香港國家安全法：法理與實踐

 《香港國安法》於2020年6月30日由全國人大常委會通過，並於同日由行政長官宣佈在港實施。它標誌著中央治港思路在「修理風波」之後出現重大轉變，同時也是首次以全國性法律的方式直接規定關切港人基本權利的罪行與處罰，因而其理論和實踐意義非常重大。目前學術界及實務界對《香港國安法》的研究尚屬於初探階段，本書率先對該法進行學術解讀，旨在幫助大家準確把握該法的立法背景、精神內涵及實施運行，頗具開創意義。書中文章內容涉及《香港國安法》的理論與實踐諸層面，作者涵蓋內地、港澳和海外的知名法律專家學者。總之，本書是一本客觀深入、視角多元的研究《香港國安法》的先鋒之作。

朱國斌

法學博士，香港城市大學法律學院教授、博士生導師，香港城市大學法律學院公法與人權論壇主任，香港城市大學公共事務與法律研究中心聯席副主任。

韓大元

法學博士，中國人民大學法學院教授、博士生導師，中國人民大學「一國兩制」法律研究所所長，國際憲法學協會執委會委員。

王江雨

法學博士，香港城市大學法律學院教授、博士生導師，香港城市大學中國法與比較法研究中心主任，牛津大學出版社《中國比較法雜誌》（Chinese Journal of Comparative Law）共同主編。

黃明濤

法學博士，武漢大學法學院教授、博士生導師，兼任中國法學會憲法學研究會秘書處副秘書長，《法學評論》編輯，曾為香港大學法律學院訪問學者。

「香港國安法研究系列」出版說明

2020年6月30日，全國人大常委會通過《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》（以下簡稱《香港國安法》），香港特區行政長官林鄭月娥隨即公佈，該法自同日晚上十一時起在香港特區實施。該法的通過與實施有著重大的理論和實踐意義。從政治上說，它似乎標誌著在經歷了「修例風波」後，在複雜國際局勢的催動下，中央的治港思路出現了從「有所作為」的統戰思路向更為堅決務實的全面管治思路的重大轉折，香港政局的基調也因之從政改爭拗以來的「街頭政治」模式轉向依法有序治港的撥亂反正模式。從法律上說，《香港國安法》有著前所未有的特殊性，它兼具組織法、實體法、程序法特徵，是第一部直接規定了罪與罰、對港人的基本權利有切身影響的全國性法律；它還規定，在極為特殊的情況下，駐港國安公署可以直接管轄案件並適用內地法律，這使《香港國安法》自誕生之初便備受爭議。一年多來，《香港國安法》作為香港特區法律的一部分，已經在學界廣受討論，亦在司法領域初顯身手，積累了一些理論成果及實踐經驗。這些成果與經驗，對於學術界及實務界理解和把握《香港國安法》的立法背景、精神內涵，及其在香港本地的實施運行，是一筆無比寶貴的財富。將其集結出版，必能滿足學術界和實務界的期待。

朱國斌教授長年教研香港基本法，關心香港局勢，關注學界動態。自《香港國安法》公佈後，他便積極牽頭策劃有關的線上及線下研討會，並主動聯繫出版者，希望將這些討論成果予以整理出版，以便惠及知識界。朱教授還希望在未來幾年，與其他專家和學者廣泛合作，從中國法、香港普通法和國際及比較法視角展開專門研究，並繼續發表成果。我們感佩朱教授這份作為學者的關懷心與使命感，亦對他的出版計劃表現出十足的興趣及誠意，因而共同推出這一「香港國安法研究系列」。作為香港出版者，我們有志將該系列出版好，也有義務做好這件深具意義的事情。

我們衷心期望，本系列的出版能促進學術界之爭鳴，助益實務界之進展，為《香港國安法》的有序實施貢獻微勞，為「一國兩制」的行穩致遠、香港的繼續繁榮穩定略盡綿力。

三聯書店（香港）有限公司編輯部

2021年11月

序言

《香港國安法》的頒佈與實施是「一國兩制」之下特區管治發展過程中帶有標誌意義的轉折事件。相比於《香港基本法》前後歷時五年之久的制定過程，這部法律在短時間內成型、並由全國人大常委會通過，體現了國家最高權力機關對國家安全的嚴肅關切，折射出中央與特別行政區彼此關係的新變化。《香港國安法》確實可以從多種視角予以解讀，但對法律人而言，既然這部法律已經成為香港特別行政區本地法律的一部分，那麼，準確把握其立法背景、精神主旨與條文含義，並且合理地預見、化解其實施過程中與現有法律的可能衝突，就是職責所在。因此，本書的定位是很明確的，那就是為理性、嚴謹、客觀地理解《香港國安法》，為《香港國安法》的在地實施提供必要的學術上的助力。

本書最早緣起於2020年9月11日舉行的一次綫上全國性研討會——「《香港國家安全法》理論與實踐學術研討會」。這次會議由中國人民大學「一國兩制」法律研究所、香港城市大學公法與人權論壇、香港城市大學中國法與比較法研究中心聯合主辦，來自中國內地、香港澳門地區、以及海外法律院校或研究機構近四十位學者應邀出席發表學術觀點。彼時距離《香港國安法》的正式頒佈與實施，剛過去兩個多月，雖然當時香港已經有了所謂「國安第一案」，但對於這部新生法律，社會公眾乃至專業人士，都有相當陌生之感。但是，憑著諸位與會專家的真誠、坦率、專業、敬業的努力，研討會取得了相當好的實際效果，獲得了一批學術價值高的會議論文。為了讓會議的討論研究成果進一步得到淬煉與傳播，我們決定選輯與會學者的部分文章，編排成一部主題鮮明、視角廣泛、論述深刻的專著，由香港三聯書店出版，以饗讀者。在編輯過程之中，為了著作結構、內容和體例的需要，我們還邀請若干作者專門撰文，並提交給本書主編，收入出版。

閱讀全部書稿，我們會看到本書有以下幾個特點：

第一，多元、平衡、高水準的作者結構。《香港國安法》由全國人大常委會通過，並納入《香港基本法》附件三，在香港公佈實施。作為一部「專門為香港地區打造」的法律，其本身帶有不少「內地印記」，如大量內地法律術語的引入、原則性條文的運用、在第55條中明確規定的特殊情形下國安公署對本法規定的危害國家安全犯罪案件行使的管轄權。因此，若拋開中國內地法律制度的基本知識與學理，是不可能準確理解《香港國安法》的條文含義的。本書的作者群體包含來自內地、香港、澳門以及供職於海外的法律學者、執業大律師、政策研究專家等，結構上具備相當可觀的多元性。這其中，有些作者是長期從事「一國兩制」與香港問題研究的知名教授；有些作者雖不是專攻香港法律研究，但對內地刑法與刑事司法制度有精深學術造詣；還有一些作者擁有比較法或跨國法方面的專長；另需特別強調的是，其中有不少來自香港本地的學者、大律師或政策研究者，他們能夠帶入必要的本地視角。讀者通過本書將會獲取相當多元、平衡的論述。

第二，理論與實務兼收並蓄的內容安排。《香港國安法》以「填補國安法律制度漏洞」為出發點，但實際上在香港引入了相當新型的罪名、法律程序，既賦予了特區政府以廣泛的國安職權，更創設了全新的機構——如香港特區維護國家安全委員會、中央政府駐港國安公署。本法的實施，在法律層面以外，勢必深刻影響香港的政治生態、政治文化與市民的政治認同，也很可能引發國際社會對香港法治、司法獨立等問題的關切。因此，正如此前的研討會所實現的，我們從宏觀到微觀、從國際到本地、從理論到實務，將國安法所涉及的各個層面、各個角落，均納入研究範圍。例如，清華大學黎宏教授所撰的文章《中國刑法中危害國家安全罪的法理》，就從中國內地刑法的角度，提供了理解《香港國安法》上相關罪名的一種重要的法理淵源；中國政法大學的施鵬鵬教授、王晨辰博士所撰的文章《法國反國家分裂的舉措及其啟示》，則以法國的類似制度來與《香港國安法》上特定罪名進行對比研究；加拿大英屬哥倫比亞大學程潔副教授跳出了法律論證的通常思路，以公共政策角度探討了《香港國安法》的立法目的，其文章探討香港的管治可能出現的變化；深圳大學葉海波教授則遵循典型的法教義學路徑，在《香港國安法》司法適用層面，集中闡述了他所主張的「一致性解釋原則」；天津大學王建學教授的文章關注了一個暫時「冷門」的問題，即內地的監察制度在何種程度上可以對駐港國安公署實施監督。《香港國安法》實施僅有一年多，現時便可以將如此豐富的學術成果集中呈現出來，實屬難得。

第三，專業深入的分析與嚴謹中立的學術立場。毋庸諱言，《香港國安法》身處香港特區的一段複雜、艱難的發展時期，也是對「一國兩制」政策的真正檢驗。法治的核心在於實現秩序與自由之間的合理平衡，但像國家安全法這樣的法律，必然有巨大的社會效果與政治效果。然而，就法言法，法律學人或執業者仍應當持守嚴謹、中立的立場，倚靠專業知識與普遍原理來定義有關概念，釐清程序要點，以便最大可能提供一套清晰、不含混的、可操作的法理（jurisprudence）。換句話說，《香港國安法》既體現重要的政策目標，也可以設立嚴厲的行為罰則，但終歸要落實為明白無誤的法律規則或標準，在社會上以正視聽，並且為司法程序留出可以爭辯、可以發展的空間。因此，讀者會發現，本書所收納的論文，不是配合新法實施的案頭用書或指南（companion or guide），而是獨立的學術研討，其中包括一系列的追問、啟示與反思。寫作中，作者們能夠抱持必要的距離感，去冷靜觀察並試圖理解、理論化這部法律。隨著《香港國安法》的進一步實施，特別是進入司法程序，我們所提出的一些疑問可能會得到解答，或者我們所指出的缺漏可能會得到修補，而那正是本書的特別價值之所在。

在向各位讀者推薦本書之前，我們要對所有促成本著作最終順利出版的同道友人致以謝意。首先，要感謝所有作者不吝賜稿，他們或在一年前的研討會上貢獻了精彩的主旨發言或評議，爾後進一步將其增補為完整的學術文章，或應邀專門寫作，所以，這是作者和編者共同努力的成果；其次，要感謝支持上次會議召開的中國人民大學法學院和香港城市大學法律學院對是次學術活動的積極支持；第三，要感謝那位默默贊助會議召開、研究支援和後期編輯出版的熱心香港企業家。近幾年來，他一直在支持香港城市大學法律學院開展《香港基本法》及相關問題研究；第四，特別感謝香港城市大學法律學院研究助理、來自武漢大學法學院的楊雨晨先生，他的專業素養和認真態度令人印象深刻；最後，也是非常重要的，我們真誠感謝香港三聯書店出版人的熱情支持和編輯蘇健偉先生高質量的專業編輯工作。

願香港繼續保持繁榮穩定；願學術研究之樹長青。是為序。

朱國斌

韓大元

王江雨

黃明濤

二零二一年七月中

序言 ix

作者簡介 xii

第一部分 香港特別行政區憲制下的《香港國安法》 001

論《香港國安法》的立法依據 姚國建 002

論《香港國安法》第2條「根本性條款」的規範內涵 韓大元 013

《香港國安法》與香港法律制度：對比、分析與思考 朱國斌 楊雨晨 023

探討全國性法律在香港的實施: 以《香港國安法》為例 林緻茵 048

《香港國安法》與香港的集體身份認同 程潔 065

第二部分 《香港國安法》司法適用與人權保障 083

中國刑法中危害國家安全罪的法理 黎宏 084

顛覆國家政權罪和煽動顛覆國家政權罪的司法適用考察 陳璿 103

跟著錢的氣味：實施《香港國安法》所需的介面 羅沛然 108

《香港國安法》司法適用的「一致性解釋原則」 葉海波 118

高等法院敲響《香港國安法》下的第一槌：

從法律執業者的角度探討高等法院首份判詞 黃宇逸 126

《香港國安法》與國際人權公約適用於香港特區的規定 楊曉楠 邊明燕 132

將人權「讀入」國安法 章小杉 142

第三部分 國家安全機構、權力及制度借鏡 167

香港特區國安委如何行使職權並向本地負責 黃明濤 楊雨晨 168

《香港國安法》之下行政長官的權力 盧兆興 洪松勛 184

論對駐港國安公署人員的監察監督 王建學 220

國際法視角下的香港國家安全法：以《中英聯合聲明》為例 王江雨 235

關於澳門特別行政區維護國家安全法制的探討 朱世海 孫鵬飛 251

法國反國家分裂的舉措及其啟示 施鵬鵬 王晨辰 262

附錄 275

全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度

和執行機制的決定 276

中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法 278