邊緣戰略：台灣和區域經濟整合的虛與實

推荐序 ⊙吳玲君

作為亞太區域經貿研究的研究與教學者，除了關注亞太各國經貿政策與協定的發展之外，更必須觀察國內外學者的分析角度與內容。記得大約是十多年前，在台灣經濟研究院APEC 研究中心出版的刊物上，讀到洪財隆博士的研究報告後，特別請助理例行性地蒐集整理其作品並建檔參考。

嚴格來說，財隆在當時只是一位剛踏入國際政治經濟領域的研究人員。他的文章之所以引起我注意，最主要原因是其留學歐洲，並且是國內極少數擁有經濟學背景而研究國政經領域的學者。他的論述常能以深厚宏觀的經濟學理作為論述基礎，提供新穎的研究切入角度。

之後，我因經常參與台經院舉辦的各項亞太經貿議題會議，結識當時任職於台經院、外號「Mr.FTA」的財隆副研究員，對其認真研究區域經濟整合與談判議題，接近狂熱的使命感留下深刻印象。

然而，也一直到 2009 年，在一波波兩岸經貿談判的學者論戰過程中，我才真正對財隆有進一步的認識。在論辯中，財隆展現了不同於國內其他政治經濟學者（多以國際政治為背景）的分析主軸：根據客觀的經濟學理發言，並堅定站穩臺灣主體性的立場，特別是他向來主張，經貿協議必須回歸經貿談判的本質，才能避免政治因素的干擾。

多年來，透過一篇篇的學術論文和報章短論，財隆已經被認為是研究臺灣區域經貿整合和兩岸經貿關係的指標性人物。

「邊緣戰略─台灣和區域經濟整合的虛與實」一書為財隆博士十五年來研究、教學及參與政策建言的思考精華，標記出作者對臺灣參與區域經貿整合的經濟思維、社會關懷與戰略觀。從臺灣成為 FTA 風潮中的幽靈國家開始談起，到勾畫、建立臺灣的新世界觀和產業發展戰略，財隆在每篇都嘗試和讀者對話，以「深入淺出」的方式，幫助讀者理解艱澀的自由貿易協定和區域經濟整合議題。

本書編排極其用心，利用簡單生動的小標題吸引讀者好奇心，且文中引經據典，為專業論文添加不少趣味性。而各章節精心安排的名詞解釋，更能夠幫忙解決一般讀者對專業術語一知半解的困境。此書的確是目前坊間少有，針對臺灣與區域經貿整合議題，做出了分析清晰又帶有觀點的讀本。

臺灣經濟對出口的貿依存度很高，但在全球區域整合中卻處於邊緣，如何突破發展困境，是國人都相當關心的議題。書中的許多看法都相當耐人尋味，有待大家一起思索，更相信細讀過本書的讀者，也都能感受到財隆博士的博學、堅持，以及他對臺灣對這塊土地的濃濃期許。

序
過去15年來，從事研究、教學，以及擔任政策幕僚的一些心得和體會，終於化成了一本書。主要談的是區域經濟整合、自由貿易協定（FTA）和兩岸經貿關係，特別是面對被邊緣化的種種後遺症，台灣應如何自我察覺和突圍，書中也有些思索。

2008年金融危機之後
記憶猶新，2008年那場由美國次貸風暴所引發的全球金融危機，似乎改變了不少事情，也標記著若干領域新時代的來臨。

首先是在國際政治領域，美中勢力消長的態勢更加明顯。2008年之後，中國無論是在經貿或外交領域，顯然都因更有自信而日益高調，特別是在東海與南海等海域爭端，更屢屢造成區域緊張。

美國更在2008年加入TPP擴大談判並主導議程。2011年甚至高舉「再平衡」與「重返亞洲」戰略，開始認真思考如何透過軍事部署和經貿結盟，確保美國在亞太地區的影響力。而中國不在其內的TPP，最後也獲得日本等盟友大力支持，形成美國亞太再平衡戰略的重要支柱，並為亞太區域經濟整合帶來新局面。

另外，這場危機也宣告了一個經濟不安時代的降臨，全球經貿成長趨緩和所得分配不均相伴而生。

回想2003至2007年這段期間，全球仍處於繁榮的局面，一直到了2008年爆發全球金融危機才告一段落。此後全球景氣陷入低迷的陰影，至今仍未完全掙脫。有此一說，美國和歐洲部分受到危機衝擊國家，其嬰兒出生率甚至明顯下降，一直到現在都還沒有恢復到危機之前的水平。

幾年之後，法國經濟學家皮凱提（Thoms Piketty）適時推出「二十一世紀資本論」（2013），並立刻成為全球暢銷書。這本書旨在駁斥「經濟決定論」（政策難以改變什麼），所要傳達的訊息很清楚：政府的角色相當重要，面對財富和所得分配不公平的趨勢，絕對不能雙手一攤。

就在分配議題再度成為焦點的時候，強調市場至上與開放的「新自由主義」則備受批判，過去那種認為經濟整合必然帶來「涓滴效應」（trickle-down），遲早大家都必然受惠的講法，說服力也日漸薄弱。

全球皆然，在經濟不安的氣氛下，談自由貿易並不討喜，特別是經貿協定在各國更是普遍受到質疑。

儘管很多研究顯示，技術變遷對所得分配的影響往往大過貿易自由化，但由於短期內通常只能看到政策改變，所以貿易政策的效果往往被過度誇大，更容易成為遊說或反對的施力點。

換句話說，在足以引發經濟不安的原因當中，包括工作樣態與薪資分佈兩極化，所得分配惡化在內，主要源於數位化與生產自動化，但經貿自由化的雙面性─機會與威脅並存，無疑也會加劇這些不安。

特別是如果在經貿協定的簽署過程中不夠透明，利害關係人的參與不足，以及贏者圈和眾多魯蛇之間，合理的所得移轉機制未能確實建立的情況下，更是如此。

事實上，國家如讓經濟變遷下的輸家獨自面對「充滿雜草的生命花園」，在道德上既站不住腳，經貿策略上也不利於對外持續開放。

近來經貿自由化的好處的確已經遞減，即使連貿易協定的內容也早已跳脫只談關稅高低的貿易障礙，而朝向法規調和的方向發展。譬如「跨太平洋夥伴協定」（TPP）甚至也有國營企業專章，藉以降低源自公部門的不公平競爭，這在早年的經貿談判裡，恐怕是難以想像的議題。

這些以規範產品及勞務為主的「管制議題」，不僅增加了談判的難度，更直接影響了消費者權益與社會生活方式，也唯有透過更充分的民主監督和內部說服過程，才能取得正當性。

除了全球共同的挑戰之外，台灣在2008年適逢第二次政黨輪替，兩岸關係也出現一種非比尋常的熱絡局面。一方面，中國經濟持續繁榮，2008年左右剛好到達高峰，市場商機的誘惑殊難抵擋；另一方面則由於馬英九政府強化對中連結的戰略思維使然，縱使在兩岸事務監督程序並不完備的情況下，仍陸陸續續和北京簽署了包括「兩岸經濟合作架構協議」（ECFA）在內等多項協議。中國對台灣的影響力從此直接入門而來，不再僅僅止於國際外交場域。

加上對外簽署FTA受挫，內部則產業轉型遲緩、薪資成長停滯，台灣相對於中國的經濟優勢也逐漸流失。我們的不安並不亞於世界其他地方，而且還要加上被國際社會長期孤立的悲愴。

2014年台灣爆發「318太陽花學運」，又何嘗不是年輕世代對這些不安的吶喊和壓抑的反撲。

主動突圍的戰略觀
繼外交困境之後，本世紀以來更由於FTA與區域主義的盛行，不僅讓台灣對外貿易面臨不公平競爭，內部也因為長期缺乏外在刺激而逐漸流失改革的動能和節奏感。

台灣從1980年代末期開始積極申請加入「關稅暨貿易總協定」（GATT），一直到2002年正式成為「世界貿易組織」（WTO）的一員，這段期間的經貿談判和內部準備，對台灣那個世代的經貿、法律、國際關係各領域人才的養成，貢獻相當大。

然而，隨著WTO的沈寂、台灣在FTA與區域主義風潮中「斯人獨憔悴」，加上中國崛起後的影響力與日俱增，那個世代的那種機遇，如今已不復見。

缺乏國際正式連結所造成的封閉，當然不足以致命，但對台灣的影響可說遍佈各個層面，特別是一代又一代年輕人的發展機會，更是嚴重受限。

日積月累，這些不利因素也已逐漸在台灣內部發酵。但更嚴重的問題則在於我們對這些後遺症普遍失去警覺，也因此缺乏主動銜接、彌補和突圍的戰略觀。

少了戰略觀和在其背後支撐的核心價值（筋疲力盡時召喚你再度爬起來的那種力量），讓台灣在許多國家政策的形成過程中，往往難以擺脫各種同位階價值的糾葛，以致裹足不前。最典型的例子就是針對國際專業人才的引進，至今仍然束縛重重。

台灣對外積極爭取國際參與空間，重要性當然不在話下，然而處處看見、年年上演台灣被打壓的戲碼，至少短期內不會消失。我們恐怕也到了必須認真思考另一個努力方向的時刻：如何和被邊緣化的現象共存，理解並克服其後遺症。

更重要的是，能否把被邊緣化的困境和壓力化為助力，形成一份根本的內部改革議程，涵蓋教育人文、社會經濟與政府組織等層面，並藉以召喚希望國家治理獲得改善的那種使命感──哪怕內容素樸、過程緩慢，應該才是突破台灣發展瓶頸真正關鍵。

無論是從人口規模或經貿實力來看，台灣都頗有份量，但由於在國際舞台上處處受制於人，並無太多足以憑恃的優勢。所以深刻瞭解區域經濟整合的虛實和對台灣的意義是必要的。

感謝上蒼和許多人的幫忙，讓我得以完成此書。是為序。

（本書僅代表個人想法）

序
推薦序 ⊙吳玲君
Ⅰ 台灣：FTA 洽簽風潮中的幽靈國家
Box: 國際經濟關係的兩大「叢林」

Ⅱ 區域經濟整合知多少？─從英國脫歐談起
Box:區域經濟整合、區域主義與 FTA

Ⅲ 自由貿易協定（FTA）來龍去脈十講
1 FTA 政治經濟學：何以 FTA 快速蔓延？
Box:「區域」與「貿易」協定名不符實
2 貿易自由化：單邊、多邊與區域主義各有千秋
3 FTA 經濟學: 自由貿易協定不等於自由貿易
4 原產地規定：保護主義機關暗藏
5 多邊紀律：如何避免 FTA「明修棧道，暗渡陳倉」？
Box: 「絕大部分貿易」與經濟效率
6 經貿史公案：當初 GATT 為何留下 FTA 此一窗口？
7 資訊科技協定（ITA）：絕無僅有的正果？
8 食安問題:維護食安與國際規範是否為兩難?
Box: 不熟悉國際規範足以生事—日本「核災食品」進口爭議
9 人權條款：FTA 的規範成了紙老虎？
0 社會關懷：鑲嵌自由主義與經貿協定
Box:經濟整合與比較利益

Ⅳ 亞太區域整合何去何從？
1 「等待 TPP」：美國亞太經貿戰略峯廻路轉
Box: 台灣、TPP 與 RCEP
2 安全、經貿和民族主義：東亞區域主義虛實
Box: 東協的安全與經貿角色
3 APEC:垂死的天鵝？但對台灣還是很重要
Box：誰的「中華台北」（Chinese Taipei）？
4 中國的地緣經濟戰略：不再「韜光養晦」？
5 人民幣國際化、貨幣競爭與區域安全

Ⅴ 兩岸是平的嗎？
1 何以 ECFA 至今仍懸而未決？—太陽花學運的遠因
Box: 為什麼說 ECFA 是山寨版 FTA？
2 服貿、海運協議與兩岸體制差異
3 三角貿易、GDP 衡量與薪資停滯
4 解放軍、飛彈與軍襪
Box: 中國企業海外投資的錢從哪裡來？

Ⅵ 產業發展與新世界觀
1 產業政策也需要核心價值
Box：2008-9 年全球金融危機與川普的「產業政策」
2 德國經濟逆勢成長的秘密
Box: 德國的「秩序自由主義」（Ordo-liberalism）
3 新南向政策與新世界觀
【附錄】常用名詞縮寫對照

台灣：FTA 洽簽風潮中的幽靈國家
1
當台灣發生雄三飛彈誤射事件時，韓劇「太陽的後裔」剛好也在台灣首播。看著劇中劉時鎮大尉帶領的南韓部隊，得以和聯合國、美軍協力合作，一起防治傳染病、打擊犯罪，完成一次又一次的任務時，不僅教人感嘆：如果國軍也有這種機
會，特別是能夠不時和其他國家聯合軍演、交換資訊與互相觀摩，那麼整體的士氣與戰力也應該會大幅精進。更麻煩的是，這種落差和難堪應該只是冰山一角。

邊緣化症候群
台灣經年累月被國際社會孤立，除了缺乏簽署協定的機會之外，在包括外交、經濟、社會及文化各領域，無論是在人才的培育或最新議題的掌握，往往跟不上時代脈動與國際腳步。後遺症之多、之深，恐怕是超乎想像。

其中尤以公務部門所受到的影響最為深遠。台灣從 1972年失去聯合國的席次之後，公務體系，由於少了各式交流平台和歷練機會更幾乎和國際斷了連結，對各種攸關國家治理的標準與法規、數據與觀念，也就很難有系統地累積、吸收並與時俱進。久而久之，更導致台灣社會對國際規範日益陌生。

舉例而言，美國商會就屢次抱怨台灣的環保標示（圓形）和國際標準規格（三角形）不一樣。然而，對他們來說，最大的困惑並不是對投資造成障礙，而是難以理解台灣這麼做的邏輯何在。

一方面，台灣在這方面的市場確實不大，國外的廠商不可能為了供應如此規模的市場來調整規格，另一方面此舉也會影響台灣的廠商走向國際。百思不解之餘，他們在 2015 年版的白皮書裡如此推測：

「台灣因為在國際組織的參與受到限制，很多時候對其他國家的做法並不十分瞭解，公務人員與立法委員常常會推出台灣獨有的法令規章」。

主要由於現代經濟活動對法制規範與標準相當敏感，一旦我們的法規訂定過程不夠公開透明，內容無法跟國際接軌，執行過程缺乏合理性，不僅會影響外人來台經商的意願，即使連本國人的投資也很容易打退堂鼓。台灣近年來的投資不振，這方面國家治理的落伍應該也是主要原因之一。

另外像是國內的食品安全法規，也因為觀念和作法跟不上國際規範而屢屢作繭自縛，甚至成為貿易摩擦的來源。特別是在如何處理狂牛症的貿易爭端，國際上早已用風險概念作為處理原則，台灣的食安法規卻仍停留在疫區與非疫區的傳統分類（詳本書：維護食安與國際規範是否為兩難?）。

雪上加霜
台灣以往主要是在外交領域被孤立，包括在聯合國及其附屬國際組織都無會籍，近年來則由於區域主義盛行，不利局面也已經擴及到經貿領域。

美國學者藍普敦（David Lampton）即用「累積的孤立」（cumulative isolation）一詞，來描述台灣的這種困頓，可說相當貼切。

當全球各地都在積極洽簽自由貿易協定（FTA），彼此給予優惠待遇、相互開放市場時，台灣則除了早年和巴拿馬等五個中南美洲邦交國締結協定之外，卻面臨四處敲門都不應的窘境。特別是台灣雖然在地理上位居亞太樞紐，卻在區域經濟整合浪潮中不見蹤影，彷彿是個「幽靈國家」。

被 FTA 風潮排除在外會產生種種不利影響，其中以貿易和投資的折損，最直接也比較容易辨識。更嚴重的後遺症則在於，國家因乏人問津而少了許多回應外在環境變化的機會，一如台灣的情況。

事實上，透過經貿談判的攻防與內部準備，不僅有助於釐清國內外產業的優劣勢所在、累積談判能量，並可刺激公部門提昇治理品質。這些好處一般稱之為「連環衝擊效應」（knock-on effects）。

被 FTA 排除的經濟損失
當其他貿易夥伴因為簽署 FTA 而享有比較低的關稅待遇時，尤其是南韓這個台灣的競爭對手更是積極，我們部分出口產業的訂單就很有可能會被搶走而發生「貿易轉移」效應，這的確會折損部分傳統產業的利潤。尤其是汽車零件、石化與紡織等差異化程度不高的產品，由於報價彈性有限，仍暴露在相關 FTA 的打擊圈內。其次是愈來愈重要的「投資轉移」效應，不管是源於關稅的不利條件，或者出自「原產地規定」：一定比例的原料或中間零組件必須來自FTA 成員國，都會促使企業外移到其他 FTA 成員國家。

話說回來，到底是什麼緣故，使得 FTA 的蔓延對台灣如此不利？

台灣對外經貿從 1960 年代以來即蓬勃發展，從 1980 年代後期開始，更陸續對鄰近國家展開投資，如何面對全球競爭和區域佈局所帶來的種種挑戰，台灣向來既不畏懼，也從未缺席。

特別是經過十年的艱辛準備及談判，台灣終於在 2002 年成功加入號稱是經貿聯合國的 WTO，原本以為至少在經貿領域從此可以海闊天空，不必再因國際地位特殊而蒙受不利待遇，卻沒想到事與願違。

一方面是 2001 年開始啟動的 WTO 杜哈回合遲遲無法推展，多邊談判體系面臨瓶頸。另一方面卻看到 FTA 開始蔓延，強調經貿結盟的區域主義從此盛行。

首先，相對於「關稅暨貿易總協定」（GATT）和「世界貿易組織」（WTO）所奉行的「非歧視原則」，雙邊或區域FTA 對未能簽署的國家來說，等於是一種歧視，因為否定了其享有國際經貿「機會均等」的權利。

這原本是一件相當嚴重的事，但也因為各國都能夠自由自在尋求洽簽對象，所以整體來說問題不大，唯獨台灣被 FTA的問題卡住。

此外，就 FTA 的簽署件數而言，以歐洲的密度最高，但從本世紀開始，洽簽重心逐漸移往亞太地區，包括美國、日本、中國、韓國都相當積極。既然這些國家都是台灣最重要的經貿夥伴或競爭對手，台灣一旦被獨漏的不利影響也就會比較顯著。

FTA 的權力關係超過 WTO
最後的關鍵因素則在於，FTA 的權力關係與策略成分，遠遠超過相對著重經貿自由化的 WTO。特別是 FTA 的洽簽過程，需要政府之間的實質政治互動，這使得外交處境困難的台灣，在尋求 FTA 的簽署夥伴時，更容易遭到中國介入與打壓。這正是「中國因素」（China factor）此一詞彙在本世紀初出現時，最原始的用法。

FTA 的內容雖然以經貿議題為主，屬於傳統貿易政策的一環，但選擇洽簽對象時，本質上卻是政治與結盟，也是典型的經濟戰略。

國家可藉由 FTA 此一經濟手段來達到特定目的。譬如美國在選擇洽簽對象時的「區域安全與平衡」考量，以及中國在東南亞將 FTA 與「睦鄰外交」掛鉤，甚至抵制台灣對外洽簽FTA。