財稅新征程：中國新階段財稅改革與取向（簡體書）

陳昌盛

國務院發展研究中心宏觀經濟研究部部長，經濟學博士，研究員。主要從事宏觀經濟、財稅體制和貨幣金融​​方面的政策研究。主持和參與了多項國家重大研究項目，長期參與中央經濟工作會議文件和《政府工作報告》起草，參與國家五年規劃編制。曾獲中國發展研究特等獎（2項）、國家中長期科技規劃研究獎，參與執筆著作獲得十五屆孫冶方經濟學獎。

馮俏彬

國務院發展研究中心宏觀經濟研究部副部長,經濟學博士，教授。主要從事公共財政與稅收、宏觀經濟等方面的研究。第三屆黃達-蒙代爾經濟學獎獲得者。著有《國家治理與財稅改革》等6本專著，參著、參編各類著作數十部。主持或參與國家ji、省部級、各類委託課題數十項。多次獲得省部級及以上科研獎勵。

前言

長期以來，國務院發展研究中心宏觀經濟研究部致力於服務中央宏觀決策，研究分析宏觀經濟形勢，財政、貨幣等宏觀調控政策，研究財稅制度和改革，研究支持宏觀決策的新方法、新工具和新模型，並提出相關政策建議。財政作為國家治理的基礎與重要支柱，在推進國家治理體系和治理能力現代化、促進經濟社會健康發展方面，有著舉足輕重的作用。自2017年起，宏觀經濟研究部連續三年將財政改革與發展作為重點課題，組織人力進行了集中研究。現在呈現在各位讀者面前的這本書，就是宏觀經濟研究部連續三年研究的主要成果。

“建設一個現代化的中國”遠可溯至鴉片戰爭以前，近可聚焦於黨的十八大以來。以黨的十八屆三中全會《關於全面深化改革若干重大問題的決定》為標誌，我國財政建設目標從公共財政模式切換到現代財政制度，因為財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的製度保障。一般認為，現代財政制度主要包括財政收入、財政支出、中央與地方的關係三個方面的現代化，具體表現為以下三個方面：一是建立完整、規範、透明、高效的現代政府預算管理制度；二是要建設有利於科學發展、社會公平、市場統一的稅收制度體系；三是要健全中央和地方財力與事權相匹配的財政體制。經過各方的艱苦努力，以上三個方面的財稅改革都取得了顯著成績，我國現代財政制度有望基本建成。

2020年是一個極其重要的年份，我國將全面建成小康社會、實現第一個百年奮鬥目標，同時將乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮鬥目標進軍。2020年之後，我國財稅改革應如何深入？其主要取向是什麼？基本任務有哪些？……都需要進一步深入研究。

本書主要面向2020年之後新階段的財稅改革。我們認為，在我國現代財政制度基本建立之後，仍然要繼續以“現代化”作為引領和基本取向，拓寬現代財政制度的範圍，提高現代財政制度的質量。這是因為，儘管學界對於“現代”“現代化”的概念理解各不相同，但如果從提取最大公約數的角度看，“現代化”是一個持續進步的、不可逆轉的進化過程，體現了為未來而生、向未來而“新”、未來已來的精神實質。面向現代化，不僅為我們提供了一個看待歷史與現實的方式，更把我們生存與奮鬥的意義同時納入時間的軌道、時代的位置和未來的目標之中。以此而言，財稅現代化與中國現代化一樣，是對新發展階段的適應性戰略調整，同時也將是一個長期的、動態的、不斷改進的歷史發展過程。

全書分為總論和三個篇章。總論部分集中闡述了我們對於財政現代化的有關理解，即“到2035年，基本建成適應完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的需要，符合法治、公平、促進競爭、國家能力、可持續以及善治原則的財政稅收體系，使這一財政稅收體系成為促進經濟高質量發展、促進國家治理體系和治理能力現代化、促進基本公共服務均等化和人民共同富裕、促進人與自然可持續發展、促進我國和世界各國共同發展的有力工具”，初步提出了一個面向現代化新征程的財稅制度與改革框架。

第一篇是“財政收入製度改革”，其中包括8個專題研究。我們的基本觀點是，一個現代化的財政收入體係不​​應當僅限於一般公共預算收入，而應當包括稅收、政府性基金、國有資本（資源）、社會保險等所有與政府公權力相關的收入，即“政府收入”。這一收入體系的基本特點可概括為16個字，即“法律完備、結構簡單、稅源穩定、激勵相容”。在此基礎上，我們提出要通過創新制度安排，形成控制社會總負擔的剛性約束機制，要按稅、費、租、價對現有政府收入體系進行重整，先“各歸其道”，再“各歸其管”，分別整理、制定相應的管理制度，形成稅、費、租、價並行但相互既有區別又有聯繫的政府收入格局。

第二篇是“財政支出結構的鏡鑑與改革”，其中既有對美國、英國、德國、日本等國財政支出結構的比較分析，也有對優化我國財政支出結構的專題研究。主要觀點是：為了財政可持續發展，需要控制好財政支出過快增長的勢頭，同時應加快調整優化財政支出結構，減少低效投資和企業補貼，保持合理水平的一般公共服務支出，加強科學技術和住房保障等方面的投入，要減少財政補貼的慣性，增強財政補貼的收放自如程度，使有限的財政補貼發揮更大的作用。

第三篇是“財政體制與財政管理改革”。這部分內容涉及眾多當前比較熱門的財政改革議題，如中央與地方的收入分配關係、財政透明度建設、PPP、地方政府性債務管理改革等。與常規的財政研究有所不同的是，這部分內容基於宏觀經濟研究部相關人員對於我國宏觀經濟的研究與長期跟踪，因此其視角與研究結論更多地體現出宏觀和整體特徵。

本書的主要作者均為宏觀經濟研究部研究人員，包括陳昌盛、馮俏彬、魏加寧、許偉、張俊偉、戴慧、王瑩瑩、江宇、蘭宗敏、李承健、楊光普、雷瀟雨、范建軍等。部分研究助理也參與了本書的寫作，包括唐滔、陳凱、秦韶聰、孫萌、霍德鑫、胡坤、鐘佳睿、姜茗予、張勵潔、朱一凡、賈宇寧、孫天琪等。在此特別緻謝中國財政科學研究院的文宗渝研究員，他應邀協助我們完成了國有資本收入管理部分的研究。馮俏彬、李承健、陳凱等承擔了本書的編輯工作，王瑩瑩負責與中國發展出版社的溝通協調，中國發展出版社對本書的出版提供了專業支持。在此一併致謝！

財政作為國家治理的基礎與重要支柱，所涉及議題眾多，所牽涉的領域寬廣，引出的問題也比較複雜，很多均涉及相關的體制機制改革。相對於此，本書的研究雖然秉持“現代性”“前沿性”的意圖，但一些研究結論可能仍然是階段性的、不完全成熟的。之所以不揣冒昧將其結集出版，主要意圖是拋磚引玉，期望通過本書進一步聚焦社會各方面對於財政改革與發展的關注，並共同致力於我國財政現代化的相關研究。

目錄

總論篇

總報告一

面向現代化的財稅改革

一、面向現代化的財稅改革的內涵與特徵

二、財稅改革的進展與成效

三、當前財政運行基本情況與主要問題

四、面向現代化的財稅改革的總體框架和支柱

五、近期改革重點和突破口

總報告二

重整政府收入體系建設現代財政制度

一、政府收入的概念

二、現代政府收入的主要特點

三、近年來我國政府收入的基本情況與存在的主要問題

四、建設面向現代化的政府收入體系

五、建設面向現代化的政府收入體系的主要政策建議

財政收入製度改革篇

專題報告一

改革開放以來我國政府收入體系的發展沿革與現狀

一、我國政府收入體系演變的基本脈絡

二、稅收收入的演變及現狀

三、政府性基金收入的演變及現狀

四、國有資產收入的演變及現狀

五、社會保險基金收入的演變及現狀

六、債務收入的發展和現狀

專題報告二

國民收入初次分配格局的國際比較研究

一、國民收入初次分配結構的國際比較

二、不同國家財政收入佔GDP比重的比較

三、不同國家稅收收入佔GDP比重的比較

四、我國國民收入分配結構中的政府收入情況

專題報告三

經合組織國家的政府收入體係比較研究

一、經合組織成員國政府收入的總體水平

二、經合組織國家政府收入的構成

三、近年來經合組織國家稅收改革的趨勢

四、對我國政府收入體系的啟示

專題報告四

我國政府收入體系現代化的基本形態

一、總目標：建設“法律完備、結構簡單、稅源穩定、激勵相容”的現代政府收入製度

二、面向現代化的我國政府收入體系的主要構成

專題報告五

推進我國稅收體系現代化

一、我國稅制改革進程回顧

二、我國稅制改革的現狀

三、稅收體系現代化的內涵與改革方向

四、近期推進稅收體系現代化的政策建議

專題報告六

深化行政事業性收費管理改革

一、文獻綜述

二、深化行政事業性收費分類管理的重大意義

三、我國行政事業性收費管理的現狀分析

四、收費管理的國際經驗及借鑒

五、深化我國行政事業性收費管理的理論框架

六、對現有行政事業性收費項目的重新分類

七、深化行政事業性收費管理改革的主要政策建議

專題報告七

推進社會保險收入管理現代化

一、我國社會保險收入管理的現狀和問題

二、日本公共養老金的財務驗證制度及其對我國的啟示

三、改革的思路和建議

專題報告八

加快國有資產與國有資本收入管理現代化

一、國有資產與國有資本收入現狀及支持政府收入增加的意義

二、推進並實現我國國有資產與國有資本收入管理現代化

三、加快國有資產資本化進程並不斷提高國有資產資本化率

四、細化國有企業紅利徵繳的分類及部分類別提高徵繳比例

五、加大國有資本經營預算收入向一般公共預算與社會保障基金預算的劃轉力度

專題報告九

推進政府性基金收入管理改革

一、我國政府性基金的前世今生

二、對我國政府性基金的重新分類

三、政府性基金管理的國際經驗借鑒：以民航為例

四、分類整頓我國政府性基金的主要政策建議

財政支出結構的鏡鑑與改革篇

專題報告十

財政支出結構相關理論綜述

一、財政支出規模相關理論

二、財政支出結構的分類

三、財政支出結構相關理論

四、市場經濟條件下財政支出結構演進的規律

專題報告十一

財政支出結構的國際比較

一、美國財政支出結構研究

二、英國財政支出結構研究

三、德國財政支出結構研究

四、日本財政支出結構研究

專題報告十二

我國財政支出結構調整歷程與改革建議

一、財政支出結構調整的宏觀背景

二、財政支出結構調整的基本情況

三、財政支出結構的國際比較

四、財政支出結構調整效果評估

五、財政可持續性分析

六、財政支出結構面臨的主要問題

七、基於國內外經驗的啟示和建議

財政體制與財政管理改革篇

專題報告十三

改革開放以來我國財政稅收改革的歷程與主要成效

一、財政稅收改革的背景和歷程

二、財政稅收改革取得的主要成效

三、財政稅收改革的經驗和啟示

專題報告十四

優化央地收入分配關係

一、我國政府間收入分配關係改革的主要內容

二、優化中央和地方收入分配關係的目標

三、優化中央和地方收入分配關係的基本設想

專題報告十五

全面實施預算績效管理

一、預算績效管理改革步入“全面鋪開”新階段

二、全面實行預算績效管理的有利條件和挑戰

三、全面實施預算績效管理

專題報告十六

深化我國財政透明度建設

一、財政透明的概念、理論邏輯和現實意義

二、我國提高財政透明度的探索歷程和現實不足

三、提高財政透明度的國際經驗

四、對我國未來提高財政透明度的建議

專題報告十七

促進政府與社會資本合作的健康發展

一、當前我國PPP運行情況和效果

二、推進PPP存在的主要問題和原因分析

三、推進政府與社會資本合作健康發展的政策建議

專題報告十八

我國省級人大預算審查監督效力評估

一、評估對象

二、評估內容

三、評估結論和政策建議

專題報告十九

城鎮職工基本養老保險制度改革研究

一、城鎮職工基本養老保險是我國養老事業的核心製度安排

二、城鎮職工基本養老保險基金收支現狀

三、影響城鎮職工基本養老保險制度可持續性的主要因素

四、提高城鎮職工基本養老保險制度可持續性的政策建議

參考文獻