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本書結合靜態的制度與動態的績效，以抗戰時期四川省的地方行政為中心進行考察，從而一斑窺豹，檢討國民政府在地方行政上的“規範”（即“善治”）和“失範”（即“敗治”），分析其地方秩序“失範”的原因。其中，“規範”體現出南京國民政府對行政現代性的追求，即從衙門到政府，是中國地方政府近代化的趨勢，也是中國治理制度變遷的重要體現；“失範”是本書重點研究的內容，即哪些因素導致了國民政府現代性努力的失敗？ 通過對四川省1935—1945年地方治理情況的梳理與研究，發現異質的行政風格（既非具備工具理性的現代管理型行政，又非傳統的高度統治型行政，而是介於兩者之間的過渡型行政風格）、特殊的戰時體制（過度動員造成地方財權與事權分離）以及國民黨弱勢“統治型執政黨”的執政模式（非高度一元化的黨政模式）等因素，制約和阻礙了地方政府的行政能力發展。地方民意機構與政府的互動，給地方政治秩序重建提供了有限經驗；基層行政人員的低收入與高工作量、財權與事權分離後低下的經濟績效，加重了民眾對政府的失望情緒，引發政府權威資源流失，導致政治不穩定。
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