中國2014改革升擋（簡體書）

胡舒立，現任財新傳媒總編輯、中山大學傳播與設計學院院長。2009年和2010年，她兩度被美國《外交政策》雜誌評為“世界百名思想者”之一。2011年，她被美國《時代》週刊評為“全球最具影響力100人”之一。2012年，她榮獲密蘇裡大學新聞學院頒發的“密蘇裡新聞事業傑出貢獻榮譽獎章”。她帶領的財新傳媒採編團隊榮獲斯坦福大學授予的“2011年度美國肖倫斯特新聞獎”（Shorenstein Journalism Award）。

張劍荊，男，1966年生，先後畢業于蘭州大學和中國人民大學。長期供職於國務院發展研究中心，曾任《中國經濟時報》總編輯，現就職於中國經濟年鑒社。

吳敬璉，中國經濟學界的泰斗。現任國務院發展研究中心研究員、國務院資訊化專家諮詢委員會副主任、國務院發展研究中心學術委員會副主任等職。

秦暉，清華大學人文學院歷史系教授、博士生導師。中國經濟史學會理事，北京天則經濟研究所特邀研究員，《方法》《中國學術》和《中國社會科學季刊》等學術刊物的編委。

編輯推薦

1 中國最有話語權的經濟學家、學者思考十八屆三中全會後的社會癥結所在，話題敏感，觀點犀利，表述尖銳。

2 編者幾易其稿，反復推敲作者觀點和表述方式，終使本書面世！

3 揭露落實《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》的困難、既得利益集團的阻力源自何處、未來中國有哪些機遇與挑戰……

4 只有詳細瞭解大格局“政治向左，經濟向右”的設計，才能尋求個人在其中的成功。

第一章 全會前後：論道改革新藍圖　

　“中國特色的改革”，還是通過改革改掉某些

　“中國特色”？ 秦暉　

　制定全面改革的行動規劃 吳敬璉　

　先戳泡沫後改革 謝國忠 　

　三中全會全解讀 財新編輯部 　

第二章 現實聚焦：憂思與建言　

　中國土地制度的問題與改革 劉守英 　

　大城市化運動之弊 吳敬璉　

　中國會發生政府債務危機嗎 陳龍　

　中國財稅改革的真實挑戰 華生 　

　影子銀行挑戰與對策 張宵嶺 　

　從壟斷到平權 張文魁　

　不安來自何方 柳傳志　

　房地產市場何處去 鄭振源　

　司法改革的兩個風向標 季衛東　

　高校青年教師群體憂思錄 艾青椒　

　中國土壤重金屬污染面面觀 陳能場　陳彥鴻　

　關鍵中的關鍵 朱恒鵬　

　十五年完成戶籍改革 陳金永　

　變革中國養老體系的政策組合 羅伯特普森 　

　我國農村基層政權建設亟須解決的幾個問題 於建嶸　

　當代中國網路思想動態及其反思 李強　胡寶榮　

第三章 克強經濟學：轉型之路　

　“克強經濟學”猜想 劉勝軍 　

　如何理解資本專案可兌換 周小川　

　擺脫投資依賴症 餘永定　

　大部制改革的理想與現實 汪玉凱 　

　從國務院常務會議看政府施政思路 聶日明 　

　走向新的增長模式 黃益平　

第四章 為未來計：遠謀與深思　

　未來十大經濟改革 胡祖六　

　通向未來的七個路標 馬化騰　

　中國的教育問題，教育的中國問題 葛劍雄　

　破解《舊制度與大革命》之問 胡德平　

　為自由而進言 薛兆豐　

“中國特色的改革”，還是通過改革改掉某些“中國特色”？

清華大學歷史系教授　秦暉

這“福利”不是那福利，這“市場”不是那市場

近日有專家指出不要對在中國推行福利性醫療保障有幻想，文章題目甚是搶眼——“如果中國搞免費醫療，結果是弱勢群體看不上病”。該專家在指出免費醫療據說通常都有的三大弊病——高稅收、過度醫療、醫療單位無競爭之後，還特別提醒人們注意一個“中國特色”的問題：“英國搞免費醫療的結果是排隊，你是部長首相也得排隊。但要是在中國搞免費醫療，那結果就是沒關係沒權力的人得排隊，排十幾年的隊，而有關係或者有權力的人就不排隊。在我們國家，哪怕你就是個小鄉長，也可以不用排隊。”

此文在網上引起熱議，議者似乎是批評居多，但最有分量的批評我覺得是下面這個：

“不錯，在中國搞公費醫療確實是老百姓排長隊，官員就不排隊。但是這些年來中國搞市場化醫療的結果又如何？不就是老百姓看病掏大錢，官員看病照樣不掏錢嗎？”

這個問題首先給人的啟示是：的確，“福利化”與“市場化”可能各有利弊，但在中國一般性地談“福利”與“市場”可能是隔靴搔癢。關鍵在於：我們的“福利”不是別人的那種福利，我們的“市場”也不是別人的那種市場！別人搞福利，可能官員和百姓都得排隊，但咱們只是老百姓要排長隊；別人搞市場，可能官員和百姓都得花錢，但咱們只是老百姓要花大錢。

不但如此，更要命的是我們的評價和決策體系往往只能聽到那些既不花錢又不排隊者的聲音，這種聲音不斷拿排隊和花錢來輪番嚇唬老百姓：高收費看不起病你怕不怕？可見市場化是要不得的，我還是應該有壟斷的權力。排十幾年隊你怕不怕？可見福利化是要不得的，你別給我施加這些責任。

其實市場化與福利化各自的弊病不是不能中和的，在先進國家這方面的成功實踐已經有不少。例如政府在對弱勢者的醫療承擔保障責任的同時，放棄醫療供應的壟斷權，對民營醫院開放醫療市場，尤其是高端和特需醫療市場——不願排隊或對醫療服務有更高要求的富人可以掏大錢去看高級私人醫院，但低收入的窮人看病可以向政府問責，要求有免費的公立醫院可看。當然，排隊之弊也許難免，但是富人分流到高端醫療市場後就不至於那麼擁擠。總之，怕排隊的人可以選擇花錢，怕花錢的人也可以選擇排隊，市場化和福利化各得其所。儘管不是盡善盡美，但總不至於無權無勢者既花大錢又排長隊，有權有勢者既不花錢又不排

隊吧！

可是我們這裡卻相反：國家財政提供的醫療資源高度集中於極少數特殊高端醫院，改革前它們很多是不對公眾開放的高幹醫院，改革後也對公眾開放了，但收費高昂。而民營醫院受壟斷排斥很難進入高端醫療市場，大都只能為沒有保障的弱勢百姓提供收費的低端服務。百姓要麼沒錢進不了好醫院，如果花得起錢也必須擠到那極少的國營高端醫院排長隊，恰恰造成了“無權無勢者既花大錢又排長隊，有權有勢者既不花錢又不排隊”之弊。

又如一些先進國家把福利保障責任理解為支付費用的責任，而不是直接提供服務的責任。提供醫療服務可以靠民營醫院（以及民營藥店等）形成競爭性市場，但是窮人看不起病，政府有責任提供支付手段。給錢怕你亂花了，可以提供醫療券專用於醫療支付，就像其他福利領域的教育券、租房券等安排一樣。病人持醫療券可以在市場上選擇醫院，民營醫院可以競爭改善服務、降低收費以吸引病人，收入的醫療券由政府負責兌付成錢。這雖然不能避免福利制度的財政負擔，卻可以免除官辦醫院缺乏競爭、服務不良、效率不佳之弊。

再如，在英國式的全民免費醫療和中國式的官員、職工免費醫療之外，不是還有美國式的窮人、老人免費醫療麼？都說美國的低福利導致有些人看不起病，所以奧巴馬要搞醫改，可是很少人問在美國是什麼人看不起病，奧巴馬的醫改在美國民主制度下何以不易推行？實際上美國聯邦財政支付的福利性醫療（Medicare與Medicaid）就是解決窮人、老人看病問題的，而且確實也解決了。在那裡看不起病的，主要是沒有弱勢到可以享受福利性醫保，但也並不富裕，因嫌貴或者自恃健康又沒有購買商業性醫療保險的中低層人士。他們的問題也確實需要解決，但是富人（他們自己沒有看不起病的問題，如果說對納稅供窮人看病不好持異議，那麼要為那些並不窮的人看病納更多的稅，他們的牢騷就大了）和窮人（他們已經有了福利性醫保，操心的是就業，如果因為高稅收影響投資妨礙了就業，他們並不願意）都不支持，僅僅靠中低層的支持在民主制下爭取多數確實有難度。當然，福利性醫保像英國那樣覆蓋全民（高福利），或者像美國那樣只覆蓋真正弱勢者（低福利），可能各有毛病，但是像我國過去那種讓弱勢者（農民）納稅供強勢者（幹部）看病——大家還記得當年衛生部某退休副部長“80%公費醫療經費用於幹部”的話吧——的體制，有什麼資格批評那兩者中的任何一個？

可見，醫療問題在我們這裡並不是“福利化”還是“市場化”的問題，更不是“高福利”還是“低福利”的問題。我過去多次說過，這就是一個“負福利”問題。對這種問題，你要反對福利就該明確反對特權性的福利，為此就要限制統治權力的“自我服務”；你要贊成福利就該支持最弱勢者的福利，為此就要向統治者問責，而不是把福利當作他賜給你就要叩謝、他不給你也無權要求的“皇恩”。這兩者有什麼衝突？怕就怕兩者都反過來：一罵“福利國家”就只禁止窮人的福利問責，而對特權化的福利無可奈何；一罵“市場自由”就要給統治者擴權，結果他自我服務更肆無忌憚而“賜予”百姓的“皇恩”仍然吝嗇。而這，不恰恰是個“中國特色”的問題嗎？

市場機制的“決定性作用”應該從何處開拓

全面深化改革的十八屆三中全會《決定》全文公佈，60條“要改”幾乎面面俱到，但又多數語焉不詳，除了寬鬆人心以外，還激發了人們豐富的想像力，以至11月以後不僅官方的文宣活動，連海外的評論和國內民間思想界都幾乎被對《決定》的解讀所主導。而《決定》的60條儘管面面俱到，核心卻很明顯，那就是以“市場機制的決定性作用”來給中國經濟增加新的活力。

不過，中國的經濟改革至今已經基本向市場化方向走過了30多年的歷程，平心而論，如今的市場化程度已經相當高。在國內，雖然市長向老百姓施展權力（包括干預百姓交易的權力）還是不受制約，但老百姓被推向市場而不能向政府問責——即所謂“不找市長找市場”的程度已經遠遠超過絕大多數發達資本主義國家；在國際上，由於中國在血汗工廠打敗福利國家的格局下展現的競爭力，中國高舉貿易自由的大旗反對西方國家的保護主義貿易壁壘的格局也儼然已經形成。儘管今天一些西方國家仍然不肯承認中國的市場經濟國家地位，但是說實話，市場化程度到底要達到何種程度才能算是“市場經濟國家”，在西方也遠遠沒有一定的標準。人們都知道在“西方”這個籠統的說法下各國其實差異很大，像瑞典那樣“社會主義黨”（過去我們都譯成“社會黨”，嚴格地說是不對的，西方所謂社會黨的構詞成分“社會”都是socialist而不是social）長期執政，號稱“從搖籃到墳墓”國家都要承擔責任的福利國家，和美國那樣偏重於自由競爭的國家，市場化程度的差異不可以道裡計。而如果以“經濟體”論，比美國更市場化的還有中國香港，歷年國際上“經濟自由度（指市場競爭的自由度）”排名，中國香港都在全球最前列，把美國都甩在後面，而事實上在低稅負、對高基尼係數的接受度等方面，中國香港也的確超過美國。

但是，就是這個全球最市場化（或者按我們過去的傳統說法叫資本主義化）的香港，從某種意義上講其“社會主義”的程度仍然遠遠超過內地：香港早已實現了英國式的全民醫療保障，義務教育資源的分配也比內地公平得多，更不用說我們如今正在向其學習的廉租房（所謂公屋）制度等了。過去內地居民移居香港，可能主要是奔自由競爭、市場機會，或者說是奔“資本主義”去淘金的。可是這些年來，不僅香港資本家更願意到內地“剝削”工人早已是常識，而且內地居民移居香港，也似乎已經變成主要是去尋求“社會主義”，即福利保障的了。我們看近年來關於內地移民的新聞：今天是奔著那裡醫療、婦嬰保障去的大陸孕婦赴港生子潮，全港新生嬰兒8.8萬名，其中半數來自大陸孕婦；明天又沖著那裡高水準的義務教育，內地過萬學童赴港讀書，可享受學費全免政策。全世界經濟最自由化、市場化與資本主義化的地方，在國人眼裡尚且成了體現“社會主義優越性”的所在，何況美國？更何況歐洲？更不用說北歐了。

當然，如果因此就說我們已經不需要推進市場化改革，也是不對的。近年來我國富人、企業家向境外移民和轉移資產之風愈演愈烈，說明不少人對市場自由、產權保障並無信心。而且有趣的是，中國香港這一經濟“最自由”之地由於太近還不保險，相比中國香港，我們的資本更願意轉移到澳大利亞、加拿大這類高稅收高福利的“民主社會主義”地區，因為那裡無論稅收如何重，起碼稅後財產是有保障的，沒有“強征強拆”，沒有“國進民退”，更沒有借“唱紅打黑”隨意抄家沒產的薄熙來方式。即便像徐明那種“紅頂商人”，在國內“權家通贏”、如魚得水，贏了之後也還要向外轉移資產不是？

企業家到國外最“社會主義”的地方去保全資產，老百姓到境外最“資本主義”的地方尋求社會保障，這兩種有趣景觀生動地說明了我們目前自由、福利雙不足的狀況。就福利不足而言，其實在很多方面我們已經比西方更市場化。世界上本沒有百分之百市場化的地方，我們與西方，至少是北歐那樣的西方真正的區別也已經不在於市場化的程度孰高孰低，而在於非市場的那一塊，在於我們限制市場化的機制和他們完全不同：限制市場機制的東西，在他們那裡是福利國家、強勢工會、以NPO治理等方式體現的參與式民主、公眾環保干預等，而在我們這裡則主要是國家壟斷、官僚特權、市場中的“裁判踢球”“權家通贏”等。

因此，中國未來的走向與其說是取決於市場化成分還有多大的擴張，不如說更取決於非市場的一塊怎麼改革。我想“社會主義市場經濟”在中國，它的對立面應該並不是什麼“自由市場經濟”，而是“封建市場經濟”和“官僚資本”。當然我知道“封建”這個詞歧義甚大，不過“左”這個詞可能歧義更大。過去官方說過“四人幫”時代搞的是“封建法西斯專政”，馬克思也指出，封建時代的特徵是“通過如任意徵稅、沒收、特權、官僚制度加于工商業的干擾等等辦法來捉弄財產”（《馬克思恩格斯全集》第四卷，第330頁）。其實，皇權專制鉗制下的市場經濟，中國自古以來就不陌生，我們的改革當然也不是追求這個。“社會主義”這個定語放在市場經濟的前邊如果不是給改革打掩護用的，而是要真的成為改革的目標，就得用它取代“封建”。

換言之，中國真要朝社會主義市場經濟方向發展，擴大市場的作用當然也很重要，但是針對“市場經濟”前面那個定語下藥，走出“封建市場經濟”的陰影，多一點以社會平等、政治民主、公平正義、公共福利、民眾的公益干預為代表的社會主義，也很重要，而且現在市場化的程度已經很大，這些就尤其重要。在這種條件下市場化程度如果要進一步推進，就必須把過去限制老百姓的“不找市長找市場”變成限制政府的“市長不找市場找”：“市長”不能隨便找百姓收稅，而百姓有權找“市長”進行福利問責。落實市場的“決定性作用”只能通過制約權力來使政府退出市場，而不是讓政府推卸責任把百姓拋向市場，或者反過來講，就是不能用擴大政府權力來擠壓市場，而要用增加政府責任來補充市場。“市場化”不是“去福利化”而是“去特權”。

集權與分權都要以權力受制約為前提

這次三中全會《決定》的60條改革，就應該這樣來理解。當然有人說，三中全會精神有兩點，一是進一步推進市場化，二是進一步中央集權。我想為了國家發展，乃至為了推進改革、克服阻力，中央政府的權力集中一些可能是趨勢，美國其實也有這樣的趨勢。中央要承擔更多的責任，當然相應的是民眾也多一些授權。

但關鍵在於，不管分權還是集權，權力都應是可制約的。如果分權但是權力不受制約，那就變成諸侯林立了；如果集權但權力不受制約，就變成秦始皇體制了，二者都是我們不希望看到的。現代文明無論聯邦還是單一制國家，制約權力這個方向應該是普適性的。過去有論者把中國從古至今一直存在的“政出多門”、“婆婆多”叫作“分權”，這是完全不對的。憲法制約下的分權不是十羊九牧、“婆婆多”，而是指權力要有制衡，而且是為了保障民權實行的制衡，不是為保障皇權而讓臣子互相掣肘，是被統治者對統治者的制衡，不是皇上為防止“尾大不掉”而“眾建諸侯以少其力”。反過來說，權力適當集中以提升辦事效率，提高政府提供公共服務的能力也是一個方向，但絕不是讓皇上指鹿為馬、為所欲為。通常認為單一制比聯邦制權力集中，總統制比議會制權力集中，但這個集中的權力仍然必須是可制約的權力，否則就不能叫“共和”國了。習近平主席講的要把權力關進籠子，當然不是只把地方的權力關進去。

所以實際上，擴大市場機制的作用還是有個限制政府權力還是推卸政府責任的問題。在我們的政治體制權責並不自然對應時，這個問題尤為重要。《決定》的60條從字面上看，應該說是容易被解讀為要通過限制政府權力來擴大市場機制的作用並使其發揮“決定性作用”的。從經濟外領域的廢除勞教、鬆綁二胎、高校去行政化等，到經濟領域的審批權力收縮、農地“確權”到戶、重提國企改革等，都給人以這樣的感覺。而近年來在“限權問責，還是擴權卸責”問題上爭論較大的那些話題，例如養老改革是以推卸政府責任為方向（強制推遲退休，延長繳費期、縮短享費期），還是以限制政府權力為方向（養老並軌、減少官員特權，養老改革與計劃生育改革掛鉤，減輕政府養老責任必須以削減政府干預生育、破壞傳統家庭養老功能之權力為前提），《決定》都謹慎地加以回避，至少沒有表現出支持擴權卸責的姿態。這都是令人欣慰的。但是這一精神要落實，很多事情還需要明確，尤其是一些改革實際上環環相扣，更需要考慮其相關效應。

例如廢除勞教本是社會和思想界多年的呼籲，也是人權保障的可喜進展。《決定》提出以社區矯正取代勞教，本來也是取法民主國家以過失者從事社區公益來矯正人格的經驗。但是,與他們的公民自治社區傳統不同，我們的社區近年來有明顯的基層政府化趨勢，而我國在改革前又有“五類分子交群眾管制”的惡規，“文革”時更發展為“群眾專政”，受政治煽動而為所欲為的“群眾”施虐比專職員警還肆無忌憚,其對人權的惡性侵犯往往有甚於勞教，以至於當時有“關、管、殺”（關押、管制、處決）之說。改革初期隨著“右派”改正和其他“四類分子”脫帽,這種“群眾管制”的弊政就革除了。（儘管我國刑罰中仍有管制一說，但作為一種短期約束已與過去的“群眾專政”含義不同。）今天如果社區的特點不變，人權保障也沒有進一步剛性化，那麼廢除勞教後會不會讓這種已取消30多年的“群眾專政”弊政復活呢？把“犯人”從專門的“教養”場所移出，交由“群眾專政”，能帶來人權的進步嗎？

再如土地“確權”和推動“流轉”也是民間過去多年的要求，可是具體怎麼搞也還是語焉不詳。農戶被“確”給的到底是什麼“權”？面對強勢者的侵權，農戶的這個“權”能得到保障嗎？土地流轉近年來常被當作政府推行“規模化”農業的手段來提倡，而“發展家庭農場”的說法也把國際上泛指的家庭農業（這個意義上的家庭農場我國在大包乾改革後就普及了，何需現在“發展”呢？）偷換成了“上規模的”家庭農場概念。這當然不一定是壞事，可是只提土地“流轉”而不說買賣和交易（甚至不是“使用權”或“承包權”的交易），是否暗示這種“流轉”可以是非自由交易性質的，即可以是“政府動員”下的強制“流轉”？我們看到的情況是《決定》公佈後各地強制圈地之風並未消弭，甚至由於《決定》提倡市場經濟的利好，各地掀起新一輪“招商引資”熱潮，此風還有日長之勢，不能不讓人憂慮。

如此等等。顯然，對於三中全會後的改革形勢，我們是持謹慎樂觀態度的。60個要改令人鼓舞。不過在我國，否認老百姓的服務問責、讓其自生自滅的“不找市長找市場”式的改革歷來比較容易，至少比西方政府想推卸福利責任容易得多，而限制政府權力使“市長不找”百姓的麻煩、“市場找”到應有的活躍，這樣的改革卻比較難，至少比那些民主國家難很多。如今我們讓百姓“不找市長”的改革已經30多年了，成就和局限也都很明顯了，我們的“市場”自由度仍然不夠，但人家那種“社會主義”卻已經不能再少（百姓要求更多），那麼今後的改革能否向百姓有權“找市長”、市長未經百姓同意則不能“找市場”的方向發展？一般意義上的市場化改革遲早會有這樣的要求，而我們如果要搞“社會主義市場經濟”，就更無法回避這種要求。當然，這樣的改革就不僅僅是經濟領域的改革了。我們可以仍然漸進，但前提是向著這個方向前進。

話說回來，前文提到的“這‘福利’不是那福利，這‘市場’不是那市場”確實是一種“中國特色”的尷尬，別人無論“自由市場”還是“福利國家”都不會有這種尷尬。當然他們會有自己的尷尬，但我們不能“直把杭州作汴州”。中國永遠會有自己的特色，就像所謂的“西方”中任何一個國家也有不同於其他“西方國家”的特色一樣。但是我們不要忘了：當年鄧小平提出“中國特色”是沖著“蘇聯模式”來的，指的是中國應當勇於不同于蘇聯，不同於史達林的那一套，並不是說我們不能借鑒他山之石，更不是說自己的任何東西包括弊病都理所當然。道理很簡單：如果任何“中國特色”都是理所當然，我們就根本不需要改革，改革說到底，就是為了去掉某些“中國特色”。過去的改革是這樣，三中全會掀起的這一輪改革也應當如此。

……