出賣中國：中國官場貪腐分析報告（全新修訂版）

※2016《經濟學人》最佳政治類圖書※
※2016《金融時報》最佳經濟類圖書※
鋪天蓋地的貪汙腐敗，已經吞噬中國。
官位、土地、證照、國企、特許權利……
只要有關係，什麼都能賣，什麼都不奇怪。

★中共貪腐問題權威性分析報告，以真實案例為基礎，科學化分析中國官場的貪汙腐敗，揭露習近平打貪為何必然失敗的深層原因。

2021年開春，中國中央電視台在晚間黃金時段推出連續五集的電視專題《零容忍》，大力宣傳以習近平為核心的中共中央推動廉政、打擊貪腐的決心與成績。然而，誠如裴敏欣在《出賣中國》中指出的，錯誤的體制、錯誤的方法、錯誤的動機，不但不可能解決中國官場的貪腐問題，只會動搖中共的統治基礎。

中國內部貪腐問題之嚴重，因為2012年爆發的薄熙來事件引發世人的關注。隨後，中共中央政治局常委周永康、中央辦公廳主任令計畫、中央軍委副主席郭伯雄、徐才厚等人接連被判刑，這固然展現了習近平打貪的決心，另一方面也讓人好奇：中國的貪腐問題到底有多嚴重？

美國知名中國研究專家裴敏欣在《出賣中國》中，利用中國媒體與司法部門已經公開的260個貪腐案件進行深度的分析比較，挖掘這些貪腐案件牽連的廣度、深度、運作模式、制度與歷史起源，以及對中國國家與共產黨當局造成的危害。裴敏欣指出，大規模貪腐的源頭是1990年代中共不完全的產權改革與中央權力下放的結果。中共菁英刻意製造法律上財產權的模糊空間以上下其手、中飽私囊。

隨著中國經濟的騰飛，以權換錢成為加官進爵的不二法門。各單位「一把手」與企業家、黑道勾結，非法出賣國有企業、礦產、土地、官位，成為普遍性、長期性現象。這不僅侵害本該屬於中國老百姓的權益、在地方出現「黑道治國」之惡習，也在黨內造成上下交相賊、劣幣驅逐良幣的「塌方式腐敗」。中國統治結構腐敗之深，已經到了如蛆附骨的程度。

★缺乏民主機制，打貪難以落實。即使發生革命，貪腐集團仍能掌握中國。

《出賣中國》語重心長地指出，由於貪腐已經成為中共內部生態的一環，不僅大刀闊斧的打貪難以展開，源自於政治動機的打貪反而只會製造統治菁英之間的矛盾，危害獨裁政權的凝聚力。

與東歐、俄羅斯等其他後共產主義國家相比可發現，能有效解決貪腐問題的是民主機制，然而中共不可能主動改變它所依附的政治與經濟體制，因為這正是中共壟斷權力的基礎。就算因為內部分裂、經濟動盪、群眾起義，或對外戰爭失利而導致中共的突然瓦解，中國也難以立即迎來民主，因為巨大的貧富差距、黑道治國、囊括大量經濟資源的權貴等等貪腐遺毒，仍會在脆弱的新民主體制中享有極大的政治實力。

本書以嚴謹的學術方法分析中共的貪腐現象以及其與威權主義、經濟發展、民主轉型之間的關係，並對中國未來做出清醒而沉痛的預測。對任何關心中國與中國對台灣之影響的讀者，本書都不容錯過。

裴敏欣
美籍華人政治學者、哈佛大學政治學博士，關注中國轉型改革、民主化與貪腐問題。目前擔任美國加州克萊蒙特‧麥肯納學院（Claremont McKenna College）政府學教授、凱克國際戰略研究中心（Keck Center for International and Strategic Studies）主任。裴敏欣長期以來一直在《中國季刊》（The China Quarterly）、《今日中國》（China Today）、《外交官》（The Diplomat）、《外交事務》（Foreign Affairs）等期刊發表學術文章，也常為CNN、《紐約時報》等媒體報刊撰寫評論。
著有《從改革到革命：共產主義在中國與蘇聯的末日》（From Reform to Revolution）、《中國受困的轉型：發展式專制政府的限制》（China's Trapped Transition），編有《中南海的選擇》。

馬丁‧沃夫（Martin Wolf，《金融時報》首席經濟評論）：
習近平宣稱他要消滅中國政治經濟體制中的貪腐。然而，全球最博學多智的裴敏欣教授認為這是不可能的，因為貪腐就是中國的體制。市場的自由化、缺乏明確的財產權，導致懂得拉關係、走門道的人劫掠國有資產，聚斂鉅額財富。

裴敏欣也指出，中國的強人很容易就利用貪汙作為打擊政敵的藉口。然而，打貪之所以這麼有效正是因為它符合民意。以中國官方公佈的資訊為證據，裴敏欣證明「勾結式腐敗」是無所不在的。它腐蝕了經濟、損傷了行政體系，還淘空了中共的合法性。

《經濟學人》：
《出賣中國》是重量級的震撼彈，在理性、節制的語氣中，呈現出中國腐敗問題的嚴重性。憑藉著大量的證據，作者說明貪腐不是高速經濟成長不幸的副作用而已，而是中共刻意選擇的政策的後果。裴敏欣像醫生一般，精準剖析貪腐在中國中央、省市、城鎮每個層級的運作，腐蝕了黨國體系的每一個環節，顛覆了這個政權的合法性。任何人想要瞭解今天的中國，或想在任何方面、任何層級與中國打交道，都必讀此書。

黃亞生（麻省理工學院史隆管理學院副院長）：
關於中國蓬勃的資本主義經濟的討論儘管很多，但《出賣中國》精闢的提醒大家注意中國式資本主義的「品質」如何。過去從來沒有一本書能如此深刻、全面地討論中國的腐敗問題的演變，而且它來的正是時候。

梅兆贊（Jonathan Mirsky，《紐約時報》記者、中國問題專家）：
全球第二大經濟體已經被無所不在、病入膏肓的腐敗給吞噬了，《出賣中國》對此現象提供了空前而細膩的分析。透過耙梳已經公開的260筆收受賄賂的司法案例，裴敏欣歸納出中國貪腐背後的網絡。貪官汙吏坐擁多位情婦、窮奢極欲的生活，以及盤根錯節的家族關係躍然紙上，讓人不禁拍案。在突破性的分析當中，裴敏欣揭露了後天安門時代中國「勾結式貪汙」的嚴重性。不得不令人信服，也不得不令人嘆息。

傅士卓（Joseph Fewsmith，波士頓大學政治系教授）：
裴敏欣對中共勾結式貪腐的分析說明了中國黨國體制的掠奪本質而且正在衰敗當中。這本書是首屈一指的中國研究專家的傑出作品。

魏昂德（Andrew Walder，史丹佛大學社會系教授）：
裴敏欣條理分明地剖析中國「貪婪的權貴資本主義」如何隨著經濟發展而變得尾大不掉，讀之者不無膽戰心驚。對中國政治體制究竟還能維持多久，以及中國經濟發展模式的極限，本書做出重要的貢獻。

專文推薦：胡采蘋（財經網美、前北京《財經》雜誌記者）

掛名推薦：矢板明夫（產經新聞台北支局長）、吳介民（中研院社會所副研究員）、林濁水（前立法委員）、黃亞生（麻省理工學院史隆管理學院教授）

導 讀：胡采蘋╱人民的名義「超展開版」──電視劇沒告訴你的，都在這了
譯 序：梁文傑╱從雍正到習近平
2022版作者新序：從集體分贓到壟斷型腐敗──習近平打貪為何失敗？
2017版作者序言：經濟發展為何不能為中國帶來長治久安？

導言
i. 後天安門時代的權貴資本主義和菁英勾結
ii. 研究方法上的挑戰
iii. 共產與民主國家的權貴資本主義
1. 權貴資本主義的起源
i. 勾結與腐敗
ii. 腐敗的機會和動機
iii. 行政權力的下放
iv. 勾結的型態和機制
v. 使勾結得以成功的因素
2. 權貴資本主義的土壤
i. 土地權利的演變
ii. 採礦權的演變
iii. 國企所有權的演變
iv. 行政權的下放
3. 買官賣官：政治權力的非法市場
i. 主要發現
ii. 買官賣官的政治經濟學
4. 官商勾結：權貴主義的行徑
i. 主要發現
ii. 勾結模式
iii. 權貴網絡的暴利
iv. 權貴網絡的破獲
v. 權貴主義和政府效能
5. 竊取國有資產：國有企業中的腐敗勾結
i. 主要發現
ii. 國有企業中的典型貪腐
iii. 內部人勾結的私有化
iv. 勾結的機制
v. 勾結腐敗的原因
6. 與黑道共枕：執法人員與黑社會的勾結
i. 執法機關的腐敗與黑道滲透
ii. 與黑道勾結的社會與經濟因素
iii. 犯罪持續期間與刑期
iv. 影評評估
7. 腐敗的擴散：衰敗中的黨國體制
i. 法院中的勾結腐敗
ii. 地方黑道治國
結論
i. 勾結與政權衰敗
ii. 政治及經濟影響

附錄
i. 五十個買官賣官之案例
ii. 五十個官商勾結之案例
iii. 五十個國營企業貪腐之案例
iv. 五十個法律執行官員與犯罪組織貪腐之案例
v. 三十個涉及多名法官貪腐之案例
vi. 三十個涉及監管機關多重官員貪腐之案例
註釋
謝詞
兩岸用語對照表

自序

自上世紀90年代初以來，中國共產黨的生存戰略的主要支柱之一是一黨統治下的經濟發展。在政治學裡，這一模式通常被稱為「威權發展主義」或「發展式威權政權。」這一模式在東亞的韓國、臺灣，和新加坡的高速發展過程中起到了關鍵作用。「發展式威權政權」在東亞的成功對後毛澤東時代的中共領導層有深刻的影響。在1989的天安門事件後，以鄧小平為領導的中共政權開始全力以赴地實施這一模式。

在過去的二十多年裡，我們不可否認中國的經濟獲得了世界歷史上罕見的超高速發展。由於中國的經濟起飛是在一個發展式威權政權統治下發生的，這一事實不可避免地引發了一場所謂「中國模式」的辯論。這場辯論的核心爭論是威權政權在經濟發展中的作用。推崇「中國模式」的人認為，中國的經濟起飛驗證了威權體制的優越性。如果沒有一個以發展為核心目標的一黨專制政權，中國的經濟起飛是無法想像的。持反對意見的人則認為這種觀點十分片面。影響經濟發展的因素很多，政府的行為和政策只是其中之一。所以不能簡單地把中國過去二十多年的經濟成果歸功於中國的一黨專制。

這場辯論忽視的問題之一是威權體制下經濟高速發展的社會成本和政治後果。由於威權體制的排他性和缺乏有效的問責機制，精英共謀勾結和濫用權力是這類體制的核心特徵與通病。這類政權統治的國家如取得經濟高速發展，它們的社會一般來說將會承受巨大的社會成本，如環境汙染、貧富不均，和官員嚴重腐敗。這種社會成本不僅侵蝕了經濟發展的品質，而且會使經濟發展本身缺乏持續性。

在中國取得經濟飛躍發展以前，一個普遍被接受的觀點是只要經濟水準提高了，其他問題就好解決。但是中國的現實並不如此。如果我們仔細觀察中國的現實，現在中國要比1980年代富好幾十倍，有些問題 （如溫飽、交通、能源與住房等）的確有極大改進。但是有其他問題 （社會安全體系、社會公正、公民權利、食品安全、醫療保健系統與教育等）變得更為複雜，甚至無解。這是因為經濟發展只能解決一些純粹由於資源極度缺乏而造成的問題，但是不能解決由於資源配置不均和政府權力缺乏監督所引發的矛盾。在威權體制的統治下，後一類問題往往在經濟發展取得一定成果之後變的更加複雜和難解。

我們可以把這個現象稱為「威權發展悖論」， 即威權體制現代化不僅無法為統治精英贏得長久的合法性，反而會導致國家社會矛盾的激化。造成這一悖論的關鍵因素是權貴資本主義。

威權體制下的經濟發展容易導致權貴資本主義的根本原因是統治精英控制了巨大的經濟資源和有對產權的絕對定義和支配權。由於威權體制的政治統治精英的特權，他們不可避免地會利用這些權力在經濟發展的過程中「自肥」。但是由於政治精英缺乏商業才能，他們不得不和民間的經濟精英共謀勾結，進行「權錢交易」。這一過程對這兩組精英都是一個「雙贏」的機會。統治菁英可以兌現自己掌握的「權」，尤其是對國有資產的支配權。少數能夠和統治精英建立密切的私人關係的經濟精英可以通過賄賂，以少量的錢來獲得低價的高品質國有資產，從而獲得暴利，成為巨富。

本書試圖探討中國權貴資本主義的起源和中國的腐敗市場的內在運作機制。關於中國腐敗的研究很多，但是大部分研究沒有從理論上來探討形成中國特色的權貴資本主義的深層原因和機制。在此書中，我的基本理論貢獻是確定了1990年代以來國有資產的不完全產權改革和精英共謀勾結之間的聯繫。中國的權貴資本主義的歷史和制度淵源是「後天安門時代」政治精英和少數經濟精英通過所謂的「產權改革」對國有資產的掠奪。另外，通過分析260例共謀型的腐敗案件，我從微觀層面描述了中國的腐敗市場的基本運作規則和機制。本書的實證貢獻披露了中國官商勾結，官員共謀，警匪一家，和司法執法腐敗的黑暗面。

《出賣中國》的中文版能見世，是作者的極大榮譽。我希望本書能起到抛磚引玉的效用，吸引其他學者和有識之士一起參與對中國的發展模式的探討和辯論。

裴敏欣

2017年6月11日


第一章 權貴資本主義的起源：制度變革如何滋生腐敗
腐敗的機會和動機

要瞭解權貴資本主義在中國的崛起，特別是為什麼勾結腐敗會在1990年代之後大量出現，我們必須同時檢視微觀的動機和巨觀的制度與政策變化。我們必須解釋為什麼一種在1980年代還很罕見的行為會在1990年代變得非常普遍。現有關於勾結的理論只能提供部份解答。比方說，如果光用利益極大化和降低風險的動機就可以解檡，那勾結腐敗就應該是一種長期性的現象。然而，1980年代的個別性腐敗和1990年代的集體勾結性腐敗的差別太大，光用這兩種動機很難解釋官員勾結的原因。也就是說，如果官員總是在追求利益極大化和降低風險，那為什麼在1990年代之前沒有這麼做？

我們的答案是，1990年代初期的政策和制度變化大幅改變了中國官員的動機、風險回報的計算以及勾結的能力。而1990年代初最大的政策和制度變化，就是國家財產所有制有了部份和漸進式的改變，催生了勾結的機會和動機。

在1992年鄧小平南巡之後，中國的經濟改革開始加速。雖然1990年代的改革主軸是自由化，但很快的，為了繞過意識型態爭議而名為「產權改革」的私有化成為1992年後改革的主軸。當然，產權改革在1980年代就小規模而審慎實驗過，但因為保守派的反對，中國政府沒有把實驗範圍擴大。保守派的聲音在鄧小平南巡之後被削弱，產權改革也隨之加速。但是中國的產權改革比較不那麼激進。中國政府不是搞完全私有化，而是把所有權和控制權分離。其背後的經濟思維是很清楚的，把「所有權」(ownership right)和「控制權」(control right)分離就可以提高管理者的經營動機，創造出控制權的市場(控制權的中國標準用詞是「使用權」)。中國的狀況太複雜，產權改革的形式繁多，「私有化」一詞無法總括其多樣性。私有化(國家把所有權及控制權都移轉到私人手上)當然是有的，但許多財產只是轉移了使用權(例如土地和礦產)，有些財產只是在政府之間轉手(從中央轉給地方)。更複雜的是，行政權力的下放讓地方官員和國企幹部得到前所未有的控制權，尤其是分配資金、簽定大型合同和決定土地如何使用的權力。

儘管產權改革的形式繁多，但有兩個共同特點。第一個特點是把界定財產權和處份國有資產的權力大量下放。過去無法由私人控制的資產，現在可以實質上被私有化或用來創造私人收入。第二個特點是所有權界定不清，因為各種原因糾紛不斷。

不完整的產權改革

糾紛的原因之一是大多數產權改革的不完整性，也就是只把財產的控制權(使用權)和所有權分開，但沒有明確界定財產權中最重要的所有權歸屬的問題。這種改變創造出一個部份財產權的市場，但其不完整性卻造成財產的名義上所有者和實質控制者之間的衝突。在中國，財產的名義上所有者(國家)和實質控制者（主要是中共黨員）之間的衝突比市場經濟的國家複雜許多。在市場經濟中，私有產權不但界定得比較清楚，也有競爭而開放的公司治理體系、資本市場和大型法人組織。在中國，國家是被一個政黨獨佔，而國家是名義上的財產所有者，這就意味著黨的利益和國家的利益有根本的分歧。黨的利益在於維持權力，而這個權力來自於控制國家資產的黨員必須效忠於黨。這樣的結果引發了中國在1992年後兩種關於所有權的衝突：國家與黨的衝突以及黨與黨員的衝突。黨的利益是維持權力，要以國有資產的收益為己用，但國家的利益是保有這些資產和收益。而國家資產的真正擁有者是中國人民，於是黨和人民之間就有了衝突。黨及其黨員之間的衝突也一樣。黨把國有資產當成是黨的財產，但有自身利益的黨員並不這麼想。黨員的利益是控制財產取得收益，或者乾脆合法佔有這些財產。於是黨和黨員就國有資產也發生了衝突，所以黨才要懲罰那些從黨的手上偷東西的黨員。

各方競逐

當國有資產被釋出可供私人所有或使用後，就引來各方的競逐。中國土地所有權的模糊性質經常造成糾紛。國企工人、公有土地上的居住者、承租土地的農民等等也對這些資產有「剩餘權利」，大家都認為自己有權分到國有資產改制的好處。而實質掌控國有資產的政府官員和國企幹部也認為自己有權分一杯羹。此外，當所有權不明確，搞不清楚誰才是真正所有者時，社會上某些人就認為自己也有權摻一腳。私人企業家既能看到這些資產的潛在利益又有辦法加以實現，他們就有動機去取得這些資產。由於私人企業家在中國是沒有政治權力的，他們就會拿最有力的武器－賄賂－去取得這些資產。犯罪組織也眼紅這塊大餅。他們除了會賄賂之外，還能用暴力和恐嚇取得國有資產的控制權。

相互否決

產權改革的多方競逐使得重新界定所有權的過程註定淪為政治角力。在這個角力過程中，有權處份國有資產的官員有著最大的影響力。但是官員與官員之間也會碰到相互否決的問題，不論是透過正式程序的否決或非正式的抵制。如果某個官員（例如地方黨委書記）權力大到可以命令下屬照辦，就可以克服相互否決的問題。如果權力不夠大，那就要和其他在決策過程中擁有部份權力的同事合作。不這麼合作，個別官員就很難取得國有資產。在這種情況下，勾結除了能讓利益極大化和降低風險之外，最重要的功能是在一個有許多否決者存在的複雜官僚體系中克服相互否決的問題。當官員間的權力大致相若的時候，勾結就是必要的。

行政權力的下放

勾結除了要有動機和機會，還要有能力。官員手上要有足夠的政治權力才能勾結起來實現圖謀。而行政權力在改革開放尤其是天安門事件之後的大量下放，使得地方官員有了足以勾結起來搞腐敗的能力。在中國這種中央極權的國家，權力一下放就包含政府的所有面向，包括法律解釋、財政管理、投資審批、對國有資產的控制權和監理機構等等。行政權力下放是中共經改的一環，地方官員從此有了收取賄賂的大權，也成為私人企業家尋租的目標。而權力下放最關鍵的部份無疑是人事管理權，也就是在黨國階層制度中任命和升遷官員之權。傳統上所說的勾結是指權力和資源大致相若的個人之間和公司之間的勾結。在這種「橫向勾結」中，承諾和協調是關鍵。「縱向勾結」則發生在權力和資源不平等的上下階層之間，這就要靠強迫和利益整合。上級要和下級勾結在理論上比較容易，因為上級有獎勵和處罰下級之權。這種權力在官僚體系中就是人事管理權。如果上級可以掌控下級的職位和升遷，就很容易說服或強迫下級參與勾結。

正如我們所見，在1984年幹部管理制度改革後，地方官員（大都是地方黨委書記）有了任命和升遷直屬下級的權力，這個重大改變在1990年代全面制度化。權力的縱向下放以及人事管理權向地方領導的橫向集中，兩者結合起來深刻影響了地方上勾結的動機和機制。地方黨委書記手握對下級任用升遷的大權，當他需要下級參與非法勾當時，可以強迫下級乖乖照辦。這也更深刻而細緻的影響到地方政府中的升遷模式。由於地方黨委書記對人事有近乎壟斷的權力，下屬就要想辦法用工作表現或賄賂來討好他。當賄賂成為升官的手段後，就發展出兩個關係緊密的現象。第一個現象是下級爭相賄賂上級以求升官的「武器競賽」。這就造成「劣幣驅逐良幣」，膽子越大、賄賂越多的人越能升官。第二個現象是，既然下級要賄賂上級才能升官，下級就更可能向企業伸手索賄。兩種現象結合起來，勾結就愈益滋生勾結和腐敗：為了尋求職務升等造成的縱向勾結也導致了他們的對外勾結(和企業家)。

最後，我們還要了解官員為了在黨國體制內往上爬所做的經濟計算。除了地位之外，官員想升官的最大動機就是可以向生意人索賄，因為在經過1990年代的權力下放和經濟急速成長之後，地方官員有很大的權力可以受賄給生意人好處，地方政府的職位也變得奇貨可居。所以亳不令人意外的，中共中央在實施新的幹部管理制度之後很快就發布了關於禁止以賄賂手段拉攏上級的新規定，但這些規定亳無效果，「買官賣官」風氣依舊。


勾結的型態和機制

勾結會帶來好處，但若無法克服合作協調的問題並防止有人搭便車，勾結就無從實現。光是有機會拿好處並無法讓官員勾結在一起，他們還要合作協調共同犯罪才行。在中國，這種協調的角色是由兩種人來扮演的，一是在官僚體系內有大權的政府官員，二是有辦法買通各部門官員的私人企業家和黑幫老大。中國的官方資料並沒有描述地方政府和國企內的「窩案」和「串案」是如何進行勾結的，我們也不知道這些涉案者是不是直接勾結在一起。但是仔細檢視媒體對這些案件的報導，再輔以社會科學的理論視角，我們可以建構出三種主要的勾結型態及其背後的機制。這三種勾結型態在概念上是獨立的，但在個案中可能有重疊。在某些案子中可能三種型態都有。