行政法論叢(第16卷)（簡體書）

完善法治體系，建設法治國家
姜明安北京大學法學院教授，博士生導師，北京大學憲法與行政法研究中心主任。
本卷付梓之際，正值中共十八屆四中全會閉幕之時。十八屆四中全會專題研究依法治國問題，并就這一問題作出專門決定（即《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，以下簡稱《決定》），這在中共中央歷屆全會的歷史上是空前的。這一事件意味著中國社會正在進入一個新的歷史階段——國家治理法治化階段。為適應這一新的歷史階段的到來和為加快這一歷史進程做出我們應有的貢獻，我們公法學者有必要認真學習四中全會的決定，并對這一決定予以正確的理解和向社會作出準確的解讀。為此，本卷卷首語即專門就四中全會《決定》提出的推進法治國家建設的若干重要舉措的含意和實現途徑進行一些初步的探討和解讀。筆者曾應多家媒體之約，解讀四中全會《決定》各不同方面的內容。本卷首語是對筆者在各媒體上發表的多篇解讀文章的整合。
（一）關于建設中國特色社會主義法治體系
四中全會《決定》指出，全面推進依法治國的總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。
這是在中央文件中第一次提出“中國特色社會主義法治體系”的概念。什么是“法治體系”？在我們過去的法律文獻和法學著述中只有“法律體系”或“法制體系”的提法，而很少有或幾乎沒有“法治體系”的提法。“法治體系”與“法律體系”“法制體系”有什么區別？首先，法律體系、法制體系是相對靜態的，而法治體系是相對動態的。法律是指載有法律規范的書面文件，法制是指法律和制度的總稱，而法治則是指運用法律和制度治理國家、治理社會。其次，法律體系、法制體系的“法”包括規范公民行為、社會生活和市場秩序的法，也包括規范國家、政府、政黨治理行為的法，但規范公民行為、社會生活和市場秩序的法是其最大最主要的部分，而法治體系的“法”主要是指規范國家、政府、政黨治理行為的法，也就是說，法治的“法”主要是指治官的法。再次，法律體系、法制體系相對于法治體系，前者是手段，后者是目的。完善法律體系和法制體系是為建設法治體系和法治國家服務的。
法治體系包括哪些內容？《決定》列出了五個子體系或分體系：法律規范體系、法治實施體系、法治監督體系、法治保障體系和黨內法規體系。法律規范體系和黨內法規體系都是法治的基礎和前提。沒有完善的法律，一個國家不可能實現法治，沒有完善的國法和黨規，在我們中國不可能實現法治。在中國實現法治，之所以不僅要有完善的國法（法律規范體系），還要有完善的黨規（黨內法規體系），因為中國共產黨在中國整個政治經濟生活中具有領導地位，直接行使國家重大問題決策權以及“黨管軍隊”、“黨管干部”、“黨管意識形態”等公權力。從而執政黨既要依國法執政，也要依黨規管黨和執政。黨規服從國法，補充國法，黨規主要規范執政黨內部的組織和活動。直接規范執政公權力行為的黨規，在條件成熟時，應通過國家立法程序轉化為國法。
法治實施體系對于法治有著決定性的作用。因為“法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施”，而法律的實施關鍵在于建設法治政府，推進政府依法定職能、權限、程序行政。為此，必須完善行政組織法、行政程序法和行政責任法。政府的機構、職能、權限必須由法律（組織法）規定而不是由政府自己制定的“三定方案”或“三定辦法”規定，“權力清單”必須建立在法律的基礎上，而不應由政府自己給自己授權。在法律實施體系中，政府依法定程序行政比依法定職能、權限行政更重要。為此，必須抓緊制定行政程序法，保證政府公正、公開、公平行使公權力，防止和扼制其濫用權力和腐敗。
法治監督體系對于法治的運行也是至關重要的。法治監督體系主要包括六大環節：首先是人大監督，這是最重要的監督。人大和人大常委會最經常使用的監督方式應是對官員的質詢。但是長期以來我們卻很少使用它，劉志軍這么腐敗，把很多國家重大工程批給一個幾乎沒有文化的老太太去做，我們的人大和人大常委會竟沒有質詢過他一次。如果我們把質詢這個方式用起來，加上電視轉播，腐敗分子還敢像現在這么囂張么？法治監督體系的其他幾個環節分別是紀委監察監督、審計監督、行政機關內部的督察監督、輿論監督和司法監督。司法對公權力最重要的監督形式是行政訴訟。但行政訴訟這種監督的應有作用現在沒有得到有效的發揮。主要原因是地方當局的干預。地方政府違法征收、違法拆遷、對假冒偽劣食品、環境污染不聞不問，老百姓告到法院，法院不敢受理，不敢依法判決。由此可見，司法體制改革必須加大步伐，加快步伐。
法治保障系統主要包括四大環節：一是法治人才隊伍；二是法律糾紛、爭議化解機制；三是國民的法治理念和法治文化；四是黨的領導。關于法治人才隊伍，《決定》提出要“加強立法隊伍、行政執法隊伍、司法隊伍建設，暢通立法、執法、司法部門干部和人才相互之間以及與其他部門具備條件的干部和人才交流渠道，推進法治專門隊伍正規化、專業化、職業化，完善法律職業準入制度，建立從符合條件的律師、法學專家中招錄立法工作者、法官、檢察官制度，健全從政法專業畢業生中招錄人才的規范便捷機制，完善職業保障體系。加強法律服務隊伍建設，增強廣大律師走中國特色社會主義法治道路的自覺性和堅定性，構建社會律師、公職律師、公司律師等優勢互補、結構合理的律師隊伍。創新法治人才培養機制，形成完善的中國特色社會主義法學理論體系、學科體系、課程體系，推動中國特色社會主義法治理論進教材進課堂進頭腦，培養造就熟悉和堅持中國特色社會主義法治體系的法治人才及后備力量”。關于法律糾紛、爭議化解機制，《決定》提出要“健全依法維權和化解糾紛機制，建立健全社會矛盾預警機制、利益表達機制、協商溝通機制、救濟救助機制，暢通群眾利益協調、權益保障法律渠道”。關于國民的法治理念和法治文化，《決定》提出“法律的權威源自人民的內心擁護和真誠信仰”。因此，“必須弘揚社會主義法治精神，建設社會主義法治文化，增強全社會厲行法治的積極性和主動性，形成守法光榮、違法可恥的社會氛圍，使全體人民都成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者。推動全社會樹立法治意識，深入開展法治宣傳教育，把法治教育納入國民教育體系和精神文明創建內容”。關于黨對法治的領導，《決定》提出黨的領導是全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家最根本的保證。“必須加強和改進黨對法治工作的領導，把黨的領導貫徹到全面推進依法治國全過程。堅持依法執政，各級領導干部要帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，不得違法行使權力，更不能以言代法、以權壓法、徇私枉法。健全黨領導依法治國的制度和工作機制，完善保證黨確定依法治國方針政策和決策部署的工作機制和程序，加強對全面推進依法治國統一領導、統一部署、統籌協調，完善黨委依法決策機制”。
以上五個子體系即構成四中全會《決定》提出的中國特色社會主義法治體系的總體框架。筆者認為，實現建設這個總體系及其五個子體系的目標和任務，將為我國全面建成小康社會，實現中華民族偉大復興的中國夢構建雄厚的基礎和提供堅實的保障。
（二）關于依法治國必須首先依憲治國
四中全會《決定》提出，堅持依法治國首先要堅持依憲治國。
什么是“依憲治國”？為什么說堅持依法治國首先要堅持依憲治國？怎樣堅持依憲治國？這是我們貫徹四中全會精神，執行四中全會確立的依法治國的目標和任務必須首先明確的問題。
依憲治國，從字面含義上講，就是依照憲法治理國家。依憲治國作為一種治國理念和治國方略，則包含以下五層含義：
其一，國家的國體、政體和根本制度，如人民主權和人民代表大會制度、中央和地方國家機構職權劃分制度、民族平等制度、社會主義市場經濟制度、人格尊嚴和人權保障制度等，均由憲法或憲法性法律確定，任何執掌國家公權力的機關、組織或個人均不得做出有違或有損憲法確定的國體、政體和根本制度的行為。
其二，國家機構依憲法設置，國家機構的職權劃分由憲法或憲法性法律確定，任何執掌國家公權力的機關、組織或個人不得在憲法規定的國家機構外另設機構或行使憲法或憲法性法律未授予的職權。例如，《中華人民共和國國務院組織法》即是憲法性法律，該法第9條規定，國務院各部設部長一人，副部長二至四人。各委員會設主任一人，副主任二至四人，委員五至十人。現在許多部委副職均超過四人，從而是不符合依法治國、依憲治國的原則的。四中全會后，根據依法治國、依憲治國的理念，這種現象應逐步糾正。
其三，一切法律、行政法規、地方性法規和執政黨黨內法規都不得同憲法相抵觸，任何與憲法相抵觸的法律、法規都應通過法定途徑和法定程序撤銷或宣布無效。例如，現已廢止的《收容遣送條例》、《城市房屋拆遷條例》、《勞動教養條例》都是與憲法和憲法性法律（如《立法法》）相抵觸的。根據依憲治國的要求，這些《條例》早就應依法定途徑和法定程序撤銷。
其四，一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法，一切違反憲法的行為都應通過法定途徑和法定程序予以追究。
其五，任何組織或者個人，都不得有超越憲法的特權，任何超越憲法特權的制度，都應通過法定途徑和法定程序予以廢除，任何超越憲法特權的行為，都應通過法定途徑和法定程序予以查處。例如，過去我們一些地方領導干部，其出行無論是否有安全保衛需要，一律警車開道，限制道路上其他車輛通行，其到訪公共場所，即讓警察清場，不讓公眾出入。這些行為顯然是超越憲法、法律的特權，違反了憲法規定的平等原則。今后依法治國、依憲治國，即不應再允許這樣做。
依憲治國的含義如此。那么，接下來的問題是：四中全會的《決定》為什么說堅持依法治國首先要堅持依憲治國呢？筆者認為，堅持依法治國首先要堅持依憲治國主要理由有三：
其一，憲法是法，而且不是一般的法。憲法是國家的根本法，具有最高的法律效力。習近平同志在關于四中全會的說明中指出，“法治權威能不能樹立起來，首先要看憲法有沒有權威”。因此，依法治國的“法”自然包括憲法，而且首先是憲法。
其二，憲法與一般法律相比，規定的是國體、政體、國家根本制度、公民的基本權利和義務、國家機構、國家與公民的關系，國家機構的相互關系等與國家治理最密切相關的事項，調整的是與國家治理最密切相關的社會關系。因此，治國首先要依憲法，而非首先依民法、刑法、經濟法、社會法等一般法律，盡管治國也要依民法和刑法等其他法律。但憲法無疑是第一位的。
其三，憲法相較于一般法律、法規，具有最大的穩定性，其制定和修改都必須經過特別的程序，它是國家一切法律、法規的準據，從而要保證國家法制的統一和國家的穩定，依法治國就必須首先堅持依憲治國。當然，憲法的穩定性也不是絕對的。隨著國家社會經濟的發展，國家憲法也有必要適時修改，但這種修改必須經過嚴格的程序，保證其最大限度地反映和體現最廣大人民的利益和意志。正是憲法相較于一般法律法規的具有這種最大的穩定性和反映民意的這種最廣泛性，保證了國家的最大穩定性。因此，堅持依法治國必須首先堅持依憲治國。
憲法既然在依法治國中有這么重要的地位，那么，我們應怎樣堅持和實現依憲治國呢？筆者認為，要堅持和實現依憲治國，其主要途徑和措施有五：
其一，不斷培養全體國民的憲法觀念，特別是培養各級領導干部依憲治國的理念。必須糾正當下一些國民和政府官員不把憲法視為“法”的認識誤區。為此，四中全會確定，將每年十二月四日定為國家憲法日，在全社會普遍開展憲法教育，弘揚憲法精神，并建立憲法宣誓制度：凡經人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員就職時應公開向憲法宣誓。
其二，健全和完善憲法實施機制，促進各級國家機關及其公職人員，特別是領導干部依憲行使公權力。立法機關要在立法草案審查、審議時即審查和確保每一項立法都符合和體現憲法精神，行政機關在作出重大行政決策和實施重大行政行為時，要通過其法制機構審查和保障其決策和行為的合憲性。另外，全國人大常委會還應定期或不定期地對各國家機構及其領導人遵守和執行憲法的情況進行檢查。
其三，逐步推進人民法院在審判案件中適用憲法規范。我們的國民和公職人員在過去之所以一直不把憲法視為法，其中一個最重要的原因就是我們的各級法院在審理、裁判各種案件中不適用憲法。法院辦案不適用憲法，憲法在人們心目中就沒有真正的權威，在國家政治生活中就沒有真正的地位。憲法的最高效力和根本法地位就只能停留在書面文本上，而不能在實踐中落實。在實踐中它的真實地位就有可能還不如一般法律法規。有人可能擔心法院在審判案件中適用憲法可能侵越全國人大常委會的監督憲法實施和違憲審查權。其實，這種擔心是完全不必要的。因為法院只是在個案中適用憲法，這種適用要受全國人大常委會憲法解釋的制約。法院在適用某一憲法條文時，法院本身或案件當事人如果對該條文的涵義有疑義或有爭議，可以和應該報請全國人大常委會予以解釋，法院必須以全國人大常委會的相應憲法解釋作為裁決案件的根據。在絕大多數情況下，憲法條文的涵義是明確和不存在疑義的，法院辦案應該直接適用。不適用只會損害憲法的權威，不利于憲法的實施。
其四，健全和完善憲法解釋程序機制。要保障憲法的實施，無論是依憲立法、依憲執法、依憲司法，還是保證人民法院在審判案件中正確適用憲法，均必須健全和完善憲法解釋程序機制。因為憲法的很多條文是比較抽象和原則性的，人們對其含義往往有不同的理解。如果對之沒有權威的解釋，人們在實踐中就會各行其是，憲法就不可能得到正確的實施，就會損害憲法的權威。我國現行憲法對憲法解釋主體（全國人大常委會）已經作出了明確的規定。當下的問題是憲法解釋的程序機制沒有建立起來，從而制度難以有效運作。憲法解釋的程序機制包括憲法解釋案的提起（提起人、提起條件等）、受理（受理機構、受理時限、對不受理的異議、救濟等）、審議（審議方式、時限等）、作出解釋決定（決定形式和決定作出的票決方式等）和公布解釋決定（公布的方式、載體等）。
其五，健全和完善全國人大及其常委會憲法監督及違憲審查制度。憲法監督及違憲審查制度是保證憲法在治國理政中切實得到實施的最重要最關鍵的保障。憲法能否在治國理政現實中真正發揮作用，能否真正具有最高效力，關鍵在于能否對違反憲法的法律、法規、規章和其他規范性文件進行審查并予以撤銷，能否對違反憲法的國家機關、組織和個人予以查處和追究責任。如果我們不建立起真正有效的憲法監督及違憲審查制度，并使之真正實際運作起來，我們的憲法就可能成為一紙空文，不要說最高效力，就是一般效力也不可能有，甚至可能比不上領導人的任意講話、指示、命令的效力。正因為如此，四中全會特別強調要健全和完善全國人大及其常委會憲法監督及違憲審查制度。提出要把所有規范性文件都納入備案審查的范圍，依法撤銷和糾正任何違憲違法的規范性文件。事實上，我國現行憲法和立法法對憲法監督及違憲違法審查制度已經作出了相應的規定。當下的問題是這一制度沒有實際運作起來。這一制度之所以沒能實際運作起來，關鍵問題仍然出在程序機制上。要使這一制度真正實際運作起來，首先要解決違憲審查機構問題。現行憲法雖然將憲法監督權授予了全國人大常委會，但全國人大常委會立法任務和監督一府兩院任務這么重，顯然無力再承擔工作量非常巨大，且需要經常、不間斷與社會打交道的違憲審查職能。根據世界法治發達國家的經驗，此項職能通常由專門機構（如憲法法院、普通最高法院或國民議會中的專設的憲法委員會）行使。就我國的情況而言，要使憲法監督及違憲審查制度真正運作起來，比較可行的方案是設立作為全國人大專門委員會的憲法委員會（我國許多憲法學者都曾提出過這樣的方案）。違憲審查制度的運作除了機構設置外，另一項必要條件就是完善程序機制，這一程序機制與憲法解釋程序機制基本一樣，包括違憲審查案的提起（提起人、提起條件等）、受理（受理機構、受理時限、對不受理的異議、救濟等）、審理（審議方式、時限等）、作出是否違憲的裁決（裁決形式和裁決作出的方式等）以及送達、發布裁決（送達、發布的方式等）。
（三）關于法治政府的標準的實現途徑
四中全會《決定》用了近五分之一的篇幅部署法治政府建設，對依法治國這一關鍵層面的問題做出了非常周密、非常細致的安排，為十八大確定的在2020年基本建成法治政府的宏偉目標設計了整體的施工圖和具體的實施路徑。《決定》對法治政府建設確定的六項標準和六項具體措施，將2004年國務院發布的《全面推進依法行政實施綱要》對法治政府建設確定的目標和基本要求大大向前推進了一步，在許多方面有重要的發展和創新。
《決定》確定的關于法治政府的六項標準是：職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信。職能科學要求政府職能的設定應正確處理三大關系：一是正確處理政府和市場的關系，凡是能由市場調節的事項，政府即不要越俎代庖，要保證市場在資源配置中起決定性作用；二是正確處理政府和社會的關系，凡是能由公民個人決定和社會自律處理的事項，政府應盡量不予干預，以調動社會公眾的積極性和激化社會的活力；三是正確處理政府內部的關系，包括上下級政府的縱向關系和政府部門間的橫向關系。在縱向關系上要科學配置上下級政府的職能，使之既保證上級政府對下級政府的有效領導，又有利于推進政府管理重心下移，充分發揮基層政府的治理作用；在橫向關系上，要協調好各部門的相互關系，穩步推進“大部制”改革，以減少相互扯皮、相互掣肘的現象，發揮政府的整體效用。
權責法定要求用法律明確規定政府的職權和職責，職權法定意味著給政府權力設定邊界，政府不能越過法定邊界行事，越過了就不僅其行為無效，還要被追究法律責任。職責法定意味著確定政府應該做和必須做的事項，政府不做或不用心做好就是不作為，不作為同樣要被追究法律責任。權責法定的宗旨在于保障政府不越位、不錯位、不缺位。
執法嚴明要求政府嚴格執法，對違反社會秩序、經濟秩序和行政管理秩序的人和事應嚴肅查處，依法應監督檢查的必須監督檢查，依法應給予行政處罰的必須給予行政處罰，依法應對之采取行政強制措施的必須對之采取行政強制措施。當然，執法嚴明并不等于執法只能有剛性而不能有柔性。執法嚴明應剛柔并舉，該剛則剛，該柔剛柔。
公開公正包括公開和公正兩項要求。公開是法律對政府行政行為程序的要求，公開的宗旨首先在于保證行政相對人對政府行為的知情權，以保護公民、法人和其他組織的實體合法權益，其次，公開也是防止政府官員腐敗、濫權的需要。公正主要是法律對政府行政行為實體的要求，政府實施行政行為不得偏私，不得歧視，不得同樣情況不同對待，不同情況同樣對待。公正也有程序性要素，要求政府實施行政行為時應告知相對人行為的根據、理由，聽取相對人申辯，政府官員與所實施的相應行為有利害關系應當回避，等等。公開與公正二者有著密切的聯系：公開是公正的保障，公正是公開追求的最主要價值。
廉潔高效包括廉潔和高效兩項要求。廉潔要求政府機關和政府官員行使職權不謀私利，不貪腐，干干凈凈做事，堂堂正正為官，高效要求要求政府機關和政府官員行使職權應遵守法定時限，積極履行法定職責，提高辦事效率，提供優質服務，方便行政相對人。
守法誠信包括守法和誠信兩項要求。守法要求政府機關和政府官員不僅應依法行使職權，依法對相對人執法，而且應自己守法。凡是法律對政府機關和政府官員設定的義務、規則，均應自覺嚴格履行、遵守。例如法律規定行政機關設1名正職，2~4名副職，你就不能設8名或10名副職，法律規定行政機關設100名編制，你就不能實用90人，另虛報10人吃空餉，等等。誠信首先要求政府機關和政府官員行使職權應遵循法律的目的、宗旨，善意對待相對人，對相對人講信用，不能以“釣魚執法”“養魚執法”的手段愚弄相對人。誠信還要求政府機關和政府官員行使職權遵守信賴保護原則，不得隨意改變或撤銷其已作出的行為或承諾，不得反復無常。如果因為法律法規修改、客觀情況變化，公共利益需要，政府必須改變其行為或承諾，則應當給因此受到損失的相對人予以公正的補償。
職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信是《決定》為法治政府確定的六項標準。為實現上述六項標準，《決定》還提出了推進依法行政，建設法治政府的六項具體措施。這六項措施分別是：依法全面履行政府職能、健全依法決策機制、深化行政執法體制改革、堅持嚴格規范公正文明執法、強化對行政權力的制約監督、全面推進政務公開。
《決定》確定的法治政府的上述標準和關于推進依法行政，建設法治政府的上述措施與2004年《綱要》規定的建設法治政府的目標和要求相比，有下述五個方面的重要發展、創新。這些發展、創新是《決定》的耀眼的亮點：
其一，明確提出要完善行政組織和行政程序法律制度，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，以保證我們的各級政府和政府部依法定職責、法定職權、法定程序行政，而不只是依行政機關自己制定的“三定方案”或“三定辦法”以及自己擬定的“權力清單”和“權力運作流程”行政。做到“法定職責必須為，法無授權不可為”。
其二，確定了重大行政決策的五項基本程序：公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定，以確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確，防止當下一些地方和部門“三拍式決策”（拍腦袋、拍胸脯、拍屁股）可能給社會公共利益及公民、法人和其他組織合法權益造成重大損害和損失。
其三，提出了改革行政執法體制的五項具體措施：依事權與職能配置執法力量；推進綜合執法；理順行政強制執行和城管執法體制；嚴格執法人員持證上崗和資格管理制度；健全行政執法和刑事司法銜接機制。這些措施對于解決當下“釣魚執法”“養魚執法”“臨時工執法”的問題無疑將發揮重要的作用。
其四，明確了對行政權力制約和監督的八種形式：黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督和輿論監督，以及對政府內部權力制約的五種具體方式：分事行權、分崗設權、分級授權、定期輪崗和強化內部流程控制，嚴格防止行政權濫用。
其五，具體規定了政務公開的五個方面范圍：決策公開、執行公開、管理公開、服務公開和結果公開，以及公開應包括的六項內容：政府職能、法律依據、實施主體、職責權限、管理流程和監督方式，以保證“公開為常態、不公開為例外”的這一民主和法治基本原則的實現。
（四）關于設立國家憲法日和憲法宣誓制度
四中全會《決定》提出將每年十二月四日定為國家憲法日和建立憲法宣誓制度，第十二屆全國人大常委會第十一次會議就此作出專門決定。這是我國政治生活中一件非常有意義的大事，對于我們這些公法學人來說，更是一件令人高興的事，我們為此點贊。
設立國家憲法日和憲法宣誓制度表明，我們的黨和國家，我們的人民對憲法在國家治理和社會治理中的重要地位和作用有了全新的認識：憲法不再只是一個文本，不再只是一個僅以書面形式宣稱自己具有最高法律效力的根本法文本，而應該是一部活法，是一部治國理政必須遵循的，真正規范、制約國家公權力，保障公民權利、自由的，在實際社會生活中能真正發揮最高法律效力的根本法。
設立國家憲法日和憲法宣誓制度不僅表明了我們對憲法地位及其功能、作用的全新認識，而且表明了我們推進國家治理現代化的理念和決心。國家治理現代化最主要的內容和最根本的特征就是國家治理法治化，而國家治理法治化的最根本和最關鍵的要素就是依憲治國。因為憲法不是一般的法，憲法與一般法律相比，規定的是國體、政體、國家根本制度、公民的基本權利和義務、國家機構、國家與公民的關系，國家機構的相互關系等與國家治理最密切相關的事項，調整的是與國家治理最密切相關的社會關系。因此，依法治國首先要依憲法。
有人認為，設立國家憲法日和憲法宣誓制度只是一種形式。依憲治國應該下力氣追求依憲治國的內容，追求實質，而不應多在形式上下工夫。這種觀點雖有一定道理，但具有片面性。國家憲法日和憲法宣誓制度雖然是一種形式，但是它是追求依憲治國內容和實質，建設法治國家的一種必要形式。憲治和法治的很多制度均必須通過一定形式運作和實現，如立法的“三讀”通過形式、政府官員任職發任命狀的形式、法院開庭法官入庭全體當事人，包括出庭公訴的檢察官、律師起立的形式。沒有這些形式，憲治、法治的嚴肅性和權威就無法保障和維護。我們反對形式主義，但不反對體現內容和保證內容實現的形式。否則，我們就會犯馬克思講的給小孩洗澡后將洗澡水和孩子一起倒掉的錯誤。
當然，設立國家憲法日和憲法宣誓制度并非我們的目的。我們的目的是推進依憲治國，建設法治國家。為此，我們在設立國家憲法日和憲法宣誓制度的同時，必須采取切切實實的行動，以依憲治國的扎實行動推進依憲治國。
（五）關于黨的領導必須依靠社會主義法治
四中全會《決定》提出，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治。這一論斷將黨的領導與社會主義法治關系的兩個層面——黨的領導對于社會主義法治建設的必要性和重要性以及社會主義法治建設對于黨的領導的必要性和重要性——給予了權威、科學和明確的表述。
關于黨的領導對于中國革命和社會主義現代化建設的必要性和重要性，對于中國全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的中國夢的必要性和重要性，過去我們黨的歷史文獻，我們黨和國家領導人的著述，特別是黨的十八大文獻和習近平總書記的系列重要講話，已經論述和闡釋得極為深刻和極為明確的了。從而，關于黨的領導對于社會主義法治建設的必要性和重要性，我們也就非常清楚明了了。因為社會主義法治建設無疑是社會主義現代化建設和全面建成小康社會、實現中華民族復興中國夢的偉大事業的一部分。而且，十八屆四中全會對這種必要性和重要性又予以了進一步的論述和闡釋。十八屆四中全會《決定》將“社會主義法治必須堅持黨的領導”的理由和根據概括為以下四個方面：
其一，黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證；
其二，把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設的一條基本經驗；
其三，我國憲法確立了中國共產黨的領導地位；
其四，堅持黨的領導，是社會主義法治的根本要求，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推進依法治國的題中應有之義。
“社會主義法治必須堅持黨的領導”的理由和根據如此。那么，“黨的領導必須依靠社會主義法治”的理由和根據何在呢？社會主義法治對于加強、改進、改善黨的領導有什么必要性和重要性呢？為什么說“黨的領導必須依靠社會主義法治”？對于黨的領導與社會主義法治的關系的這一層面，我們過去黨的文獻較少論證和闡釋，十八屆四中全會《公報》和《決定》也未對其根據和理由詳加論述和闡釋。因此，我們有必要就這一論斷展開進一步的深入探討和研究。
筆者認為，關于“黨的領導必須依靠社會主義法治”的論斷，我們可以從以下五個方面理解：
其一，中國共產黨是執政黨，直接行使一定國家公權力。在治理現代化的條件下，執政和行使國家公權力必須以法治為基礎。
中國共產黨不同于西方國家的政黨，憲法賦予了中國共產黨對國家的領導地位。黨根據這種憲法地位長期執政，并直接行使一定的國家公權力，如黨對國家重大事務的決策權、黨管干部、黨管軍隊、黨管意識形態的權力。黨行使宏觀的執政權力和相關的國家公權力，在今天治理現代化的條件下，必須以法治為基礎。如果脫離法治，國家治理將會失序，國家和社會的穩定將難以維系，執政地位將難以維持。在上世紀市場經濟和政治高度集權的時代，我們國家和社會的穩定可能因黨和國家領導人的個人魅力和人民群眾在黨的領導下剛推翻舊政權而對新中國寄予的無限希望，對黨無限信賴而維持。當時即使黨犯下較嚴重的錯誤，人民生活極度艱難，人民仍能忍受。現在的情況則完全不同了，我們黨要維持執政地位，既不能再靠我們自己過去打天下的老本，也不能靠西方國家政黨那種“民主”說教去爭選票，而只能靠扎扎實實實行法治，通過法治規范我們自己的公權力行使行為，領導人民真正治理好我們的國家，才能贏得人民對我們的信任，才能鞏固我們的執政地位。
其二，中國共產黨是帶領人民實行人民民主，并在黨的內部實行黨內民主的黨。人民民主和黨內民主都必須以法治為保障。
《中國共產黨章程》規定，中國共產黨領導人民發展社會主義民主政治。……切實保障人民管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業的權利。尊重和保障人權。廣開言路，建立健全民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的制度和程序。《黨章》還規定，必須充分發揮黨內民主，尊重黨員主體地位，保障黨員民主權利，發揮各級黨組織和廣大黨員的積極性創造性。如何實現這兩個民主？最基本最重要的途徑就是法治。沒有法治，民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督以及尊重和保障人權就都只能是一句空話，就不可能有人民民主；沒有法治，黨內民主同樣不可能實現。沒有健全完善的黨內法規，黨員主體地位的尊重，黨員民主權利的保障，各級黨組織和廣大黨員積極性創造性的發揮，在很大程度上也只能是一句空話。在我們今天人民民主因各種主客觀條件受到限制的條件下，發展黨內民主，通過黨內民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督帶動和促進國家層面的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督極為重要。為此，發展和推進黨內生活的法治化對于國家民主建設就具有關鍵性和決定性的意義。
其三，中國共產黨是不斷推進國家改革開放，以實現中華民族復興中國夢的偉大事業的黨。這一偉大事業必須在法治的指導和指引下進行。
中共十八大提出了兩個“一百年”的目標：在中國共產黨成立一百年時全面建成小康社會；在新中國成立一百年時建成富強民主文明和諧的社會主義現代化國家。之后，習近平總書記又為我們繪就了中華民族偉大復興中國夢的藍圖。為了實現兩個“一百年”的目標和中華民族復興的中國夢，中共十八屆三中全會制定了全面深化改革的宏偉規劃。怎么推進改革？是以人治的方式還是法治的方式推進改革？顯然只能選擇以法治的方式推進改革。因為十八屆三中全會確定的改革即是以“依法治國、依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設”為重要內容的改革。改革的總目標是“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。什么是國家治理體系和治理能力現代化，其核心內容和關鍵環節即是國家治理法治化。我們不能設想以人治方式去推動這樣的改革。如果我們脫離法治而以人治方式去進行改革，那樣改革的結果只能是領導者的恣意妄為，濫用權力，為領導者建造“政績”工程而損害人民群眾的利益。為了防止改革出現這種偏向，中央反復強調改革要在法律的范圍內進行，重大改革必須于法有據，黨必須領導人民以法治的方式去推進改革，實現國家治理現代化、法治化。
其四，中國共產黨是堅持政治文明，堅決反對腐敗，反對濫用權力的黨。反腐敗和扼制濫用權力都必須以法治作為基本手段和基本路徑。
政治文明是中國共產黨革命和執政始終追求的目標。黨的宗旨是完全徹底、全心全意為人民服務。黨除了人民的利益沒有自己的私利，黨不允許自己的任何黨員以權謀私，黨始終和堅決反對腐敗和濫權。但是中國共產黨不是產生和存在于真空中，中國共產黨的黨員亦并非天使。因此，中國共產黨及其黨員在行使公權力時，同樣會產生濫權和腐敗。“權力不加制約必然濫用”“絕對權力絕對腐敗”，這種“千古不易的規律”任何組織和任何個人都不能逃避和超越。從而任何執掌國家公權力的統治階級、政黨要維系其執政地位，都有一個如何扼制濫權和反對腐敗的問題。你不愿意控制自己的權力，恣意濫用，放任自己的官員腐敗，總有一天，人民會忍無可忍，起來造反、革命，推翻你的政權。因此，執政者要維持和鞏固其執政地位，就必須反濫權、反腐敗。問題是怎樣反濫權、反腐敗。在人類幾千年的歷史中，許多智者、哲人提出了這樣那樣的反腐敗、反濫權對策。例如，中國古代儒家主張通過教化使公權力執掌者“克己復禮為仁”“非禮勿視，非禮勿聽，非禮勿言，非禮勿動”，從而達致“滅心中賊”而“不想腐”的境界。中國古代法家主張通過嚴刑懲治腐敗官員使公權力執掌者“不敢腐”，以達致“以刑去刑”，以刑止腐的效果。但是這些對策的作用都有著很大的局限性。教育反腐是個需要長時間方能見效的工程，對于已經腐敗成性的官員來說，僅靠教育是不可能使其腐敗行為自動收手的。懲治反腐對于某些有腐敗傾向的官員來說，可能有一定的警示作用，他們可能懾于懲罰而停止腐敗，但也會有腐敗官員因僥幸心理仍腐敗不止，還會有腐敗官員因抵制不住腐敗的誘惑明知可能受懲罰而冒被懲罰之險繼續腐敗。我國和世界上許多國家反腐的正反經驗證明，反腐敗。反濫權的最有效、最靈驗的藥方還是法治：通過立法規定公權力運作的民主、科學、公開透明的程序和制度，保障公權力執掌者在行使公權力過程中不易腐、不能腐。因此，我們黨要堅持文明執政、廉潔執政，就必須下決心實行法治，依靠法治反腐、通過法治根治腐敗。
其五，中國共產黨是有著執政六十多年正反經驗，吃過依法執政甜頭，更吃過違反法治苦頭的黨。歷史經驗告誡我們，黨必須依靠法治執政，必須依靠法治領導。
黨的領導必須依靠社會主義法治，其根據除理由除了以上四項外，另有一項為我黨所獨特的，非常重要的根據和理由就是我們執政六十多年正反方面的經驗：在我們黨領導人民進行社會主義建設過程中比較重視法治，比較注重運用法律手段處理相關社會問題和調整社會關系的階段，我們的事業就發展比較順利，黨群關系就比較好，社會就比較安定且有活力；而在我們忽視法治、輕視法治，甚至踐踏法治的歷史階段，我們的事業就停滯不前乃至倒退，黨群關系就惡化，社會就出現亂象，人民的積極性創造性就受到窒息。例如，20世紀50年代初期和中期，黨比較重視法治，制定《共同綱領》《憲法》和有關法律、法令，也比較重視運用法律維護人民群眾的權益。從而，那個時期國家充滿勃勃生機，國民經濟迅速恢復并得到發展，人民與政府的關系極為密切。但是到50年代后期，黨開始放棄法治追求而走上“以階級斗爭為綱”的道路，人民賦予的權力被恣意濫用，結果導致國民經濟遭遇嚴重困難，人民連續幾年吃不飽飯。到文革時期，我們更是將法制作為束縛我們手腳的“條條框框”將之砸爛。將法治視為資產階級專政的工具、方式予以批判、毀棄。結果使許許多多普通公民乃至國家主席的生命財產遭受重大損失，教訓極其慘重。改革開放以后，法制逐漸恢復，1999年法治入憲，之后，黨和國家將依法治國確定為治國方略，從而我們取得了舉世矚目的成就。當然，這個時期也可以分為若干階段，某些階段我們對法治重視些，某些階段對法治不夠重視。即使在重視法治的階段，也存在一些地方、一些部門違反法治、踐踏法治、濫用權力、侵犯人權的現象。正是這些不同時期、不同階段，不同地區、不同部門對法治的不同態度導致的不同治理效果，深刻說明和證實了法治對于黨的領導，對于國家治理的必要性和重要性。
考察我們黨六十多年的整個執政史和領導史，我們完全可以得出這樣的結論：黨的執政必須依靠法治，黨的領導必須依靠法治。

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