各種相關考試資料。ｅ化社群研討電腦化報名、電腦化測驗、電腦化題庫、網路安全等課題。試務改革社群全面檢討考生報名、資格審核、命題委員遴聘、閱卷、公布答案、試題疑義處理程序、試場規則、入闈作業程序等流程。試題分析建檔社群負責評估試題的信度效度、題庫的建立、命題的技術等。經過兩年半的推動，考選部同仁對知識管理認知，業務的推動，均有明顯的成效。每年舉辦知識管理成果發表會，不少政府機關與民間企業並派人觀摩，所累積的知識物件也廣泛為同仁所利用，知識管理平台的使用率甚高。

以上僅就台灣公部門推動知識管理的狀況扼要說明，並以作者的實際經驗加以補充，雖然無法代表台灣公部門推動知識管理的全貌，但已反映台灣公部門推動知識管理的縮影。 參考書目 1.《知識型政府》，行政院研考會出版，2004 2.林東清，《知識管理》，智勝出版社，2003 3.I. Nonaka & H. Takeuchi，The Knowledge-Creating Company，1995 4.T. H. Davenport & L. Prusak，Working Knowledge，1998 5.P. M. Senge，The Fifth Discipline，1994 【文章發表】．本文原載於《警大月刊》第119期，2007年。．英文稿曾發表於32nd International Symposium on Public Personnel Management, 2007, Cape Town, South Africa