疫後震盪效應：防疫政治學與世界秩序的崩潰

「疫情不可免，但流行病是可選。」
一場疫病大流行兩年過去了，對社會的震撼效應依然餘波盪漾
疫後世界該何去何從，它打破的舊世界秩序又該如何修復？

唯一從多方面回顧過去700多個日子防疫作戰失敗與成功的故事。這是一場全人類的浩劫！我們不能忘記，單一疫病全球超過5億確診（數字還在新增當中），突破620萬死亡的大流行，留給我們是哪些教訓！全世界從一開始的無關痛癢、事不關己，到最後的驚嚇，乃至於惶恐，彷彿末日電影般的場景發生在我們的周遭。COVID-19在毫無預警的情形下，成了你我這一世代人類不想要的共同記憶。封城、隔離、口罩、疫苗、足跡已經成了我們的日常，消毒、量體溫、篩檢變成了習慣。疫情發生之前的生活，彷彿是另存在別個世代的記憶。何時才能夠恢復COVID-19發生前的日子？我們還回得去嗎？

解答這個問題之前，先來看看事情是如何發生的。是從哪裡開始的？為什麼會發生這種事情？它沒有給我們太多時間反應，在一轉眼間，病毒殺向了亞洲、美洲、歐洲、中東，任何飛機可以到達的地方，病毒就可以傳播，全球危在旦夕，就地避難、停止活動成了我們唯一能夠殺死它的手段。最後發現，病毒並沒有因為這樣而滅絕，變種讓它更為兇猛，一時之間，人們束手無策。政治人物病急亂投醫，不再相信科學，專家都被擱在一旁，更加深了疫情的發展。大國沒有肩負起本該有的任務，全世界亂成一鍋粥，病毒也找到機會繼續孳生了。本該引領民眾走出困境的首長，紛紛出爐奇奇怪怪的解藥，民粹主義還沒有打敗病毒，人民卻快速地感染、病倒了。面對第一擊，我們是輸了！

兩位美國主要的國家安全專家，從對世界各地官員的訪談和廣泛的研究，提出民粹民族主義和大國競爭，如何導致對百年來最嚴重疫病採取令人丟失性命的糟糕應對方式的經過。對有史以來最詭異、影響最重大的這些日子，道出最真實的觀察結果。根據COVID-19對全球的影響，以及它將在21世紀對美國和世界秩序產生的震盪效應，作者提出鏗鏘有力的主張。

COVID-19將我們所認知的世界秩序給打亂了。它不僅僅破壞了衛生健康這種事，最重要的，維繫人類即有秩序的社會、經濟、內政，甚至是地緣政治的布局都遭受到破壞。大國利用醫療物資作為外交手段，逼迫小國就範，甚至趁人之危，大搞大外宣，全球一致對抗單一危機的倡議，最後淪為口號。各國為了自保，紛紛關閉邊境，禁止航班入境。短短幾個月時間，二十多年來在消除極端貧困方面取得的成績完全付諸流水。多年努力建立的全球化、地球村，一夕之間全都灰飛煙滅。原本已經脆弱的國家更是進一步遭到掏空。美中醞釀中的衝突白熱化，民主國家與威權主義在全球的角力愈演愈烈。這是一場真正的全球危機。

一場COVID-19讓人類現出了最醜陋的那一面。國際合作幾乎完全崩解，世界主要領袖話不投機，幾乎根本沒有溝通。各國在機場搶物資、停止醫療物資的出口或強制對方要出口的畫面還歷歷在目。危難之際，人類展現的是叢林原則，弱肉強食的生存法則。疫苗競賽成了各國要主宰他人或保護自己的靈丹妙藥，該是先保命還是要兼顧權勢呢？作者的結論，需要集體應對，唯有團結一致，人類才可能滅絕病毒或減低災害。

在下一次全球疫病大流行到來之前――作者預警一定會再來――人類會有補考的機會嗎？是時候檢視這兩年的錯誤，檢討我們的缺失，參考成功的案例，盤點將來我們要如何應對。面對下一次的攻擊，我們必須做好準備！

科林‧凱爾（Colin Kahl）
2014年至2017年擔任拜登副總統的國家安全顧問，後任史丹福大學佛里曼―史波利格國際研究所的高級研究員。他目前借調到聯邦政府擔任美國國防部政策次長。

湯瑪斯‧萊特（Thomas Wright）
布魯金斯研究院高級研究員，《大西洋雜誌》特約作家。

跨黨派現、卸任美國高階官員重量級好評推薦
這本雄心勃勃且引人入勝的書，由美國兩位主要的戰略專家撰寫，將這場疫病擺放在歷史脈絡中，並為我們在這場危機之後如何建立更完善的國際體系提供了重要建議。
――瑪德琳‧歐布萊特 (Madeleine Albright)，柯林頓時期國務卿

作者是我國兩位重要的地緣政治和美國外交政策專家。本書針對全球如何應對COVID-19、疫情在全球產生的後果，以及它對國際秩序的未來具有什麼意義，提供了至關重要的觀察。
――蘇珊‧賴斯 (Susan Rice)，歐巴馬時期國務卿
現任白宮國內政策委員會主委

以歷史、報導和真正的全球視角為基礎，這是引領我們如何向前邁進、不可或缺的歷史初稿和藍圖。
――班‧羅德斯 (Ben Rhodes)，歐巴馬時期副國家安全顧問

美國醫生拉瑞‧布瑞里安 ( Larry Brilliant) 曾經說過：「疫情是不可避免的。流行病是可以選擇的。」本書及時、抓住重點，提出必要的行動呼籲，展示政府、國際組織和公民必須採取的步驟，以便為我們所有人提供更可靠和永續的安全。
――薩曼莎‧鮑爾 (Samantha Power)，歐巴馬時期駐聯合國大使
現任國際開發總署署長

兩位對當前美國在國際事務中的角色，有最敏銳觀察的作者所撰寫，一本最及時、有見地、發人深省的書。他們的分析應該讓所有關心美國外交政策行為的人停下來深思。他們的建議為未來的美國政府指出了一條重要的前進路徑。
――菲歐娜‧希爾(Fiona Hill)，川普時期
白宮國家安全會議歐洲暨俄羅斯事務資深主任

COVID-19疫情加速並暴露了已經破敗的國際秩序的現有狀況。我想不出還有那兩位比作者更好的觀察家，可以幫助我們理解這個巨大的轉變時刻，以及它對美國戰略的意義。本書是一本非常有價值的書，它既重要又及時。
――威廉‧伯恩斯 (William J. Burns)，歐巴馬時期副國務卿
現任中央情報局局長

二十人專家、學者為本書把關、審閱、建議：
喬希‧巴斯比，奧斯汀大學林頓‧詹森學院副教授
戴雅門，史丹福大學教授
法蘭西斯‧加文，約翰霍普金斯大學教授兼基辛格全球事務中心主任
布魯斯‧瓊斯，布魯金斯研究院副院長
康寧迪，美國國際開發署COVID任務小組執行主任
史都華‧派翠克，美國外交關係協會資深研究員
雷戴克，布魯金斯學會非常駐高級研究員
夏皮羅，歐洲對外關係委員會研究主任
維克多，加州大學聖地亞哥分校全球政策與戰略學院創新與公共政策教授
布萊克維爾，前外交官、政治學者
布蘭茲，約翰霍普金斯大學高級國際研究學院季辛吉全球事務中心特聘教授
富利洛夫，澳洲智庫「羅伊國際政策研究院」執行董事
大衛‧高頓，英國國際戰略研究所地緣經濟學暨戰略資深顧問
妮亞‧金恩，美國亞斯本戰略集團執行長
愛德華‧魯斯，英國《金融時報》駐美國首席評論員
麥艾文，白宮國安會前亞洲事務資深主任
大衛‧米勒班，國際救援委員會執行長兼會長
雅莎．蒙克，約翰霍普金斯大學高級國際研究學院國際事務實踐副教授
蕭可，美國企業研究院外交與國防政策總監
歐漢龍，布魯金斯研究院資深研究員

作者聲明
導 論
第一部 上一次大流行及舊國際秩序的崩潰
第一章 一戰、大流感和建立世界秩序的大野心
第二章 餘波盪漾
第三章 隨時會出亂子
第二部 國際的危機，各國的應處
第四章 機密與謊言
第五章 錯失良機
第六章 有好，有壞，有醜陋不堪
第三部 新一輪的世界失序
第七章 大規模封城
第八章 脆弱的國家，脆弱的人民
第九章 衝突與傳染病
第十章 煽動家和民主國家
第十一章 權利、機器人和反抗
第四部 後冠狀病毒世界
第十二章 病毒變異與疫苗
第十三章 為美好的未來奮戰
致 謝
註 釋

導 論 （摘錄）
唐納‧川普是個天生的單邊主義者。他藉著「美國優先」的政治綱領當選總統，這一綱領摒棄過去七十年美國承擔的全球領導地位，將聯盟、條約和貿易協議視為世界其他國家誘騙美國失去金錢和權力的企圖。儘管如此，他的核心團隊很早就明白――事實上，比歐洲各國政府更早――2019年12月在中國武漢出現的新型冠狀病毒肺炎可能會改變現況，這項國家安全挑戰將決定他的總統任內的功過評價。但是這個問題花了好幾個星期時間才引起川普的注意。經過了彷彿永恆的等待之後，川普的國家安全和衛生團隊才在2020年1月31日，說服他採取行動，禁止來自中國的旅客。這是一個重要、但還不足夠的步驟――禁令仍然允許數以萬計的美國人和其他人士從中國飛回美國，這將需要一項涉及執行檢測和接觸者追蹤的龐大計畫，可是從未實施。至關重要的是，這一病毒已經在美國傳播。
第二天，美國國家安全顧問羅伯‧歐布萊恩開始要求其他國家跟進效仿。只有每個國家都迅速採取行動才可能遏制病毒，但是否為時已晚了？澳洲人已經禁止來自中國的旅客，日本人也跟進。但歐布萊恩對歐洲人的反應則感到沮喪。每個國家都拒絕單獨行動；他們喜歡整個歐盟統一回應，可是這不太可能做到，尤其許多歐洲政府擔心會得罪北京。隨著病毒在義大利蔓延開來，歐布萊恩試圖說服歐洲各國國安顧問在申根區實施旅行限制，申根區是一個包含26個國家的自由旅行區，但他們根本不甩他。在華府，歐布萊恩和他的副手博明敦促總統提出國際共同應對此一流行疫病的主張，但沒有說服川普。他痛罵：「為什麼歐洲人什麼都不做？」就在這一刻，某些政府官員認為，盟國錯失了、而且可能是前所未有的危機進行多邊合作的機會。
從川普第一次聽說這項病毒帶來的危險開始，他的本能就是盡量貶抑病毒的危險性。他剛剛與中國簽署一項貿易協定，急欲在11月的連任競選之前將自己描繪成一個最重要的交易撮合者。反對他的人士稱他為戰爭販子，但他希望與外國領袖達成一系列協議。這將表明他是一個強硬的主事者，在談判中雖然脾氣暴躁，但也可以完成交易。譬如，川普在2017年幾乎將美國推向了與北韓爆發核戰爭的邊緣。但是他懸崖勒馬，在2018年和2019年與北韓獨裁領導人金正恩舉行了三場會面，統統透過電視廣為報導。這主要是為了表演――但對川普來說，表演才是真正重要的事情。2020年初，美國經濟走強，總統擔心任何可能會破壞經濟進展的行動。他相信，頒布旅行禁令已經足夠了，一切都在控制之中。中國國家主席習近平在多次電話對話中不都是這樣告訴他的嗎？但是，新出現的大流行病和經濟景氣都將變得十分糟糕。
3月初，市場陷入自由落體狀態。這種傳染病――「嚴重特殊傳染性肺炎」，簡稱COVID-19――正在歐洲各地蔓延。川普的顧問們警告說，如果他不採取進一步行動，數百萬人可能會喪命。所以川普在3月11日勉強同意關閉經濟活動三個星期。這可能還不夠，但總是一個開始。一個多月以來，歐布萊恩、博明和政府的衛生健康顧問們一直在努力讓總統相信問題很嚴重。但是現在大壩正在破裂，國家危機迫在眉睫。
川普很快就向中國翻臉（儘管他號稱與習近平的私交關係親密，但這是他最喜歡掛在嘴上抨擊的目標之一）。他對助理所說的話很直白：「這些傢伙操了我們，而且他們操了我本人。」他開始稱這種流行病為「中國病毒」。北京開始以散播謠言作為回應，指稱美國軍人將病毒帶到武漢。3月26日，川普與習近平又通了電話；兩人在電話中吵了起來，他們爭論COVID-19的起源地。在川普剩餘的任期內，兩個人再也不對話。
到了3月下旬，世界上所有最富有的民主國家，面對很顯然是第二次世界大戰以來最嚴重的危機，全都處於封城鎖國狀態。沒有人知道最終的死亡人數會是多少，但是粗略概算出來的數字十分可怕。美國疾病管制與預防中心（CDC）估計，多達170萬美國人可能會死亡。德國官員擔心他們可能會有50萬人喪生。人人都曉得有可能發生某種全球流行病；某些國家甚至為此做好了防備計畫。可是如今疫病臨頭，許多領導者卻是盲目指揮。為了遏制疫病蔓延，政府刻意關閉經濟活動，可是又引爆了一場難以想像的全球衰退，堪比1930年代的經濟大蕭條（至少有一段時間似乎如此嚴重）。每個國家都以自己的方式擔心它的人民沒有為即將發生的事情做好心理或物資的準備。
國際合作實際上處於停滯狀態。世界衛生組織（WHO）受制於中國合作不足和本身對北京過於恭順，難以理解此一流行病的發展性質。結果，它也發現自己很難就如何遏制它提供前後連貫一致的建議。全世界各地出現相互競爭、自求多福的思維主導著各國的反應。德國關閉了邊界，使數以千計公民滯留在國外、無法回國。法國當局從位於里昂的一家瑞典人擁有的配送中心沒收了600萬個防護口罩，以防止這些口罩出口到歐洲其他國家。義大利元首警告說，這場危機可能會使歐盟分裂。美國贏得了大撒銀子、出手闊綽的聲譽，說服世界各地的醫療供應商將已經承諾給其他國家的貨品轉賣給美國。在亞洲，日本和其他國家束手無策，不知道要如何照顧郵輪上受感染的病患，聽任數千名旅客漂浮在太平洋上。
在美國，到3月中旬，全國大部分地區都已經陷入危機，川普突然驚覺他連任的希望正在消失。雖然他一向鄙視多邊會議，現在卻冀望計畫於6月舉行的一場重要會議可解決他的難題。作為G7集團的主席國，美國預定主辦領袖峰會，與其他已開發民主經濟體共商大計。疫病迫使大多數國際會議透過網路以虛擬方式舉行。當時有理由相信病毒可能會在夏天消退。日本首相安倍晉三、英國首相鮑里斯‧強生和法國總統伊馬紐‧馬克宏告訴川普，在妥當準備的情況下，他們希望親自出席峰會。川普在推特上寫道：

現在我們的國家正「再次偉大」，我正在考慮在相同或相差不遠的日子重新安排G7集團在華府傳奇的大衛營會談。其他成員也開始了他們的復甦。這對所有人來說都是一個好兆頭――正常化！

G7集團的前身是在1975年為因應石油衝擊和經濟衰退而創建，最初只有法國、英國、德國和美國等四個國家。日本、加拿大、義大利和歐盟後來加入；俄羅斯也加入了一段時間，不過，它在2014年吞併克里米亞後被驅逐出去。作為世界上最富有的民主國家的俱樂部，它是各國元首處理全球危機以及長期改善國際秩序的論壇。現在COVID-19大流行已經來到俱樂部的大門口。

美中角力競爭的陰影
COVID-19大流行引發了一場有如地震般影響的全球危機，危機將對地緣政治留下久遠的衝擊。2020年開始的故事不僅涉及陷入困境的個人和國家，這些個人和國家將被進一步甩在後面，對於富國和窮國的財政影響，或揮之不去的健康影響，也將迴盪不已。2020年故事的核心是中國和美國這兩個超級大國之間的角力競爭，它們倆明顯都有虧職守。
中國對COVID-19的初期跡象反應遲緩或許是可以理解的。其他許多政府也遲遲沒有意識到COVID-19在國內外構成的威脅。但是不可原諒的是，事態的嚴重性已經相當明顯了，北京卻始終拒絕與國際社會合作。中國政府阻止世界衛生組織進入疫病爆發地點，不肯分享COVID-19初期病例的樣本（在撰寫本文時他們仍然拒絕配合），並且積極壓制那些試圖提醒民眾留心的醫生和記者。在2002至2003年嚴重急性呼吸道症候群危機之後，中國進行了重大改革，旨在提高透明度和有效性，俾能抗擊未來爆發的疫病。但是伴隨著中國的醫療當局被邊緣化，加上習近平一手控制危機管理，受SARS啟發的改革大半都被擱置一旁。這是習近平於2012至2013年上台以來，北京政權變得更加獨裁的必然結果。除非是絕對必要，北京並不想告訴它的競爭對手內情。
在國內，這並沒有被視為失敗。反倒是，中國社群媒體上最初提到它是「車諾比時刻」之後，北京政權在2020年將危機變成了它在國內的優勢。它將中國在遏制病毒方面的早期成功，與西方明顯無力招架進行了對比。他們聲稱，這證明了中國治理模式的優越性。COVID-19也是一個地緣政治事件，相對於美國，中國在實質上受益。根據某些估計，中國將超越美國，在2027年之前成為世界最大經濟體，比原先預測提前五年到達交叉點，因為中國有能力更好地對付病毒所帶來的經濟影響。對中國共產黨來說，這是十幾年來第二次全球危機（另一次危機是全球金融風暴），使它能夠超車、趕過美國。
在海外，幾乎就在病毒於武漢發作之後，中國立刻大展拳腳。北京對西方世界發動了大規模的錯假訊息宣傳運動，聲稱病毒是從美國傳入中國的，並對美國製造的疫苗產生懷疑。北京更借疫情彈壓香港社會的抗議活動，有效瓦解了自從1997年英國結束統治以來香港人享有自治和自由的「一國兩制」模式。中國採用「戰狼」外交，霸凌質疑北京處理COVID-19作法的國家，同時利用提供疫情援助，在歐洲、非洲和拉丁美洲推動地緣政治利益。然而，這種強悍動作適得其反，產生反作用，讓許多國家另外尋找不同的合作夥伴。遺憾的是，在川普的領導下，美國沒有加強扮演它的傳統角色，未能抓住這個機會。
與最常見的說法相反，已經對中國持懷疑態度的某些川普政府高級官員，比台灣以外的其他任何政府都更快地意識到武漢正在發生的狀況之嚴重性。然而，整個2020年中，川普政府在很大程度上是透過與中國競爭的視角來看待這一流行病，將它視為中國政權對世界構成威脅的象徵，而不是至少需要號召志同道合的國家共同展開國際合作，同心協力對付的全球公共衛生挑戰。這讓美國與其他先進民主國家，尤其是歐洲各國產生分歧，這些國家與川普政府一樣對中國持懷疑態度，但擔心公共健康可能在日益激烈的冷戰中遭到池魚之殃、賠進去成為連帶損害。川普政府除了試圖把全球集體憤怒導向北京之外，它在很大程度上忽視了更廣泛的急迫性，即團結國際合作以遏制疫病流行，並解決疫病所造成的經濟和人道傷害。川普沒有像他的一些高級官員所希望的那樣支持世衛組織在全球的努力，也沒有在組織內部努力推動必要的改革，而是將世衛變成了一個政治足球，利用它來與中國進行持續的鬥爭。同時，美中之間的零和競爭也使其他舞台――包括G7集團和聯合國安全理事會――的多邊努力陷入癱瘓。
在日內瓦，世衛組織總幹事譚德塞深知大國角力會使他的工作十分棘手，他決心避免捲入其中。他將在私底下督促中國，但在公開場合卻展現支持和鼓勵。他認為，這是世衛組織在迫切需要中國合作的時候，能夠從北京得到任何東西的唯一途徑。他對美國也持同樣的態度，但這種作法讓他與華府發生了衝突。美國官員希望他承認中國正在掩蓋這一流行病，並拒絕與國際社會充分合作。他們認為，只有通過公眾壓力，才能說服北京分享重要資訊。但是譚德塞不肯這樣做之後埋下了惡果，使得美國在春季決定退出世衛組織。譚德塞後來在2021年春天批評中國在世衛組織調查病毒起源時，缺乏透明度和不肯合作，這一次卻激怒了北京。
同時，在與中國進行「制度較量」時，川普政府的表現也相形見絀，主要是因為它在國內應對疫情陷入一片混亂。到2020年底，美國已有35萬2000人死於COVID-19（而中國死亡人數為4800人）。雖然美國人口僅占全球人口的4%，但這一驚人數字卻占全球因新冠肺炎喪生人數的20%。身為世界上最強大的國家之一，死亡人數占總人口的百分比卻在所有國家中排名居於最糟的第十四名，這完全沒有藉口可以推諉。
川普未能在2020年2月聽取幾位高級官員的建議，對中國祭出旅行禁令後，更進一步採取一系列類似1918年大流感的疫情做準備的措施，包括對義大利等熱點地區實施額外的旅行限制，以及要求提供資金支援診斷、醫療用品和治療方法之需。反而是那些擔心會擾亂經濟而主張謹慎行事的人士之觀點，占了上風。光2月一整個月份的時間就這樣荒廢掉了。醫學和科學專業知識被擱置一旁。川普政府將處理COVID-19疫情的大部分責任和過失推卸給了各州和地方政府，沒有提供足夠支持或指導。研究顯示，川普總統是世界上關於這項病毒和公共衛生措施錯誤信息的最大傳播者，推銷未經證實的藥物，並淡化疫情的嚴重性。甚至基本的預防措施，例如是否戴口罩或避免群眾集會，也變得嚴重政治化。川普政府通過「曲率極速行動」倡議加速疫苗的開發，還有及時採取行動避免經濟全面崩潰值得稱讚。但是這些成果被它更廣泛、未能管好疫病所造成的巨大災難給掩蓋了。
拜登當選美國總統當然是一個非常重要的變化。新政府於2021年1月上任以來，美國已重新與國際機構接觸，並在國內和全球範圍內認真對待COVID-19疫情。但是千萬不要搞錯：2020年留下的許多震盪效應具有持久力，可能會在未來十年、甚至更長時間內形塑我們的世界。這場流行疫病標誌著由美國領導的舊國際秩序的終結。在此一舊秩序中，美國及其民主盟友在國際機構中自動占據上風，在應對流行疫病和氣候變遷等跨國挑戰的合作方面，也不會牽扯到大國競爭。展望未來，美國必須為迎接一個新世界做好準備：美國將在一個盤根錯節的大國角力，尤其是與中國競爭的襯托下，更頻繁地受到全球衝擊。美國當然應該在共同威脅上尋求與對手合作，但我們也必須承認這種合作有它不可否認的局限性，北京對付COVID-19病毒的行為就充分證明了這一點。美國必須相應地做好準備――與其他自由社會和志同道合的國家更密切地合作。