參與式預算：咱的預算咱來決定

【關於本書】
◎何謂參與式預算：
由人民來決定一部份公共預算的支出。住民和社區所有群體的代表，共同討論預算計畫，提出方案，並且投票決定支出的優先順序。自從1989年，由巴西愉港首開先例以來，目前全世界已經有超過1500個城市、社區和機構進行過參與式預算。
◎參與式預算的操作程序：
提出想法→擬定方案→方案展覽→投票
◎ 參與式預算的效果：
 鼓勵更為廣泛的公民參與──藉由賦予人們對於決策過程發聲的權力，提升人們對於公共事務的關心
 強化政府、組織和住民間的關係
 促成更為透明、更加公平和更有效率的預算編列與執行
一個參與式預算的計畫要能夠成功地執行，其關鍵點在於能否有效動員多元參與者對於參與式預算背後理念的支持、參與和協力。但是，對於參與式預算這種對台灣而言算是嶄新預算決策過程的認同要能夠逐步積累，繼而讓多元的參與者能夠確認其有效性、提高其參與意願、重視其地位，則又端賴於每一場先驅參與式預算的執行是否得當。希望本書能對如何進行一場適當的參與式預算提供幫助。

導讀
參與式預算制在台灣 ⊙陳東升

一、台灣民主發展的背景
任何一項創新直接民主制度的推動必須要回顧在地社會直接民主推動的歷史過程，否則無法掌握為什麼在特定的時間點，一種新的民主制度會引介、修正與推動。當代台灣民主化的過程必須要追溯到解嚴之前的黨外運動，基本上是透過社會運動與政治運動的結合，爭取完整的政黨體制與具有代表性的代議民主制度之全面落實。雖然黨外運動成功的解除戒嚴體制，但是國會全面改選、直轄市長直選、與總統直選等目標還是未能達成。再次透過社會運動的方式，展現民眾追求民主制度的意志，在 1990 年代才做到各層級民意代表與民選首長是由公眾透過投票方式產生，台灣真正成為一個民主國家，也是華人地區第一個真正民主化的社會。

不過代議民主制度在台灣的推動受到不對等的政黨競爭、財團與民意代表緊密結合、尋租的地方派系把持議會的運作、民意代表的投機主義等問題的影響，造成許多負面的後果，也使得民眾對於民意代表和民選首長的不滿，間接地形成對代議民主制度的疑慮，對於改革民主制度的意見也逐漸浮現。比較悲觀的政治分析家認為台灣民主化時間短暫，遭遇到前面提及之結構性的問題，無力解決，使得台灣的民主制度是脆弱的、無法深化與鞏固的。但是有另外一些公共知識份子和公民團體的領導者則是主張民主轉型和深度的問題，只有透過更為民主的方法來解決，因此推動由下往上的直接民主，其中又以 2000 年開始由學術界人士、公民團體和一些政府機構合力推動的審議式民主最具有代表性（林國明、陳東升，2003；林國明，2009；陳東升，2006）。

審議式民主強調以公眾為主體，知情與開放的參與，透過深入的溝通討論和彼此對不同意見的聆聽，發展出公共利益取向的價值，進而建立對於有爭議性公共議題可能的共識，是一種相當有特色的直接民主模式。審議式民主除了有清楚的理論基礎之外，最重要的是它發展出各式各樣的實作模式，其中包括公民會議、公民陪審團、審議式民調、願景工作坊等。從學術性團隊模擬式的操作學習實踐經驗，並製作成手冊與影片，積極尋求公民團體（社區大學、社會福利團體、環保團體、女權團體等）的合作，逐漸將這些操作方式擴散到社區、學校，以及公民團體的內部，促成公眾直接民主參與的機會。在將近十幾年的努力下，台灣是全世界辦理審議式民主參與活動最積極的國家（林國明），而媒體記者、政府官員、公民團體的領導者、學術社群對審議式民主的概念和做法都有相當程度的了解，這對於開放政府公共決策的民主參與，或是公民團體自發性推動公共議題討論都產生一定程度的影響。

從審議式民主到參與式預算的推動是相當自然的過程，因為兩者都強調公民直接參與的重要性，只是針對的主題不同。前者是以公共政策的爭議或是決策方向為主，對於公眾來說是比較抽象，而且讓公眾感受的參與後對公共政策影響的效能感是間接的；後者則是針對預算編列或是經費分配，非常具體明確，參與的結果從資源分布的數量變化就可以直接感受到公眾的影響。審議式民主和參與式預算可以說是不同討論內容，卻是相輔相成的直接參與之形式。尤其是台灣已經累積相當不錯的審議式民主理論與實作經驗，對於參與式預算的推動應該是會產生正面的綜效。

2014年3月在代議制度失效的情況下，爭取開放監督兩岸事務協商的太陽花學運是非常重要的社會運動，塑造年輕世代一種社會參與的集體記憶，也改變年輕人不關心公共事務的刻板印象。這次的運動以靜坐、演講、演唱會、公民開講等方式，組織動員參與者，效果相當好。將審議民主的公共討論模式創新的帶入社會運動的現場，轉化為公共討論的場所，具體溝通社會運動的訴求內容。參與運動的學生及民眾，是街頭民主審議的主體。學生與公眾透過公民審議，就服貿、兩岸事務協議監督條例，以及其他公共議題，進行討論，形成可能的共識。這些共識將進一步融入運動訴求主體的內涵，使參與運動的學生及公眾不再只是追隨者，也能轉化為是運動訴求決策的參與者。這樣突破既有框架的作法，讓公民民主審議和社會運動在運動現場結合，顯現兩種公民參與的模式不是平行線，而是可以緊密連結、相輔相成的。

參與式預算的倡議建立在過去審議式民主所建立的基礎上，不是從零開始，找到適當的機會，被接受的程度是相當高的。太陽花學運轉進有許多可能性，其中之一就是進入體制推動直接民主，醞釀一段時間的參與式預算剛剛好順著直轄市長選舉所開創的機會，成為一些候選人的政見，產生落實直接民主的具體效用。

二、參與式預算在巴西的推動經驗和社會效果
巴西長期的市民社會運動，促成工人黨提出參與式預算的制度，也就是說社會運動、公民社會與政黨促成的社會創新，已經在巴西 103 個城市推動，而逐步推展到歐洲的一些城市，目前全球約有 250 個城市實行（Cabannes, 2004;Novy and
Leubolt, 2005;Santos, 1998; Souza, 2001）。

參與式預算在巴西的愉港（Porto Alegre）開始實行推動，是巴西底層群體為了爭取基本生存權利長期發動的社會運動所促成的。面對威權國家的高壓統治和人際關係為主軸分配利益的侍從主義，公眾只有透過激烈的抗爭，才能得到菁英統治集團的部份回應。國家、市場和公民社會的關係是高度的衝突，而且權力宰制是非常明顯的。巴西的公民力量在 1960 年代開始集結累積，透過和巴西工人黨的合作，1989 年工人黨在巴西許多城市贏得選舉後，嘗試讓公眾參與政府治理，建立公眾行政的模式（popular administration），其中愉港選擇推動參與式預算的制度，讓這個城市的公民參與市政府預算分配的討論和決定（Novy and Leubolt, 2005;Santos, 1998）。參與式預算在愉港進行的方式是由下往上的，全市分為16個大區域委員會與5個主題委員會，這些委員會的代表是由社區居民自主參與的社區會議推派的。這些代表以三個月的時間和社區居民、公民團體討論資源使用的方案和優先順序。這些代表回到大區域委員會討論整個區域的預算使用方案，經過會議成員以給分的方式排定不同方案的優先順序。這個大區域委員會再推派兩位代表與兩位候補，去參與全市的參與式預算委員會（Participatory Budgeting Council），也是經過幾個月的時間討論各區域委員會的方案，並且市政府派出技術專家來諮商各方案的可行性。市政府也舉辦各種預算編列和提案的訓練工作坊讓有興趣的代表和民眾參與。PBC 最後的決議送交市長後，若市長同意就送到市議會決議（Wright, 2010:157）。在參與式預算實行十多年的經驗，市長與議會絕大多數都是接受公共討論的決議。

參與式預算推動的直接成果可以從公民參與和預算分配產生的成效來討論。參與式預算的推動讓女性、黑人和低收入社區民眾參與公共事務的比例增加，這些邊緣與弱勢社會群體的意見可以得到發聲的管道。女性參與預算討論的比例從1993年的46.7%增加到2002年的56.4%，相較於女性在議會的席次只有21.2%，大幅提升女性的參與程度。而全市收入最低的社群為總人口的11.4%，但是他們在2002 年的參與率是39.5%，顯然貧窮階層可以透過參與式預算來爭取社群權益。參與式預算分配的結果是貧窮社區平均得到更多的資源投入，這些社區在污水下水道、道路、教育、垃圾處理、醫療緊急照護等近用性都大幅提高（Novy and Leubolt, 2005:2028-2029），也被巴西的重要雜誌選為全國生活品質最好的城市（Santos, 1998:464）。

實行參與式預算之後，被排除的社會團體可以廣泛的參與市政府重要決策，公民社會不只是中產階級或是菁英倡議者所領導，而是讓不同利益或主張的各種團體進行討論，並排列出資源分配的優先順序。公民社會這種制度化的管道，集結社會公眾的意見和政治影響力，進入到政府決策體制，而不只是表達意見或諮詢，落實公民社會和市政治共同治理。由於公民社會的參與，也改變侍從主義的政治經濟利益分配方式，使得社會公眾，特別是中產階級對於政府治理的信任，提高他們繳稅和參與公共事務的意願，公民社會和政府並行的提升他們的能耐。而工人黨在推動參與式預算的決策方式和具體執行預算的使用，也增加公眾對於政黨的支持程度，顯示在工人黨的選舉從1988年的得票率為34.3% 逐年上升到1996年的56%（Santos, 1998:464）。

在巴西操作的經驗有成功的，也有失敗的，我們不能太過於樂觀看到參與式預算這種直接民主制度的成效，而是必須從不同類型的案例的比較，掌握可能成功的因素，並且避免失敗的可能性。一般來說，如果有比較強健的公民團體參與，讓大多數的公眾對於制度的運作是有信任感，且發展出公共討論的文化，提高民眾參與的意願。當然政府部門願意和公民團體積極交流與分享權力，特別是平衡來自既得利益團體對政策的影響，這樣就比較有機會逐步發展出正面的參與式預算運作的經驗。

三、參與式預算的準備與推動
過去有關創新民主參與制度的推動主要是學術團體發起，但是這次參與式預算的推動則是由法人團體—青平台主辦，就表示台灣公民社會的力量已經日漸完備，可以主導民主制度創新的工作。第一階段是傳播理念，因此青平台規劃系列的演講，並且邀請台灣對於參與式預算相當有研究的學者專家舉辦系列論壇，將參與式預算的基本概念和國外運作的經驗和聽眾分享。這一系列的演講是台灣第一次有系統的介紹這項新的制度。演講的主題和內容是由中山大學萬毓澤老師介紹巴西愉港的參與式預算，並對巴西經驗的一些深入反省；政治大學的朱澤民老師根據他豐富的財稅經驗來說明地方財政與參與式預算的關係；曾經擔任雲林縣財政局局長的陳錦稷副執行長則是從財政實務運作談參與式預算執行的可能性；台灣大學林國明老師分享參與式預算的操作程序與國外經驗；最後一場則透過論壇方式總結前面的成果。參與演講的民眾相當踴躍，顯示大家對這個議題的關注，同時也搭配後續的模擬操作儲備志工團隊。

第二階段則是進入模擬實作，透過具體的操作來累積經驗，並掌握參與式預算在台灣施行可能的問題，而實作也是培養人才非常重要的機制。執行參與式預算的準備工作是由林國明老師與葉欣怡博士負責撰寫操作手冊，仔細說明每一個操作的細節和操作的具體內容；青平台的團隊則是負責經費籌措、志工招募、行政協調與實作的推動。邀請北投社區大學參與推動，經由社大的同意，選擇北投為實作地點，社大的團隊負責宣傳、招募參與者及現場操作的工作。

第三階段則是將實作的經驗推展到其他的地方，並且培訓更多執行參與式預算的團隊，也積極尋求地方行政首長的支持，可以在不同的行政區域推動參與式預算，建立公眾參與公共事務的管道，促成預算編列與使用的透明化，提高預算運用的公平性。這種直接民主參與模式如果能夠普及化，對於在基層落實直接民主，深化台灣民主體制是會有正面的貢獻。

參與式預算不是萬靈丹，可以解決所有民主的問題，在台灣推動必然也會遭遇到許多的困難和質疑，但是我們的基本信念是，民主的問題只有透過更多民主的方法來解決，需要很漫長的時間，也需要來自學術界和公民團體持續的努力。參與式預算只是台灣民主鞏固與深化的一種方式，可以和審議式民主相輔相成，讓台灣民主參與的模式與管道多元化。

第一篇、巴西愉港的參與式預算：神話與現實／萬毓澤老師
第一節 從巴西的「民主聖地」說起

「參與式民主」的重要闡釋者、政治理論學者 Carole Pateman 在經典著作《參與和民主理論》（Participation and Democratic Theory）中，曾這樣闡述參與式民主的核心論點：「在參與式的理論中，『參與』意謂（平等地）參與決策過程，而『政治平等』意謂擁有平等的權力來決定決策的結果」；「在參與式民主理論中，『參與』的主要功能是教育功能，而且是最廣義的教育，包括心理的面向，以及實踐民主技巧及民主程序」（Pateman, 1970: 43, 42）。參與式民主的理論與實踐多不勝數、各有特色，但近年來引人注目的「參與式預算」，似乎頗能符合 Pateman 的描述。

「參與式預算」晚近已在都市治理、發展研究、民主理論等領域中成為熱門關鍵字。舉幾個例子：2005 年，英國成立了半官方的「參與式預算小組」（Participatory Budgeting Unit），由民間的慈善團體「教會扶貧行動」（Church Action on Poverty）和官方的社區暨地方政府部（Department for Communities and Local Government）共同推動，至今已在英格蘭、威爾斯、蘇格蘭進行約 150 個試點；2007 年，世界銀行出版了參與式預算的調查報告；參與式預算的國際會議也於 2010 年首度召開。不管是左的、右的、激進的、保守的政府與團體，似乎都能從「參與式預算」中各取所需。時至今日，同以「參與式預算」為名的方案或計畫，目標、內容可能南轅北轍，民眾「參與」的程度也可能有雲泥之別。但無論如何，如果要理解參與式預算，為當前不同的參與式預算實踐模式定位，似乎很難不追本溯源，回到參與式預算的發源地：巴西南大河州（Rio Grande do Sul）的首府愉港（Porto
Alegre）。

巴西工人黨（Partido dos Trabalhadores，PT）1988 年在愉港取得執政權，1989 年起在該地推動參與式預算（葡萄牙文為 orçamento participativo，簡稱 OP）。愉港的參與式預算，是一系列由下而上匯集公民意見的決策過程。在過程中，公民透過直接與間接的方式參與公共預算的決策和控制，不僅逐步將資源轉移至公共服務項目和較貧窮的社區，還促成了各種基層社區組織的蓬勃發展。在審議過程中，市政府公開所有預算，包括人員費用、公共債務、基本服務、投資、發展等，並組織各種會議，協助公民參與討論。

實施六、七年後，1996 年的聯合國人居會議（United Nations Habitat Conference）將愉港的參與式預算選為全世界都市治理的「最佳實踐」之一，也從此成為全世界「進步」或「左翼」都市治理的典範。

那麼，為什麼是愉港？

愉港可說是巴西的「民主聖地」，長期扮演「反對都市」（oppositional city）的角色。1950 年代及 1960 年代初期，中間偏左的巴西勞動黨（Partido Trabalhista Brasileiro，PTB）在愉港建立了深厚的基礎。3一個著名的例子是：1961 年 8 月，軍方策動政變，南大河州州長 Leonel Brizola（先前曾任愉港市長）在州長官邸內指揮反抗，在各地成立準軍事組織「民主抵抗委員會」（ C o m i t ê d e R e s i s t ê n c i a Democrática），並宣布愉港將捍衛民主，直到最後一刻。後來，在 1964 年到 1985 年的軍事戒嚴時期，愉港的反對力量始終存在，並且在民主化運動中扮演重要角色。1985 年，各州首府市長恢復民選，愉港的勝選者為巴西民主勞動黨的 Alceu Collares。1988 年，政治上更為激進的工人黨在地方選舉中大有斬獲，選上 36 名市長，包括 3 個州的首府，愉港也在其中。自 1988 年起，工人黨在愉港連續選上四屆市長，共執政了 16 年；代表「另類全球化」、「全球正義運動」的世界社會論壇（World Social Forum）前三屆、第五屆也都在愉港召開（2001-2003 年、2005 年），第五屆的與會人士還共同發表了〈愉港宣言〉，提出十二項涵蓋「經濟措施」、「和平與正義」及「民主」的行動綱領。總之，在工人黨的治理、進步社會力量的推波助瀾下，推動鼓勵民眾參與的預算改革，似乎是水到渠成。即使 2005 年後愉港不再由工人黨執政，參與式預算依然健在，成為「不可逆」的民主成就。四位研究參與式預算的重要學者將這段過程總結如下：

在愉港，1988 年工人黨選舉獲勝後，出現了「機會之窗」，從而使參與式預算逐漸成形。但是，推動新的參與式過程的，不只是新上任的左翼地方政府；公民社會，尤其是社區協會，也要求更多的共同決策權。這是一種務實的變革，而不是學術或政治計畫的應用。……工人黨在掌權 16 年後，於 2004 年失去市長職位，但由於參與式預算的制度化程度已經很深，故新政府也不敢廢除之（Sintomer and Herzberg, 2012:8，中譯略有修改）。

然而，事情真的如此簡單嗎？我們在第三節、第四節會討論這個問題。