思土思民：跨足國土計畫紀實

為台灣尋求下一代的群體責任，在複雜多變的國際環境與多元的時代轉型下，
積極開拓新一代的群體意識與承擔能量，發揮自我突破與創新的台灣價值。
〔覺察〕→〔對話〕→〔修正〕→〔行動〕
循環式學習模式，找出最適合自己的方式，運用在知識與新觀念的推廣、溝通與合作，
大至社會、小至個人，協助台灣這片土地，在個人生活和社會關係上，
能有擔負公民應有的責任與勇氣，以迎向挑戰訂定目標，
打造新生活模式，走向真實的社會，面對國際迎接世紀挑戰！
替台灣播下希望的種籽，我們思土、思民！

此書為基金會多年來關心公共政策之建言集錦，囊括各層面，從最上位的國土永續法規－國土計畫法出發，一路參與推動歷程，國土法五進五出立法院，奮鬥二十多年，經歷無數會議與多人協力完成。將非常綜合性的概念，由第一條因應氣候變遷，到後續的水資源永續、城鄉發展、農地問題、糧食生產、國土安全等等，都是環環相扣的工作。
尤其，台灣不斷受颱風、水旱災、地震等「天然災害」侵擾，以及如同氣爆事件之化學災害或石化廠工安意外等「人為災害」，甚至許多災害相互牽動而併同發生的「複合型災害」，對於民眾安全構成重大威脅。又因極端氣候日趨明顯，國際組織高度重視都會區的防災和安全問題，莫不積極研究如何建構將來能對抗各種災變的「韌性城市（Resilient City）」。原因是，都會區人口密集、產業興盛，天災人禍極可能影響民生社經至鉅。基金會亦與地方政府合作檢視城市狀態，想像至少2030，甚至2050年後都市的形貌。如何建構「安全」、「永續」和「韌性」的都市，毫無疑問是國家未來施政的重大課題，亦是我們不斷關心與追蹤的課題。
台灣的永續發展需要前瞻的國土規劃，面對人口結構、社經及自然環境的變化的接踵而來，需要借重專業領域長期的耕耘投入。基金會長年關注「國土規劃」與「韌性都市」，深體人口結構變化的壓力，再再都為國土利用、城鄉都市概念及交通規劃願景所影響。走過災害重建，深知中央改革與民間協力步步相扣，推動公共政策不能單靠政府部門，在地人的投入是關鍵，其參與也涉及社經資源的大量注入，中央政策必須明確，地方因地制宜，家園整理與重建需不斷努力。基金會將持續關心並追蹤環境保育議題，整理產、官、學者建議並提供政策方向，期盼在公私部門合作下，有效治理及慎防大自然的反撲。

漫漫長路的期待（邱文彥）
民國一○四年十二月十八日晚間十點半，在立法院躺了二十三年的《國土計畫法》終於三讀通過了。院內燈火昏黃，往事歷歷，真有不堪回首之感。本法能夠通過，我要感謝王金平院長、洪秀柱副院長和各黨團的支持；也要特別感謝林淑芬、田秋堇、高金素梅等委員、詹順貴律師，以及余紀忠基金會余範英董事長和重要成員林盛豐、李鴻源、陳伸賢等先進的賜教與協助。
《全國國土計畫》於民國一○七年四月三十日依法公告，但後續的縣市國土計畫及功能分區的完成，仍有諸多挑戰。目前各地方政府的人員、經費和經驗，參差不齊，能否如期完成各地方政府的國土計畫，恐不無疑義；此一困境，是否成為中央修法推遲地方國土計畫送件、延宕本法三階段架構落實的理由，更令人憂心。此外，農地裡農舍和工廠濫建，早已威脅水土和生態環境，政治人物如果仍在選票考慮下，持續以輔導合法和一再放寬大限的鴕鳥作為，將會是今後國土計畫最嚴峻的課題。
國土保育和永續發展，是本書的關鍵議題。相關立法雖如漫漫長路，但眼前如何落實，更具挑戰。我期待台灣有更多的「政治家」專注於福國利民的法案和事務，而不是被既得利益綁架、汲汲營營於下次選舉的「政客」。我也祈求國泰民安，天佑台灣！

龐雜與簡約：國土計畫的專業參與及民眾參與（林盛豐）
利用寫序的機會，整理台灣國土層次空間論述與國土計畫法發展的歷史脈絡。國土計畫涉及的議題極為龐雜，舉凡人口、產業發展、氣候變遷、山林、海岸海洋、原民部落、農田水利、防災、交通、大面積違章工廠、空間美學、行政區劃等等，無所不包，各方專業都有其關懷，各方NGO團體也以國土計畫之立法與計畫推動為戰場，試圖運用國土計畫達成各自多年陳情抗議之目標。
由於國土層次的論述、國土計畫的操作、國土計畫法內建的機制、中央地方權責分工，無論官、學、規劃專業，都欠缺操作經驗，亟待大量密集的參與、溝通、共學。
傳統媒體及精英治理時代似已式微，而社群媒體與網紅洪流橫掃。但正如民主的缺失，要以更有品質的民主來矯治，社群媒體與網紅的亂流，要以高品質的內容來矯治。針對國土規劃這種龐雜巨大的議題，我們更應努力以新媒體、更活潑的傳播策略，與年輕一輩互相學習，共創對年輕一代能理解的價值與內容。

行動起來才會有進度（於幼華）
工程師的基本訓練就是要化「繁」為「簡」，當我把各方專家所言所論一一看完，得到對「國土計畫」該如何遞次實踐起來的感想：必須先由本書的每位作者提供簡單的三部曲步驟；第一，二○一九年還有九個月，行動步驟是什麼？第二，哪三塊區域應開始行動起來？第三，區域政府裡哪個單位應負責主其事？
只要有了開始就必有進度，「斯土」不過塊三萬六千餘平方公里的土地，「斯民」也只有兩千三百萬餘中的部份人口，不是嗎？！
最重要的是，本書彙整共九十一位作者的各三條建言，所以，我們總共有91×3條實踐行動方案，待政府參考後，加以遞次完成。按此行動方案去做，我們到二○一九年年底想必能交出相當的工作成績來。

前言
寫在出發之前：序
漫漫長路的期待 邱文彥
龐雜與簡約：國土計畫的專業參與及民眾參與 林盛豐
行動起來才會有進度 於幼華

第一步：國土永續－法的歷程與挑戰
篇一、催生國土計畫法
 回溯催生過程 邱文彥
 發展與管制雙軌制 華昌宜
 全面思考鄉村與農業永續 林國慶
資訊公開透明 加速國土復育計畫 田秋堇
保障原民土地所有權的使用 鄭天財
面對政府治理及國土容受力的真相 李鴻源
採原則性機制、程序正義、滾動檢討 陳伸賢
強化民眾參與 縮短實質城鄉差距 詹順貴
調整國土計畫中海洋的空間概念 胡念祖
建立國土空間秩序與機制 林盛豐
行政機關回應

篇二、國土計畫法啟動
國土法銜接整備 邱文彥
國發會統合 肩負轉軌成敗 林盛豐
均衡發展與執行上的挑戰 郭翡玉
國土功能分區 轉換、劃設是重點 陳繼鳴
分區圖攸關所有權 公開公告 蔡玉滿
執行管理明確化 協商機制細緻化 陳伸賢
前瞻與專業 為國家方向機制定調 李鴻源
行政分工 機制明朗 智庫中立 華昌宜
開發許可制 使用許可制 大變革 李永展
時代腳步上 遠景 專業 共識 劉欣蓉

篇三、由國土計畫看前瞻基礎建設
 國際經濟情勢動盪 前瞻需上位思考 薛琦
前瞻就是國土規劃通盤檢討 李鴻源
前瞻計畫結合科技人文 打造未來二十年願景 毛治國
強化基礎建設 提升台灣競爭力 曾旭正
政府避免成為障礙 前瞻不需急就章 蘇煥智
透過城鎮之心 提升縣市主體性 林盛豐
即使條例通過 預算嚴審把關 曾巨威

篇四、國土計畫追蹤算帳
國土規劃及氣候變遷 余範英、邱文彥
開發到管理 部門規劃、地方治理 陳繼鳴
國土法轉軌漏洞與建議 楊重信
決策政治與規劃文化 黃書禮
上位願景與承擔 支撐機制轉軌 林盛豐
納入公民訴訟條款 全民監督 詹順貴
面對自然 人不能勝天 賴建信
清點農地質與量 推短中長程措施 陳吉仲
影響國土規劃：違建、前瞻、土地徵收 曾旭正
公民團體建議

第二步：擁抱家園－韌性城市與高齡社會
篇五、高雄氣爆餘生 重建韌性城市
 FEMA案例與防災整合體制 李鴻源
檢視氣爆與石化工安 沈世宏
石化產業與高雄願景 沈健全
韌性都市概念與落實 陳亮全
永續都市盤整規劃案例 陸曉筠

篇六、地震頻傳 都更防災演義
地震帶上思索韌性應變 邱文彥
即時地震預警上線 蕭乃祺
減災需都更及複合對應 鍾立來
「情境導向」防災早該啓動 陳亮全
行政程序和居住正義 端視整合意願 陳伸賢
都更方向策略 安全不可偏廢 張溫德
地震防、救策略 研習成長 李清安
推動多元都更 適性角色發揮 張金鶚
城市治理的韌性與永續 洪啟東
面對容受力 成立防災專責 李鴻源
公部門回應

篇七、當你老了回首家園
營造活躍、健康老化 銀色經濟環境 邱淑媞
集體長壽急增下 政策因時制宜 陳亮恭
高齡社會 科技因應、社造協力 黃榮村
補強交通規劃 由老人需求思考 濮大威
因應高齡社會乃歷史性挑戰 曾旭正
三層老年經濟安全：社會保險、職業保險、個人儲蓄 胡勝正

篇八、一起回家 看後山原鄉
前言 邱文彥
金山倡議農地農用 與候鳥同棲 邱銘源
返鄉歸田 天生地養 賴榮孝
注入文化質變 活躍老化新家 楊玉平
談原住民健康照顧 建言社區長照 陳士章
助花東父老 救偏鄉交通 褚志鵬
智慧韌性農村社區 需三造四助 李永展
盤點統合需心力 配置資源要有效 吳肖琪
農村老化嚴峻 超高齡社會：田園將蕪胡不歸 蘇煥智
活絡產業 調整政策 農村回春 青農回鄉 曹啟鴻

篇九、檢視高齡社會 再造宜居家園
面對年金改革 步入老齢化少子化 林萬億
城鄉空間結構 應生活方式調整 曾旭正
扶老攜幼 善用既有資源 邱淑媞
退撫基金財務窘境非一日造成 朱雲鵬
引進市場機制 進入長照體系 龔則立
投資產業　建設新農村、新農業、新農民 林盛豐

第三步：重建再生－都市更新、都市計畫
篇十、全國國土計畫 可預見的困境與挑戰
前言 黃書禮
國土計畫關鍵在於整合 陳繼鳴
總量管制　釐清部門計畫空間規範 林盛豐
盤點農地問題　打造農村三生發展 陳吉仲
治水建立暴雨水管理 處置環境、農地違規 楊重信
檢討環評 補足海洋缺口 國土規劃攸關政局政治 邱文彥
專家學者迴響
公部門回應
結語 曾旭正

篇十一、探究都更失靈 癥結與省思
前言 余範英
沿革中檢視都更政策、審議效率 邊泰明
非計畫性增量的容積 恐違背公平合理 賴宗裕
都更凌駕都計為人詬病 追求目標本一致 李欽漢
台日都更機制比較、建言 何芳子
糾正行政怠惰 建立都更公私夥伴模式 楊重信
落實細部計畫 著手目的性調查通檢 林盛豐
討論與回應

篇十二、後工業化台灣都市計畫法的大挑戰與跨越
 都市計畫擬定與通盤檢討 邊泰明
都市計畫通盤檢討審核及大眾參與探討-以新北市為例 金家禾
都市計畫開發制度與實踐 李得全
司法院都市計畫違法審查訴訟的執行與規劃制度衝擊 周志龍
與談
討論迴響 

後記
附錄　基金會活動與國土計畫法歷程

第一步　國土永續－法的歷程與挑戰
篇一、催生國土計畫法

回溯催生過程
邱文彥
過去以「人類」的產業為主，現在則考慮「自然」承載量，反映國土計畫的必要。
國土計畫法的催生過程，最早可回溯至「台灣地區綜合開發計畫」，直到「國土空間發展綱領」，又過去經建會曾擬出的「國土計畫法復育條例」。在當時推動的國土三法：國土計畫法、國土復育條例和海岸法，海岸法已通過，並正式實施；國土復育條例，目前內政部的構想是融合到國土計畫法中。因此未來國土計畫法的內涵，到底應包含哪些是討論的重點，特別是李鴻源部長過去在國土防災地圖資訊的建置與想法，如何融入國土計畫非常重要。
另一問題是以內政部的位階，能否承受未來國土規劃的職能？例如環境資訊，將來是在環境資源部；海域部分有海洋委員會，將來有國家海洋研究院能產出海洋資訊；國發會中也有國土區域離島發展處，這都是重疊的。這導致部會間的協調更顯重要。
今特別請海洋學界胡念祖前輩，就海域部分引領深入思考。海岸法推動後發現許多問題：近岸海域範圍是水深三十公尺，還是三浬的地方，又能源局提出三十六塊堤防海域可開放申請海上風力發電。目前國家型計劃推動的海陸風機千架，已有多架風機超過三浬的範圍，未來海域如開放個別申請，將有海上秩序問題。最近通過海洋委員會的組織四法，對海洋規劃總體的看法，未來海陸是否分家，也是國土計畫法中需要討論。
又原住民傳統領域與國土計畫法的關係；中央山脈保育區中，九○%都跟國土計畫法有密切關聯，原民領域如何處理？原本希望國土發展這個基本法能在各部會之上統籌協調，這最後一個會期，又遇到選舉，時間有限下是一個很大的問題。
目前三個版本，第一版本是行政院草案；另有黃昭順委員的國土復育條例，這承接 二○○七年張景森提出的版本；還有內政部的版本，依照原內政部版本，又含括一部分海洋資源地區，而今海域已有海域管理法，這中間銜接的環節要做些討論整理。
整體來說，今天要請賜教的是：進行中的國土計畫法應該用什麼角度來思考各部會互動的關係，以及國土計畫法內容應該含括內容。

發展與管制雙軌制
華昌宜
自一九九五年國土計畫提出後，一拖二十年，期間加入了包括國土復育條例、海洋法、環境變遷氣候等內容，回頭來看似乎沒什麼進展，我想有幾點原因：
首先，一般民眾是不關心此議題的，兩年前「看見台灣」上映後引起一陣子迴響，但之後就被遺忘了。第二，國土計畫牽涉利益太廣又複雜，尤其加入原住民問題。第三個問題是國土計畫法的實質內容性質不夠清楚，今天需要檢討的應是針對第三點。
台灣到現在為止走的是雙軌制度，再雙軌制度下，國發會有一套國土空間發展策略，另一方面國土規劃在內政部，就土地使用管制，但它跟空間發展有密切關係，這就麻煩了，因為發展與管制是兩個不同的見解。
過去經建會僅是行政院的幕僚機關，現在改為國發會層次更高。到目前為止，主委輪替不斷，換到都不知道國發會中有一個國土區域離島發展處，該處已經發展第二版的國土空間策略計畫。內政部主管的國土計畫，以及國發會空間策略規劃，雙方的立場與見解如果無法協調整合，未來問題將很麻煩。
我從一九七○年開始呼籲到現在，經濟發展與環境氣候變遷等問題勢必導引此法須不斷有新思維，問題是誰在主導？我們缺乏一個穩定、中立的國家發展國土計畫研究單位，若能成立此一個單位，可避免重疊的問題。內政部版本提到推動國土規劃研究『得』經整合後，設立國家國土研究院，我建議改成『應』經整合後成立智庫。只有成立了研究院，始可解決爭議。只要從現有公共建設中拿出千分之一預算，做公共建設之間的空間協調，集合各界菁英為對國家空間發展做出貢獻。

全面思考鄉村與農業永續
林國慶
從農業部門觀點來看國土計畫法，希望該法能通過，並透過該法針對國土空間策略有較好的規劃，促進鄉村與農業的永續發展和糧食安全，確立永續農業與鄉村發展在永續國家與經建發展之重要性。建立鄉村規劃體系，強化農業部門在鄉村發展與空間規劃之權責，並將農業與鄉村永續發展納入國土空間發展策略中。成立專責機構，積極推動鄉村地區規劃、建設與永續發展。到目前為止，都市以外的非都規劃相當缺乏。
　糧食安全體系應建構糧食安全機制與劃設重要農業發展區，建立重要農業發展區維護、管理制度與機制，過去我研究坡地與山地農業的發展，我們六○％的國土是在坡地與山地，今天看到的是災害，但未重視山坡地區有三十萬公頃的農業使用土地，使用產值也相當高。所以坡地與山地農業之角色定位如何？透過國土計畫法如何正視坡地與山地農業的發展，相當重要。
　全面性思考鄉村與農業永續發展，促進環境、經濟與社會的融合發展，在國土空間秩序有效安排下，降低區域發展的差距，促進三生與多功能農業、鄉村之發展。國土三百六十萬公頃中，農業用地佔有兩百六十萬公頃，但農業部門的責任負擔卻相當小。
　城鄉發展區的範圍到底是哪裡？我們有中心的都市，外圍有市郊，再外圍是鄉村。所以有都市發展、有鄉村發展，那什麼叫做城鄉發展？所以從國土空間發展政策角度出發，將人口、國土規劃、氣候變遷調適、國土保育、產業發展、交通運輸、城鄉發展、空間治理等八大議題領域應納入整體思考，藉以促進鄉村與農業之整體永續發展。
　如何透過國土空間發展政策來促進農業及農村永續發展？我們認為可以用農村再造計畫來推動，營造有利於農業與鄉村永續發展之環境，積極推動三生農業與多功能農業，提升農家所得（包括農業所得及非農業所得），來提升鄉村環境及生活品質，吸引年輕人及非農民之移入。
　未來可能的策略，針對確保糧食安全，政府應重視農業與鄉村之永續發展，應建構有利於農業與鄉村永續發展之國土發展策略，建構有利於確保糧食安全之國土發展策略，和推動對地直接給付制度，促進三生與多功能農業與鄉村之發展，並減少休耕與廢棄耕農地面積，提昇耕地利用效率與改善鄉村景觀。
　政府應強化與促進鄉村發展方面，建立鄉村發展架構，將鄉村永續發展成為國土空間發展之重要策略，應建構有利於國土空間合理發展之鄉村規劃體系，強化農業部門在鄉村發展與空間規劃之權責，和建立環境直接給付制度，以利鄉村地區景觀與生態品質之提升。