捍衛基層：南海“政經分離”體質下的村居自治（簡體書）

鄧偉根、向德平所著的《捍衛基層——南海政經分離體制下的村居自治》將南海區南海基層社會管理方面的創新實踐呈現于讀者面前，從農村綜合改革到社會建設，圍繞微觀基礎的重構這一主題，總結了基層10多年改革和發展的經驗。全書分八章。

改革開放30多年，中國的經濟發展取得了舉世矚目的成就。伴隨著物質財富的迅速膨脹，社會利益格局、社會組織方式與人的思想觀念也發生了前所未有的變化。社會矛盾也逐漸堆積，焦慮情緒在社會上蔓延。新問題、新情況的層出不窮迫切需要創新社會管理，進一步解決好人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，保持社會的和諧穩定。2011年2月19日，胡錦濤總書記在“省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班”開班式上講話時指出，“當前我國既處于發展的重要戰略機遇期，又處于社會矛盾凸顯期，社會管理領域存在的問題還不少。從總體上看，我國社會管理領域存在的問題，是我國經濟社會發展水平和階段性特征的集中反映。”2011年全國“兩會”，“加強和創新社會管理”首次在溫家寶總理的政府工作報告中占據重要篇幅。2011年8月，胡錦濤總書記在廣東視察時要求廣東進一步推進以改善民生為重點的社會建設。從“加快轉型升級、建設幸福廣東”到“問政于民、問需于民、問計于民”，再到省社工委新鮮出爐，廣東謀求社會善治的努力貫穿始終。2012年2月舉行的廣東省社會工作會議上，中共中央政治局委員、廣東省委書記汪洋同志，要求廣東官員努力創新社會管理，建設“大社會”、“好社會”、“小政府”、“強政府”。
南海一直是廣東改革創新的前沿陣地，開改革開放風氣之先河，得改革開放之先機。90年代以“三大產業齊發展，六個輪子一起轉”的南海模式，創造了民營經濟發展的輝煌篇章而聞名全國。2011年南海區生產總值突破2000億元，成為廣東民營經濟和市場經濟重鎮。與此同時，城市化、社會建設和政府治理方式滯后于經濟發展的問題也凸顯出來。因此，經濟社會的轉型升級亟需要新一輪改革來推動。建立以“黨組織為核心、自治組織為主體、集體經濟組織為支撐、社區服務中心為平臺、群團組織為輔助、社會組織為補充、公眾參與為路徑”的基層治理新格局。
“九層之臺，起于壘土。”一個社會的治理，根本立足點在基層。黨的事業根基在基層、血脈在基層、活力在基層。在黨的歷史上，無論革命、建設還是改革，都離不開對基層執政基礎的夯實與擴大。只有把發展的目光投向基層，把治理的重心放在基層，使頂層的關注變成普遍的關切，使頂層的設計變成全民的自覺，才能真正把握一個真實的“微觀中國”。因此，社會管理創新的突破，基層才是抓手，才是真正的落腳點。“誰掌握了基層，誰就掌握了執政的話語權。”從執政黨的角度看，捍衛基層是執政之基；從社會建設看，捍衛基層是社會建設的主體與微觀基礎；從政府放權角度看，捍衛基層是政府釋放權力的落腳與重點。
這也正是這冊《捍衛基層》書名的由來，本書中將南海區近年來在基層社會管理方面的創新實踐呈現于讀者面前，從農村體制綜合改革到下一步南海的社會建設，圍繞微觀基礎的重構這一主題，總結了村居10多年的經驗和反思。全書分為八個章節，第一章圍繞“出嫁女”的權益和股份合作制之間的爭辯，引出本書所要討論的內容；第二章討論村居集體經濟的由來和演變。理順村居集體經濟的由來和演變的歷史脈絡，法律依據什么？瓶頸是什么？“兩確權”對現有的社員和股東進出的影響是什么？第三章村居自治的實踐與反思。從1999年第一部的村民自治法，到居委會的選舉自治，實踐了十幾年，在這十幾年中碰到了什么樣的問題，其經驗是什么，在過去實行村民自治法以前，古中國的鄉村自治是如何的；第四章描述了南海這一段時期的改革。通過“政經分離”進行突破，歸納這一段時期的嘗試，包括換屆、黨制度升格、經濟組織另行選舉，接下來的計劃，目標和目的等；第五章“政經分離”下集體經濟的轉型改制。第一次改制是股份合作社，第二次改制是想探索幾個路徑，包括股權固化的問題，公司化獨立的問題，委托經營的問題，界定村集體，怎么轉制，探索其出路和方向以及“兩個平臺”的建設和監管。第七章“政經分離”下的基層自治的回歸與強化。分離以后基層自治如何回歸？功能如何強化？包括探索“社工+義工”，社會自治的補充形式等。第八章主要的觀點是社會能自治的盡可能推動自治，這是一個方向，是作為社會建設的一個很重要的微觀基礎。
《捍衛基層》的出版，希冀通過文字的形式，總結與檢視南海近年來社會管理領域創新舉措，從成功中提煉改革規律、從改革中汲取營養、從實踐中總結經驗，發現問題，為珠三角甚至全國社會管理改革創新提供決策參考。捍衛基層，是捍衛社會的微觀基礎和主體地位；捍衛基層，也是捍衛執政的根基；捍衛基層，簡政放權的行政改革才有基石。一句話，只有保衛基層和完善基層，才有“小政府，大社會”的可能和基礎，才有社會和諧的根本保障。“捍衛基層”是中國改革再生產的一個善治選項。政府和市場、企業、社會之間要找到一個恰當的邊界。政府對集體經濟的放松規制和政策引導是有必要的。基層的公共政治生活還是落實到“老百姓當家作主”和依法治理的軌道上。基層能量的迸發有賴于基層組織的活力和民眾的熱情。
智慧在基層，活力在基層，讓我們共同捍衛基層！

前言
第一章 “出嫁女”問題引發的思考 11
第一節 何為“出嫁女” 11
一、問題浮現：“出嫁女”及其分類 11
二、歷史溯源：“出嫁女”的由來 11
三、原因初探：“出嫁女”問題的誘因 13
第二節 “出嫁女”問題的解決實踐 15
一、遭遇挑戰：法律掣肘的尷尬 15
二、步履維艱：股權固化的嘗試 16
三、初步告捷：行政司法的介入 18
第三節 “出嫁女”問題的背后 20
一、身份之爭：“出嫁女”問題的矛盾焦點 20
二、邊界之辯：“出嫁女”問題的催化劑 22
三、觀念之悖：“出嫁女”問題的深層內因 23
第四節 “出嫁女”問題折射出的治理難題 24
一、誰是主角：治理的主體定位 25
二、權責何在：治理的職責劃分 26
第二章 村居集體經濟的由來和演變 28
第一節 村居集體經濟的由來 28
一、內涵與外延：關于集體經濟的界定 28
二、改造農村社會：村（居）集體經濟產生的歷史背景 29
三、內外經驗的結合：南海集體經濟發展過程及影響 30
第二節 合作經濟的興起 32
一、單純的生產互助：互助組的產生與發展 32
二、微型集體化：初級社的產生與發展 33
三、政社合一：高級社及人民公社的產生與發展 35
第三節 家庭聯產承包責任制之下的集體經濟 37
一、經營權的下放：家庭聯產承包責任制的實施 37
二、統一經營：集體經濟發展 38
三、利益糾紛：聯產承包責任制背景下的集體經濟困境 38
第四節 土地股份合作社與集體經濟發展 39
一、市場化：土地股份合作社探索的背景 40
二、承包權的股份化：土地股份合作社產生與發展 41
三、集體經濟的騰飛：土地股份合作社與集體經濟發展 43
第五節 集體經濟產權歸屬問題 44
一、模糊的邊界：集體經濟產權歸屬爭議 44
二、多重權益的交織：集體經濟產權不清的現狀 45
三、利益訴求與對抗：集體經濟產權不清的影響 46
第六節 “兩確權”及其現實遭遇 47
一、社區治理的需要：“兩確權”的背景 47
二、固化資格與產權：“兩確權”實施的基本概況 48
三、難以梳理的權利關系：“兩確權”工作的現實遭遇 49
第三章 南海村居自治的實踐與反思 51
第一節 古代村民自治對南海村居自治的啟示 51
一、皇權統治下的兩級管理方式 51
二、族長權威下的家族治理模式 52
三、村規民約下的制衡機制 53
四、古代村民自治對南海村居自治的啟示 54
第二節 當代基層村居自治的法律框架 55
一、村民自治法的發展歷程 55
二、城鎮社區居民委員會組織法的發展歷程 57
三、當代基層村居自治法律框架的完善 58
第三節 影響村民自治的重要因素 59
一、村民的自治意識 60
二、村莊的權力結構 61
三、自治法律與其它法律的矛盾 62
四、社會組織的發展 63
第四節 村民與股民的潛在沖突 64
一、多種因素帶來的身份差異 65
二、不同身份帶來的分配差異 67
三、不同分配帶來的態度差異 68
第五節 撕裂中的村居基層選舉 68
一、功利化傾向：選舉中的不正當行為 69
二、功能扭曲：宗族勢力影響村居選舉 69
三、目標與行動背離：委托投票限制村居選舉 70
第四章 南海深化基層治理改革的探索與嘗試 72
第一節 重構基層政府的權威 72
一、“懸浮”型政權的治理困局 72
二、還權于民：烏坎事件的啟示 73
三、從“善政”到“善治”：政府、市場、社會的良性互動 75
第二節 政經分離的改革實踐 76
一、集體經濟的制肘 76
二、“公權”與“私權”的重新劃分 77
三、農村集體經濟的秩序再造 79
第三節 村落向城市社區的轉型 80
一、聚焦：“嵌入型”治理困境 81
二、變局：“帕累托改進”的優化 82
三、破冰：新型城市的生長 83
第四節 推動城鄉一體的村居重組 84
一、挑戰與應對：城鄉一體的新機緣 84
二、更新與突破：打破傳統利益鏈條的桎梏 85
三、共享與共融：跨越二元分割的溝壑 86
第五節 搭建交易監管“雙平臺” 86
一、應運而生：科學管理的要求 87
二、雙輪提速：制度的保證與信息化的聯合 87
三、成效初顯：“陽光”交易和“智能”管理 89
第六節 社區服務中心建設 92
一、自治組織功能的回歸與強化 92
二、政府管理與群眾自治的對接 93
三、自我服務與市場化服務有機結合 94
第五章 政經分離下基層治理的整合與重構 95
第一節 鞏固黨組織的核心領導地位 96
一、現狀透視：基層黨組織的權威弱化 96
二、目標定位：提升黨組織的領導能力 97
三、經驗借鑒：新加坡人民行動黨的執政啟示 98
四、行動彰顯：基層黨組織核心領導力建設 99
第二節 新時期加強和創新基層黨建 101
一、加強基層黨建：創新基層社會管理的重要保證 101
二、優化黨建格局：全面提升戰斗力的“六大計劃” 102
三、強化能力建設：提升基層黨組織的“五種能力” 104
四、創新服務平臺：“三入”基層，做實基層黨組織 104
第三節 基層社區治理架構的改革與完善 105
一、經濟社會發展：“倒逼”基層社區治理架構變革 106
二、明晰基層組織關系：完善基層社區治理架構 107
三、基層治理架構分析：權力的合理分化與相互制衡 109
第四節 政經分離下的基層選舉 110
一、目的分析：明確組織職能、做實政經分離 110
二、意義闡述：多元主體利益表達的有效平衡 111
三、民主選舉與村居自治：民主的實踐與公民意識培養 112
第五節 新時期基層干部的培育 113
一、角色擔當：作為“連心橋”的基層精英 113
二、角色要求：道德與能力并重，威信與親民共存 114
三、角色優化：實施大學生村官計劃，優化基層隊伍建設 115
第六章 “政經分離”下集體經濟的轉型改制 117
第一節 轉型改制的方向和思路 117
一、轉型之因：集體經濟的路徑依賴與功能弱化 117
二、“政經分離”：集體經濟轉型的基礎 119
三、市場轉軌：集體經濟實現形式的革新 121
第二節 股權固化的實現路徑探索 123
一、緣由：矛盾化解、經濟發展與城市化 123
二、難題：模糊的邊界與缺失的制度 124
三、探索：股權固化、出資購股與合理流動 126
四、方向:股權固化的進一步思考 128
第三節 村居集體經濟的公司化運作 129
一、市場與制度：公司化改造的前提 129
二、現代企業制度：公司化運作的方向 131
三、“政經分離”與兩確權：公司化運作的先行嘗試 132
四、可行路徑：公司化運作的進一步思考 133
第四節 村居集體經濟的委托經營模式 134
一、效率提升：委托經營的主要目的 134
二、權利的分離與控制：委托經營的關鍵 135
三、分步實施：委托經營的路徑選擇 136
第五節 集體經濟轉型改制的再思考 137
一、集體經濟轉型的本質問題 137
二、集體經濟轉型的核心內容 138
三、集體經濟進一步轉型的思考 138
第七章 政經分離下基層自治的回歸與強化 139
第一節 村居基層自治的方向和思路 139
一、政經分離：基層自治空間的讓渡 139
二、治以自治，助以自助：村居基層自治的法則 142
三、主體意識和幸福感：村居基層自治的目標指向 144
第二節 村居基層自治的組織框架 146
一、基層社區組織框架體系 146
二、基層社區組織間的關系分析 150
第三節 村居基層自治的途徑探索 154
一、倡導村居自治氛圍 154
二、激發互助共享精神 156
三、培育社會組織 158
四、開展志愿服務 161
第四節 村居基層自治機制的完善 163
一、協商共建：基層自治的機制創新 163
二、自治異化：協商共建的現實理由 165
三、機制完善：協商共建的實現途徑 166
第五節 村居基層自治回歸與強化的思考 170
一、模糊與明晰：重塑村居自治的邊界 170
二、村居民參與：提高參與的主動性和積極性 171
三、村居自治能力：提升村居基層服務水平 172
第八章 結語 174
穩定基層：社會經濟發展倒逼改革 174
覆蓋基層：社會建設之路徑創新 175
扎根基層：社會建設微觀基礎之重構 176