臺灣民主警政的媒體再現研究

本書以變遷世界的民主概念、媒體工具、新聞自由等綜合性的視野為框架，介紹臺灣民主警政（Democratic Policing）在社會結構化中，出現的媒體再現（media representation）問題與回應對策
警政是國家發展與民主鞏固的重要基石，臺灣民主警政除了受到全球化的影響之外，也在解嚴後近25年間，發展出在地化的獨有特色。

汪子錫

現職
中央警察大學副教授
臺灣警察專科學校（兼任）
國立空中大學（兼任）

學歷
中國文化大學法學博士
輔仁大學大眾傳播碩士
世新三專電影編導科

經歷
國家文官學院講座
司法院司法官訓練所講座
高等教育評鑑中心性別平等教育訪視委員
教育部性別平等教育委員會委員
台北教師研習中心講座
立法院國會辦公室主任
電視節目製作人
民生報記者

序言

這本書談了一個核心的觀念，就是媒體再現（media representation）對於民主警政（Democratic Policing）的鉅大影響力。臺灣警政發展（policing development）的歷史故事，因為媒體再現而被保留了下來，但是在社會變遷下，媒體再現對警政的態度也出現重大轉變。循著歷史軌跡探尋，警政與媒體關係的演變過程可以分為三個段落：
一、媒體配合警政時期
廣播電視在臺灣歷經30餘年的老三台媒體壟斷時期（台視、中視、華視），媒體內容受到政府管制，媒體對於政令宣導配合不遺餘力。那時警政相關新聞除了刑案治安、交通意外事故等，大部份是褒多於貶。而且「警政就是內政的門面」，為了打造安區樂業的社會環境，媒體報導大多都配合政府，媒體再現並不熱衷於批評警政。透過媒體再現的社會化（socialization）教育，警察被塑造成「人民保母」，是正義的化身。
二、新聞戲劇化後的警政
新聞戲劇化始作俑者是從1996年民視開播，以及後續一連串廣電媒體自由化後開始，而且逐日加劇。媒體自由化原本是兌現憲法第十一條言論自由，是我國民主化發展一大盛事，但是沒有多久時間，衛星有線電視大幅鬆綁，財團進入媒體市場經營，出現媒體只在乎收視率，所導致的譁眾取寵戲劇化新聞。
警政媒體關係在此時頻頻遭遇挑戰，警政負面新聞成為日常例行現象，雖然也採取了警政公共關係、警政行銷策略予以回應，但是似乎成效不盡理想。尤其警察人員不會「對著鏡頭講話」，以致於大多數的時候，發言不得體或者沒有重點，失去有利於警政的媒體再現機會。
三、全民監督警政的We Media時代
電子網路進入Web2.0時代，將“We Media”的可能性排除了障礙，人人都是報導者（reporter）、人人都在寫歷史。最近的變遷意謂著警察處在全民電子影音蒐證、鏡頭監視之下行動與執法。而推算“We Media”形成社會風氣，最早始自2008年臉書（Facebook）進入臺灣開始算起。短短數年各式各樣不同的社群媒體（social media）和傳統媒體（traditional media）發生的數位匯流（digital convergence），開始出現大量警察日常工作「偶發的麻煩事件的影音媒體再現」，這些偶發事件因為民主制度與人權保障觀念日盛，不少警民爭議過程透過媒體匯流再現，發展到最後，幾乎通通變成警察的錯。但是這個現象並不是很公平，筆者所看到的是絕大多數的警察都忠誠勤勉，他們只是不了解媒體再現，或不善於面對媒體而已。
在“We Media”的時代，民主警政與媒體關係，出現的是全民運用新媒體、機構運用傳統媒體對警政的監督。臺灣民主警政還沒完全適應廣電媒體的衝擊，就被迫匆匆進入Web2.0全民媒體時代，不但是臺灣民主警政的挑戰，但是臺灣民主警政的機會。
參考美國關於社區導向警政研究，其所提出的新專業主義警政（New Professionalism in Policing）認為，21世紀警察權力及合法性不只是法律授權，主要是來自民眾的認同與信任。這個觀點，建議警察先做好與民眾以及社會網絡（包括記者、民代、非政府組織、協力義警等）的溝通（communication），才能建立警政工作的基石。
警政溝通很多時候是藉助制度化運作的警政公共關係、警政行銷的媒體再現而得以實踐；並且在警察個體部份，則需要警察個體在日常互動遭遇時，與他人良好的互動溝通才得以展開。然而需要提醒的是，警察日常溝通過程，很可能會被錄影蒐證成為媒體再現。因此，歸納起來，媒體再現的課題是民主警政現在的、未來的、無法迴避的發展性課題。
臺灣民主警政意義非比尋常，這不但是臺灣內部的警政課題，也是全球化、區域化，尤其兩岸四地警政合作與觀摩的標竿。臺灣民主警政不能因媒體再現挑戰而退縮，而是要開創有利於警政再現的能動性與機會。
世界警察首長協會IACP正在倡談開發社群媒體能動性（agency）的溝通策略，本研究不揣淺陋，盼望研究成果能提供臺灣警政棉薄貢獻，讓民主警政不斷朝向「更好的警政」發展，也希望能夠透過警政更好的媒體行動，讓媒體再現我國警察的正義與信任。
中央警察大學 副教授 汪子錫

2014年10月10日雙十國慶日 識於誠園

序言
第一章 緒論：變遷世界的警政與媒體課題研究
第二章 民主警政的公共關係行動與媒體再現
第三章 民主警政的警政行銷行動與媒體再現
第四章 民主警政社群媒體的行動與媒體再現
第五章 電影再現警察正義的敘事神話分析
第六章 警政前舞台媒體再現個案分析
第七章 警政後舞台媒體再現個案分析
第八章 臺灣民主警政的媒體再現結構化分析

第二節 變遷的世界
一、變遷的民主
從社會變遷（social change）的角度來看，當代民主制度是基於反抗王權而產生的，民主也在憲政主義中獲得制度性保障。憲政主義由不同群組關鍵思想串結而成，包括受限制的政府、法治民主、基本人權保障、權力分立、司法獨立等（李念祖，2000）。在憲政民主概念下，人民要求建立一個比有限政府更有能力，但仍然受到約束的政府來解決問題。
現代民主國家依循憲政主義（Constitutionalism）精神，在憲法中彰顯限制國家權力（power）並保障人民權利（rights）的兩大宗旨。另在社會契約論的影響下，憲政主義還必須向人民出示「民主保證」，保證兌現人民享有最基本的自由、平等權利。而且民主政治的運作，必須是法治政治、民意政治的制度（汪子錫，2012：30）。
在變遷的世界中，關於如何解釋民主出現了改變，民主被某些人解釋為動態過程（dynamic process），這個解釋的出發點，是以變動概念提出「民主沒有止盡」的思維，認為民主是發展中的事件、也是社會行動的階段目標。今天的民主，可能在明天已然不足以稱為民主，民主這個字詞，不能以機械式的理論加以命定、解釋、論斷。
社會學者Charles Tilly將二次世界大戰後出現的各種民主理論加以爬梳，並比對各國政治發展歷史，之後提出他對於民主的見解。Tilly的核心概念是認為：「民主是持續地、進步地、反轉的動態過程」（Tilly, 2007）。
依Tilly的觀點，動態的民主意味著民主無止境，民主是既是歷史，也是未來，民主是依某種動力變遷而出現內容新舊並容，追求更好的政治制度的代名詞。民主的動態過程是歷經三個程序，而且會循環出現。第一程序：有受到壓迫的獨立權力個體（independent powers）；第二程序：社會著手消滅各種形式不平等（elimination categorical inequality）；第三程序：俟全部的「信任網路」整合後，將之融入政體（the integration of trust networks into the polity）。只要能夠邁入第三個過程，那種狀態就是民主，若是啟動了第一過程或者進入了第二過程，卻無法完全走完第三過程，就不是民主。
Tilly的解釋途徑，是觀察不斷變遷後的世界後所作的歸納，有一些基本民主要素，並不因為動態理論而減損，例如自由權、平等權仍然是民主的核心基石。但是對於百年來一直被視為民主制度象徵之一的代議制民主（Representative Democracy）就不是如此被看待了。在網路傳播科技變遷增進民主參與機會，以及民意代表素質低落，無法代表民意的情況下，世界各國都對代議民主制度提出不同的批判。
臺灣2014年太陽花學運期間，400多名大學生在3月18日清晨佔領立法院議場後，即透過網路社群媒體提出「捍衛民主」行動口號，並且主張審議式民主（Deliberative Democracy）、公民會議（Citizen Conference）都應該取代早已失靈而且讓人不耐的代議制度（汪子錫，2014a）。審議民主其實是雅典直接民主（Athenian democracy）的現代翻版，是一種公民直接參與政治的恢復。顯然這也可以驗證Tilly民主動態論的另一個觀點，就是民主的概念會在動態發展中偶爾出現復興（revival）的情況。而且最顯著的是，太陽花學運展現了新媒體的力量，透露出傳統民主已然變遷到e民主的時代。
二、變遷的警政
警察的意義有其時間性和空間性，離開時間與空間等現實因素，難以探討警察意義的真諦。一國警政的所有表現（presentation），首先是服膺於政治制度，因為警察原是國家行政的一部份，而國家行政又是立國理念、政策，或其所實施的政治制度與文化習俗等的結果。因此，警察意義與內涵，會隨著國家行政變化而跟著變化（梅可望，2002：2-3）。
我國憲法前言揭示，中華民國為民有、民治、民享的民主共和國，因此，我國政治應屬民主制度，我國警政亦應屬於民主的警政制度（Democratic Policing System）迨無疑義。
但是我國並不是建國伊始，就出現完善的民主政治制度，即使開始施行憲法之後，初時也稱不上民主。我國民主是在政局紛擾，內戰、抗戰連年動盪的歲月中匍匐前進。受此影響，我國實現民主，以及民主警政，要等到新舊世紀交替之間，才在臺灣拉開序幕，當臺灣跨出政治民主化的步伐後，受其規制的警政制度，也隨之融入民主之中。
社會學者Peter K. Manning在2011發表一部警政研究著作《變遷世界中的民主警政》（Democratic Policing in a Changing World），在其看來，民主警政的界定並不複雜，廣義來說，民主警政就是一種更有效益的警政（more efective policing），是基於警察與公民之間的信任（trust）得以建立的社會結構。他在書中還透露了在變遷的世界裡，民主警政所遭遇到的挑戰與問題。而傳承自其老師，即符號互動論大師Ervin Goffman的觀點，很自然的，Manning將今日民主警政變遷的焦點，放在警察的傳播、溝通問題層面（Manning, 2011）。
Manning提出影響美國警政的自變項，來自媒體爆發式的成長，警察需要快速回應與溝通，而新的局面是「傳播與溝通的時間、空間限制被打破，低成本且簡便的方式行動，可以很快的將訊息擴散」。將以上這些變遷的狀況組合在一起，就是對民主警政的新挑戰。
他認為，在一定範圍內，警察所面臨的新挑戰是綜合各種結構因素與行動因素形成的：「媒體、法令、偶發的麻煩事件、督察內控制度」。如果找不出好的行動、方法來回應外部環境，就可能會在警察與公民之間造成不應該存在的不信任（untrusted），這不是民主警政所想要的發展趨向。
警政揚棄了以往統治權的概念，朝向與民眾溝通，爭取民眾認同與信任的方向變遷。
三、變遷的媒體
（一）憲法保障言論自由
美國學者Keane在其著作《媒體與民主》（The Media and Democracy）書中提到公共服務屬性的媒體，例如廣播電視，本質上是日常生活公民與社會溝通對話的管道，因為媒體可以重塑人們的語言、時空感和各種偏好，具有改變信念的影響力，理應作為有助於實現自由、平等的溝通工具（Keane, 1991）。
Keane闡釋認為，民主憲政國家的人民必然享有自由、平等溝通的權利，這種權利就是言論自由。憲法對於言論自由的保障，也延伸到在傳播媒體上發表言論的自由，因而，言論自由帶出了新聞自由（press freedom）。憲法確立的這項保證，使公民有行動能力，得以反抗採行暴政的政府。
保障公民言論自由、新聞自由已經成為當前重要人權指標，也是普遍的民主價值觀。在成文憲政中，美國憲法第一修正案（The First Amendment）於1791年由國會批准，位居12條權利法案（The Bill of Rights）之首。
第一修正案關於言論自由與新聞自由的部份，有謂：「禁止國會制訂任何法律剝奪言論自由、侵犯新聞自由與集會自由；干擾或禁止向政府請願的權利…」，第一修正案成為確保新聞自由的基礎，也成為其他國家公民追求言論自由與民主化的標竿。
1975年時任美國聯邦最高法院大法官Potter Stewart博士在演講中，提出第四權理論（the fourth estate theory），把憲法保障新聞自由解釋為一種制度性基本權（the institutional right），而非屬一般個人的基本權利（the individual right）。由於憲法保障了言論自由與媒體新聞自由，才可能再由新聞自由反過來保護憲政制度。因此，美國新聞界經常以民主的看門狗（Watchdogs of Democracy）自居，自詡為公民第四權的行使者，民主的把關者。
我國1947年開始實施憲法，憲法第11條明確保障人民有言論、講學、著作、出版自由。司法院大法官於1994年在第364號解釋中，進一步指出「以廣播及電視方式表達意見，屬於憲法11條所保障言論自由之範圍」。另在2011年第689號憲法解釋文中，出現一小段文字：「憲法第11條保障新聞採訪自由…」，短短數字，進一步確定了我國憲法保障的新聞自由，不只是報導的自由，還包括記者採訪的自由。
無疆界組織「自由之家」（freedom house）於2014年5月1日發布年度全球新聞自由報告，列入評比的197個國家及地區，名列「完全自由」者有32％，總計63國，我國排名第48，屬於完全自由。在亞洲其他國家的新聞自由程度評比，南韓居第68位，香港第74，屬「部分自由」。新加坡第152，中國大陸第183，屬「完全不自由」（World Press Freedom, 2014）。
從前述說明來看，我國對於言論自由、新聞自由的保障程度，在世界各國居於高度自由的位置。臺灣民主警政在這種高度自由環境下，可以想像，來自媒體第四權的監督，必然會給警政帶來難以預估的壓力與挑戰。