中國地方政府專項債券政策與案例

地方政府發行專項債券，旨在通過積極深化財政與金融互動，引導社會資本加大投入，保障重點領域合理融資需求，更好地發揮財政金融政策對穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險的作用。圍繞健全、規範地方政府舉債融資機制，中國國務院、財政部會同相關部門制定了一系列的政策措施。
泓創智勝團隊作為國內最早一批從事地方政府專項債券政策研究分析及項目方案編製的專業公司之一，完成了全國首只鄉村振興及全國首只旅遊扶貧專項債券項目方案的設計及編寫工作，並且與眾多的基層政府和項目單位進行了充分的溝通，有著豐富的項目實踐經驗。
本書通過對專項債券全流程的梳理以及大量實務案例的分析，希望給予您在專項債券的申報、發行方面一定的指導和幫助。

北京泓創智勝諮詢有限公司是中國最早一批專業的政府專項債券諮詢服務公司，公司團隊融合多個領域專家，在債券服務、管理諮詢、資本運作方面具有豐富實戰經驗，編著了《中國地方政府專項債券政策與案例》一書。

前　言
地方政府發行專項債券，旨在通過積極深化財政與金融互動，引導社會資本加大投入，保障重點領域合理融資需求，更好地發揮財政金融政策對穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險的作用。圍繞健全、規範地方政府舉債融資機制，中國國務院、財政部會同相關部門制定了一系列的政策措施。
其中標誌性的政策，一是2014年9月發布的《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》，明確規定了地方政府依法適度舉債的權限；二是2015年1月1日起實施的《中華人民共和國預算法》（2014年修正版，以下簡稱新《預算法》） 指出，經國務院批准的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措，除此之外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。新《預算法》的出抬，用法律法規的形式進一步明確了債券的發行主體、專項債務管理與債券發行以及實施地方政府債務監督的相關規定。所以說， 國發〔2014〕43號文及新《預算法》等相關法律法規的發布，為地方政府發行地方政府債券提供了政策和法律依據。此外，從2017年開始，財政部相繼下發了土地儲備、收費公路、項目收益與融資自求平衡、棚改四類專項債券管理辦法，進一步規範了地方政府債券發行管理原則及相關標準。
從2017年12月中國第一支項目收益與融資自求平衡專項債券——深圳軌道交通專項債券的發行開始，各地政府開始大規模發行專項債券，以滿足地方政府在生態、環保、鄉村振興、文化旅遊、城鄉基礎設施建設等方面的投融資需求。2018年年末，中國新增地方政府債券額度，旨在更好地發揮積極的財政政策的作用，加快建設進度，保障重點建設項目的資金需求。
截至2019年8月31日，全國37個省、自治區、直轄市、計劃單列市累計發行了966只地方政府債券，合計發行3962608億元。其中新增專項債券2005747億元、一般債券889336億元、再融資債券974698億元、置換債券92827億元。地方政府專項債券是一個新興的債券品種，關於地方政府專項債券的政策匯編、項目品種、債券申報、發行流程等，還處於探索、創新、改革和完善的過程中。泓創智勝團隊作為國內最早一批從事地方政府專項債券政策研究分析及項目方案編製的專業公司之一，完成了全國首只鄉村振興及全國首只旅遊扶貧專項債券項目方案的設計及編寫工作，並且與眾多的基層政府和項目單位進行了充分的溝通，有著豐富的項目實踐經驗。本書通過對專項債券全流程的梳理以及大量實務案例的分析，希望給予您在專項債券的申報、發行方面一定的指導和幫助。

第一章 中國地方政府專項債券政策背景
第一節 專項債券法律及政策依據
第二節 四類專項債券管理辦法
第三節 廳字 〔2019〕33號文及其他政策
第二章 地方政府專項債券政策解讀
第一節 財預 〔2017〕89號文政策解讀
第二節 財預 〔2018〕161號文政策解讀
第三節 財庫 〔2019〕23號文及政府投資條例解讀
第四節 廳字 〔2019〕33號文政策解讀
第三章 地方政府專項債券申報、 發行工作流程
第一節 項目準備
第二節 項目審核
第三節 項目限額管理
第四節 債券發行
第五節 後續管理
第四章 項目實操流程
第一節 項目確定階段
第二節 項目實施階段
第三節 底稿交付階段
第四節 後續服務
第五章　中國統計數據分析 （2018-2019年）
第一節 2018年新增地方政府債券發行數據分析
第二節 2019年新增地方政府債券發行數據分析
第三節 2018年與2019年發行情況對比
第四節 地方債券櫃臺發售情況
第六章 項目收益專項債券案例分析
第一節 土地儲備項目案例
第二節 棚戶區改造項目案例
第三節 收費公路項目案例
第四節 鄉村振興項目案例
第五節 城鄉基礎設施建設項目案例
第六節 工業園區建設項目案例
第七節 旅遊項目案例
第八節 醫院類項目案例
第九節 學校類項目案例
第十節 城市軌道項目案例
第十一節 交通運輸類項目案例
第十二節 水務建設項目案例
第十三節 綜合管廊項目案例
第十四節 體育場所項目案例
第十五節 生態環保項目案例
第十六節 土地整理與改造項目案例
第十七節 其他特殊項目案例
附件 地方政府專項債券法律法規及政策文件目錄匯總

項目收益專項債券案例分析
土地儲備項目案例
四川省眉山市彭山區土地儲備專項債券項目
2019年2月25日，四川省公開發行2019年四川省土地儲備專項債券（四期）-2019年四川省政府專項債券（二十期）， 發行額69.64億元，發行期限5年，票面利率3.16%，其中眉山市彭山區土地儲備專項債券發行1億元。本項目發行的信息披露整理如下：
一、項目參與主體情況
實施機構：眉山市彭山區土地儲備中心
項目業主：眉山市彭山區土地儲備中心
二、項目建設內容
本項目由兩個地塊構成，地塊一為恒大童世界地塊，項目所在區域在青龍鎮、牧馬鎮，徵地面積共900畝（註：１畝約等於667平方公尺，全書同）。地塊二為未來郡城、彭祖新城地塊，項目所在區域在彭溪街道、武陽鎮、鳳鳴街道等，徵地面積共1714.31畝。本項目徵地面積共2614.31畝。
三、經濟社會效益
經濟效益：本項目的實施不僅可以顯著提升國有土地資源的內在價值，預計可實現土地出讓收入470574.99萬元，還將提供更多的直接和間接就業機會。
社會效益：土地儲備制度緩解了城市建設對城市郊區農地的需求。
保護耕地是中國的基本國策之一，為此必須嚴格控制城市用地外延擴張的趨勢。實施土地收購儲備制度後，土地供應的計劃性增強，可以限制利用率低、配置不合理的城市存量土地的開發利用，增加城市建設用地的有效供給，化解城市建設對城市郊區農用地的需求。
四、投資估算及資金籌措方案
投資估算：本項目總投資206260.38萬元，其中徵地成本200075.38萬元，占總投資的97.00%； 建設期利息627萬元，占總投資的2.92%；發行費用158萬元，占總投資的0.08%。
資金籌措：本項目總投資206260.38萬元，其中資本金13260.38萬元，占總投資的6.43%。資本金來源於財政預算安排資金。2018年、2019年資本金投入分別為979.02萬元、12281.36萬元。計劃發行專項
債券融資193000萬元，占總投資的93.57%。其中2018年計劃發行5年期專項債券12.3億元，2019年計劃發行3年期專項債券7億元。
該項目2018年已實際發行5年期3批次共計4.2億元，截至2019年5月31日，已發行5年期2批次共計2億元。
五、項目收益與融資平衡情況
土地出讓價格參照彭山區近三年土地成交情況和周邊地塊近期成交情況綜合確定。本項目土地出讓類型為商住用地，土地出讓價格按180萬元／畝進行測算，預計可實現土地出讓收入470574.99萬元。
本項目應付債券利息共40425萬元，其中建設期利息6027萬元，計入經營期財務費用的債券利息共34398萬元。
本項目土地出讓成本費用共146601.35萬元，其中國有土地收益基金18823萬元，新農村基礎設施建設基金9.411.50萬元，農業土地開發資金653.58萬元，保障性安居工程基金、農田水利建設基金、教育基金、徵地調節基金、舊城區危房和棚戶區改造資金均為23.42.65萬元。
本項目全部專項債——193000萬元到期時，在償還當年到期的債券本息後，將仍有96575.64萬元的累計現金結餘。期間將不存在任何資金缺口。
六、獨立第三方專業機構評估意見
本項目由中勤萬信會計師事務所（特殊普通合夥）安徽分所出具財務評估報告（勤信皖咨字〔2018〕第0026號）。報告認為，在項目收益預測所依據的各項假設前提下，本次評價的2018年眉山市彭山區土地儲備項目預期土地出讓收入對應的政府性基金收入能夠合理保障償還融資本金和利息，實現項目收益和融資自求平衡。
本項目由北京盈科（合肥） 律師事務所出具法律意見書（2018盈合肥非訴字第HF2319號）。該所認為：申請項目具備申請入庫的條件，但尚需取得發行的省級人民政府批准及向財政部備案；項目業主單位為合法設立及有效存續的主體，項目已取得立項、規劃、省政府等必備的批准文件，具備建設實施的許可手續；申請項目存在相關法律風險，但均可設置風險防範措施，不構成實質性障礙。
案例總結：
一、項目背景
１ 符合國家重大戰略規劃
2016年中國國務院印發《關於進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》明確提出「實現城市有序建設、適度開發、高效運行， 努力打造和諧宜居、富有活力、各具特色的現代化城市， 讓人民生活更美好」。2017年5月，財政部、國土資源部聯合出抬了《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》（財預〔2017〕62號），規範土地儲備融資行為，促進土地儲備事業持續健康發展。
２ 符合省／市／縣策略規劃
《眉山市國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》提出要加快培育區域新增長極，堅持現代產業、現代生活、現代都市「三位一體」，加快天府新區眉山片區建設，建設全域天府新區， 打造宜業宜商宜居的國際化現代新城區。堅持產城一體、景城一體、文城一體，加快岷東新區創新發展，建設宜業宜商宜居、和諧自然人文的生活品質之城。加快推進眉山現代工業新城創新發展，加快總部經濟區建設，建成千億產業新城。完善區域協調發展機制，完善區域發展政策，推動區域聯動發展。
二、滿足公益性要求
本項目的土地儲備增加了城市建設用地的有效供給，緩解了城市建設對城市郊區農用地的需求， 將對環境效益產生積極影響，推動綠色和諧生活環境的打造，營造健康的購物、休閒、生活空間。
三、收益覆蓋債券本息
經會計師事務所出具的財務評估報告可以得知，本項目實施後項目收益能夠覆蓋債券本息。
綜上分析：四川省眉山市彭山區土地儲備專項債券項目符合土地儲備發展要求，項目建設條件成熟，具有可觀的經濟效益和良好的社會效益。前期工作充分，設計方案合理，項目已經開工建設。項目收益穩定，可以償付債券本息，具備發行收益與融資自求平衡專項債券的條件。